Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le préfet du Tarn a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Juéry du 7 mars 2016 fixant le protocole d’aménagement du temps de travail au sein des services de cette commune en tant qu’il maintient l’acquisition de jours de congé d’ancienneté pour les agents en poste au 1er janvier 2017, d’annuler la décision par laquelle le maire de Saint-Juéry a implicitement refusé de faire droit à sa demande du 17 août 2022 tendant à supprimer par délibération les jours d’ancienneté acquis à titre individuel et à mettre à jour le règlement de la collectivité et d’enjoindre au maire de Saint-Juéry de réunir le conseil municipal dans un délai de quatre-vingt-dix jours à compter de la notification du jugement.

Par un jugement n° 22006972 du 10 janvier 2024, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision par laquelle le maire de Saint-Juéry a implicitement refusé d’abroger la délibération du 7 mars 2016 relative à l’aménagement du temps de travail en tant qu’elle maintenait les congés attribués au titre de l’ancienneté pour les agents recrutés avant le 1er janvier 2017, a enjoint au maire de Saint-Juéry de réunir le conseil municipal de la commune vue de faire abroger les dispositions réglementaires dont l’illégalité a été constatée par le jugement dans un délai de cinq mois et a rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 1er mars 2024 et le 11 juin 2024, la commune de Saint-Juéry, représentée par M^e Lecarpentier, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2206972 du tribunal administratif de Toulouse du 10 janvier 2024 en tant qu’il a prononcé l’annulation du refus implicite du maire de Saint-Juéry de retirer une disposition de la délibération du conseil municipal du 7 mars 2016 relative à l’aménagement du temps de travail et au passage aux 1 607 heures annuelles ;

2°) par l’effet dévolutif, de rejeter les conclusions du préfet du Tarn tendant à l’annulation du refus implicite du maire de Saint-Juéry ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges ont omis de statuer sur une fin de non-recevoir qu’elle a opposée ; à tout le moins le jugement est insuffisamment motivé ;

- le principe du contradictoire a été méconnu, dès lors que le tribunal a requalifié les conclusions du préfet, s’est appuyé sur d’autres dispositions que celles évoquées par ce dernier, sans qu’elle en ait été préalablement informée et puisse faire valoir ses observations ;

- les premiers juges ont dénaturé ses écritures en considérant qu’elle invoquait l’article L. 714-11 du code général de la fonction publique ;

- ils ont commis une erreur de qualification juridique des faits, en considérant que la délibération litigieuse était une décision réglementaire, non créatrice de droits, conduisant à une erreur de droit ;

- la demande du préfet étant intervenue plus de 4 mois après l’approbation de la délibération du 7 mars 2016, le maire de la commune de Saint-Juéry ne pouvait procéder ni au retrait ni à l’abrogation du dispositif de maintien des jours d’ancienneté précédemment acquis.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 avril 2024, le ministre de l’intérieur conclut à la compétence du préfet du Tarn pour représenter l’Etat dans l’instance.

Par ordonnance du 2 décembre 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 9 janvier 2025 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 ;

- le décret n° 85-1260 du 26 novembre 1985 ;

- le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ;

- le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Virginie Dumez-Fauchille, première conseillère,

- les conclusions de M^me Michèle Torelli, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Lecarpentier, représentant la commune de Saint-Juéry.

Considérant ce qui suit :

Par délibération du 7 mars 2016, le conseil municipal de la commune de Saint-Juéry (Tarn) a approuvé le protocole d’aménagement du temps de travail des agents de cette commune. Le préfet du Tarn a demandé à la commune de Saint-Juéry, par courrier du 17 août 2022, la suppression des jours d’ancienneté acquis à titre individuel, que maintenait la délibération du 7 mars 2016, pour les agents recrutés avant le 1er janvier 2017, et la mise à jour du règlement de la collectivité. Le silence gardé par le maire de Saint-Juéry sur cette demande, a donné lieu à la naissance d’une décision implicite de refus d’abrogation de la délibération dans la mesure précisée par le préfet. Ce dernier a demandé au tribunal, outre l’annulation de la délibération du 7 mars 2016, celle du refus, né le 18 octobre 2022, opposé à sa « demande de retrait » de cette délibération. Par jugement du 10 janvier 2024, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision implicite par laquelle le maire de Saint-Juéry a refusé d’abroger la délibération du 7 mars 2016 approuvant le protocole d’aménagement du temps de travail en tant qu’elle maintenait les congés attribués au titre de l’ancienneté pour les agents recrutés avant le 1er janvier 2017, a enjoint au maire de Saint-Juéry de réunir le conseil municipal de cette commune en vue de faire abroger les dispositions réglementaires dont l’illégalité a été constatée par le présent jugement dans un délai de cinq mois et a rejeté le surplus des conclusions des parties.

