COLLÈGE DE LA GRANDE CHAMBRE

DÉCISION

relative à une demande d’avis consultatif présentée en vertu du Protocole no 16 et concernant l’interprétation et l’application de l’article 8 de la Convention

Demande présentée par

la Haute Cour de cassation et de justice de Roumanie

(Demande no P16-2024-002)

STRASBOURG

20 décembre 2024

Cette décision est définitive. Elle peut subir des retouches de forme.

La Cour européenne des droits de l’homme, siégeant en un collège de la Grande Chambre composé de :

 Marko Bošnjak, président,

 Ivana Jelić

 Ioannis Ktistakis

 Anne Louise Bormann

 Sebastian Răduleţu, juges,
et de Søren Prebensen, Greffier adjoint de la Grande Chambre,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 16 décembre 2024,

Rend la décision que voici :

PROCÉDURE

1.  Par une lettre du 31 octobre 2024, reçue à la Cour européenne des droits de l’homme (« la Cour ») le 13 novembre 2024, la Haute Cour de cassation et de justice de Roumanie (« la Haute Cour » ; « la juridiction demanderesse ») a demandé à la Cour, en vertu de l’article 1 du Protocole no 16 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« le Protocole no 16 »), de rendre un avis consultatif sur les questions exposées au paragraphe 2 ci-dessous.

LES QUESTIONS POSÉES

2.  Les questions posées dans la demande d’avis consultatif étaient formulées comme suit :

« 1. Est-ce que l’article 8 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales s’applique au regard d’une violation alléguée du droit au respect de la vie privée d’une personne, suite à sa révocation de sa fonction de juge en raison du fait qu’elle ne s’est pas présentée à une expertise visant à déterminer dans quelle mesure elle souffrait d’une maladie mentale qui est de nature à l’empêcher d’exercer sa fonction de manière adéquate ?

2. Lorsque la réponse à la première question est affirmative, les qualités spécifiques d’une loi qui doit être accessible, précise et prévisible sont-elles satisfaites si la règle de droit applicable ne prévoit pas expressément que, pendant la période de suspension de la fonction de juge, il appartient à l’autorité compétente d’entamer les premières démarches en envoyant au juge concerné une nouvelle convocation pour se présenter à l’expertise spécialisée, alors qu’une telle convocation a été initialement émise et que le refus de la personne concernée de se conformer à cette première convocation a eu pour effet la suspension susmentionnée de la fonction de juge ; par ailleurs, s’il est utile, pour la formulation de la réponse, la possibilité de déduire de l’esprit de la règlementation une obligation pour le juge suspendu de manifester un minimum de diligence en indiquant sa volonté de participer à l’expertise, en précisant une (des) date(s) ou un délai pour sa participation dans ce but, en tant que première étape dans la conclusion de la procédure d’expertise ? »

Le contexte et la procédure interne À L’origine de la demande

1. le dispositif mis en place en Roumanie

3.  En droit roumain, la loi no 303/2004 sur le statut des juges et des procureurs (« la loi no 303/2004 ») régit les cas dans lesquels un magistrat peut être suspendu et révoqué de ses fonctions.

4.  L’article 62 § 1 lettre b) de la loi no 303/2004 prévoit qu’un magistrat est suspendu de ses fonctions lorsqu’il souffre d’une maladie mentale qui l’empêche d’exercer ses fonctions de manière adéquate, jusqu’à son rétablissement.

5.  Pour déterminer si un magistrat souffre d’une maladie mentale, il est tenu de se soumettre, à l’initiative du président du tribunal où le magistrat exerce ses fonctions, à une expertise spécialisée effectuée par une commission médicale, sur ordre du Conseil Supérieur de la Magistrature (« le CSM ») (article 64 § 1 de la loi no 303/2004). Si le magistrat refuse de façon injustifiée de se présenter à la convocation reçue en vue de réaliser l’expertise spécialisée, la section disciplinaire du CSM ordonne tout d’abord la suspension du magistrat de ses fonctions pour une période d’un an (article 64 