Sur la régularité du jugement :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 741-2 du code de justice administrative : « La décision mentionne que l’audience a été publique, sauf s’il a été fait application des dispositions de l’article L. 731-1. Dans ce dernier cas, il est mentionné que l’audience a eu lieu ou s’est poursuivie hors la présence du public. /Elle contient le nom des parties, l’analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. (…) »

Il ressort de ses termes, rappelés au point précédent, que le courrier du préfet du 17 août 2022 tendait à l’abrogation de la délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Juéry en tant qu’elle maintenait l’acquisition des jours de congés d’ancienneté pour les agents en poste au 1er janvier 2017. Le préfet a demandé dans le cadre du déféré enregistré le 16 décembre 2022 au greffe du tribunal administratif de Toulouse l’annulation du refus implicite né le 18 octobre 2022 du silence gardé par la commune de Saint-Juéry pendant plus de deux mois sur sa « demande de retrait » de la délibération du 7 mars 2016. Le tribunal, en visant la demande du préfet comme tendant à l’annulation de « la décision par laquelle le maire de la commune de Saint-Juéry a implicitement refusé d’abroger la délibération du conseil municipal du 7 mars 2016 en tant qu’elle maintient l’acquisition de jours de congés d’ancienneté pour les agents en poste au 1er janvier 2017 », s’est borné à rectifier les termes du déféré conformément à la teneur du courrier du 17 août 2022 qui ne laissait place à aucune ambigüité quant à sa portée, et au demeurant, à l’objet figurant en en-tête du déféré.

En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 611-7 du code de justice administrative : « Lorsque la décision lui paraît susceptible d’être fondée sur un moyen relevé d’office, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l’instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu’y fasse obstacle la clôture éventuelle de l’instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué. (…) »

Contrairement à ce que soutient la commune de Saint-Juéry, le tribunal n’a pas fondé son raisonnement sur d’autres dispositions que celles évoquées par le préfet dans son déféré ou dans son courrier du 17 août 2022 ayant fait naître la décision attaquée de refus d’abrogation, étant précisé que l’article L. 611-2 du code général de la fonction publique, cité au point 5 du jugement codifie l’article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale que vise le préfet dans ses écritures. Par ailleurs, en se référant à l’article L. 234-2 du code des relations entre le public et l’administration et à l’article L. 911-1 du code de justice administrative, les premiers juges se sont bornés à rappeler l’office du juge administratif lorsqu’il statue sur la légalité d’une décision de refus d’abrogation d’un acte administratif. Dès lors, la commune de Saint-Juéry n’est pas fondée à soutenir que le tribunal a fondé sa décision sur un moyen relevé d’office dont les parties n’auraient pas été informées. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire doit être écarté.

En troisième lieu, la commune de Saint-Juéry n’est pas fondée à soutenir que le tribunal a omis de statuer sur une fin de non-recevoir qu’elle aurait soulevée, la méconnaissance du délai de retrait de la délibération du 7 mars 2016 en application de l’article L. 243-3 du code des relations entre le public et l’administration, qu’elle invoquait, tenant non à la recevabilité de la demande du préfet au tribunal, mais à son bien-fondé, et ne constituant ainsi pas une fin de non-recevoir.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. »

Il résulte de ce qui a été dit au point 3, que le préfet demandait au tribunal l’annulation du refus opposé à sa demande d’abrogation formulée dans son courrier du 17 août 2022, dont les termes sont rappelés au point 1er, ce qui a été exposé dans le jugement attaqué. Ce dernier, bien qu’il ne fasse pas état explicitement de la requalification de la « demande de retrait » mentionnée maladroitement dans le déféré par lequel le préfet du Tarn demandait l’annulation du refus implicite d’abrogation, n’est pas entaché d’insuffisance de motivation sur ce point.

En cinquième lieu, la commune de Saint-Juéry, dans son mémoire en défense produit en première instance, invoquait les conditions requises pour caractériser l’existence d’un avantage acquis pour l’agent, indiquait que ces conditions n’étaient pas réunies de sorte que le dispositif d’octroi des jours d’ancienneté pour les agents recrutés à compter du 1er mars 2016 avait pu être supprimés, tandis que le dispositif des jours d’ancienneté pour les agents recrutés avant cette date devait être considéré comme créateur de droits à l’égard des agents concernés. Par la mention, au point 10 du jugement, « si la commune entend se prévaloir des dispositions de l’article L. 714-11 du code général de la fonction publique », le tribunal s’est borné à donner un effet utile à l’argumentation développée par la commune de Saint-Juéry, qui n’était pas étayée en droit. L’appelante n’est pas suite pas fondée à invoquer une dénaturation de ses écritures par les premiers juges.

10. En dernier lieu, il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Dès lors, les moyens tirés de l’erreur de qualification juridique des faits et de l’erreur de droit qu’auraient commises les premiers juges, qui se rapportent au bien-fondé du jugement et non à sa régularité, ne peuvent être utilement invoqués.

Sur le bien-fondé du jugement :

11. En premier lieu, aux termes de l’article L. 243-3 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration ne peut retirer un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits que s’il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction. »

12. Contrairement à ce que soutient la commune de Saint-Juéry, et ainsi qu’il a été dit au point 1er, la décision dont le préfet demande l’annulation a pour objet le refus opposé par la commune de Saint-Juéry à sa demande du 17 août 2022, laquelle tendait à l’abrogation de la délibération du 7 mars 2016, et non à son retrait. Par suite, l’appelante ne peut utilement soutenir que le délai de quatre mois prévu par l’article L. 243-3 du code des relations entre le public et l’administration faisait obstacle au retrait de la délibération du 7 mars 2016.

13. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 234-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé. / L’administration est tenue d’abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l’illégalité ait cessé. » L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger un acte réglementaire illégal réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de procéder à l’abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l’ordre juridique. Il s’ensuit que, dans l’hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l’illégalité de l’acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l’excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l’abroger. A l’inverse, si, à la date à laquelle il statue, l’acte réglementaire est devenu illégal en raison d’un changement de circonstances, il appartient au juge d’annuler ce refus d’abroger pour contraindre l’autorité compétente de procéder à son abrogation. Lorsqu’il est saisi de conclusions aux fins d’annulation du refus d’abroger un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l’acte réglementaire dont l’abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

14. Par ailleurs, aux termes de l’article 47 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique : « I.- Les collectivités territoriales et les établissements publics mentionnés au premier alinéa de l’article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ayant maintenu un régime de travail mis en place antérieurement à la publication de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique territoriale disposent d’un délai d’un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes pour définir, dans les conditions fixées à l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, les règles relatives au temps de travail de leurs agents. Ces règles entrent en application au plus tard le 1er janvier suivant leur définition. (…) ». Aux termes de l’article L. 611-2 du code général de la fonction publique : « Les règles relatives à la définition, à la durée et à l’aménagement du temps de travail des agents territoriaux sont fixées par la collectivité ou l’établissement, dans les limites applicables aux agents de l’État, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements ». Aux termes de l’article 1er du décret du 25 août 2000, rendu applicable aux agents territoriaux par l’article 1er du décret du 12 juillet 2001 : « La durée du travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l’Etat ainsi que dans les établissements publics locaux d’enseignement. / Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d’une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d’être effectuées. /Cette durée annuelle peut être réduite, par arrêté du ministre intéressé, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, pris après avis du comité technique ministériel, et le cas échéant du comité d’hygiène et de sécurité, pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail, ou de travaux pénibles ou dangereux. » Aux termes de l’article 2 de ce dernier décret  : « L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement peut, après avis du comité technique compétent, réduire la durée annuelle de travail servant de base au décompte du temps de travail défini au deuxième alinéa de l’article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé pour tenir compte de sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux. »

15. Ces dispositions imposent aux collectivités territoriales, si elles ont maintenu un régime de travail mis en place antérieurement à la publication de la loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique territoriale, de fixer, par une délibération prise dans le délai d’un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes, les règles relatives au temps de travail de leurs agents dans les limites applicables à celles de l’État. La fixation de la durée et de l’aménagement du temps de travail dans la fonction publique territoriale doit ainsi s’effectuer sur la base d’une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures, compte tenu d’une durée hebdomadaire de travail de 35 heures, des 104 jours de repos hebdomadaire, des 25 jours de congés annuels prévus par le décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux et d’une moyenne annuelle de 8 jours fériés correspondant à des jours ouvrés et majorée de 7 heures au titre de la journée de solidarité pour la vieillesse.

16. Aux termes de l’article 1er du décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux : « Tout fonctionnaire territorial en activité a droit, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d’une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service. Cette durée est appréciée en nombre de jours effectivement ouvrés ». Selon l’article L. 714-11 du code général de la fonction publique : « Par dérogation à la limite résultant de l’article L. 714-4, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités territoriales et leurs établissements publics mentionnés à l’article L. 4 ont mis en place avant le 28 janvier 1984, sont maintenus au profit de l’ensemble de leurs agents publics, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de l’établissement. / (…) ».

17. Il résulte de ces dispositions, d’une part, que le décompte de la durée du temps de travail dans les services et établissements publics des collectivités territoriales s’effectue sur une base annuelle et que cette durée est, sauf dans l’hypothèse où les agents sont soumis à des sujétions particulières, fixée à 1 607 heures et, d’autre part, que les jours de congés légaux ne sont pas décomptés dans la « durée de travail effectif » définie à l’article 2 du décret du 25 août 2000. Ainsi, dans l’hypothèse où des agents se voient attribuer des jours de congés excédant le nombre de jours de congés légaux, il appartient à l’autorité compétente de définir une organisation des cycles de travail qui concilie cette décision avec le respect de la durée annuelle de 1 607 heures du temps de travail. Ce protocole, approuvé par la délibération du 7 mars 2016 est ainsi devenu illégal à compter du 1er janvier 2022, date avant laquelle les dispositions de l’article 47 de la loi du 6 août 2019 rappelées au point 14 imposaient qu’une délibération de l’assemblée délibérante soit prise pour mettre fin aux régimes dérogatoires à la durée annuelle effective de travail de 1607 heures.

18. En l’espèce, il ressort des termes du protocole d’aménagement du temps de travail approuvé par la commune de Saint-Juéry antérieurement à l’entrée en vigueur des dispositions précitées de l’article 47 de la loi du 6 août 2019, qu’elle avait maintenu, pour les agents recrutés avant le 1er janvier 2017, un régime de travail ne respectant pas le volume de 1 607 heures de travail annuelles, du fait du maintien de jours supplémentaires de congé acquis par certains agents du fait de leur ancienneté. Ce protocole ne contient par ailleurs aucune précision sur l’ampleur et les modalités des réductions envisagées du temps de travail, au regard notamment de la nature des missions et des rythmes de travail pris en compte, ou de l’organisation des cycles de travail, qui permettrait de concilier le maintien de ces congés avec le respect de la durée annuelle de 1 607 heures du temps de travail. La délibération du 7 mars 2016 en tant qu’elle maintenait un droit à congés attribués en fonction de l’ancienneté des agents est ainsi devenue illégale au regard de l’article 47 de la loi du 6 août 2019.

19. Par ailleurs, la délibération du 7 mars 2016, approuvant le protocole d’aménagement du temps de travail des agents de la commune de Saint-Juéry présente, contrairement à ce que soutient cette dernière, un caractère réglementaire. Nul n’ayant de droit au maintien d’un règlement, l’appelante n’est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que cet acte est créateur de droits pour les agents concernés bien qu’ils aient pu bénéficier, du fait de son application, de jours de congés supplémentaires liés à leur ancienneté. Par suite, en application des dispositions de l’article L. 234-3 du code des relations entre le public et l’administration, rappelées au point 11, la décision par laquelle le maire de Saint-Juéry a implicitement refusé d’abroger la délibération du 7 mars 2016 en tant qu’elle maintenait un droit à congés attribués en fonction de l’ancienneté des agents est illégale.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Juéry n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la décision implicite par laquelle le maire de Saint-Juéry a refusé d’abroger la délibération du 7 mars 2016 approuvant le protocole d’aménagement du temps de travail en tant qu’elle maintenait les congés attribués au titre de l’ancienneté pour les agents recrutés avant le 1er janvier 2017 et a enjoint au maire de Saint-Juéry de réunir le conseil municipal de cette commune en vue de faire abroger les dispositions réglementaires dont l’illégalité a été constatée par le jugement dans un délai de cinq mois.

Sur les frais exposés à l’occasion du litige :

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la commune de Saint-Juéry au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Saint-Juéry est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Juéry, au ministre de l’intérieur, au ministre de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification et au préfet du Tarn.

Délibéré après l’audience du 7 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Massin, président,

M^me Teuly-Desportes, présidente assesseure,

M^me Dumez-Fauchille, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2026.

La rapporteure,

V. Dumez-Fauchille

Le président,

O. Massin

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.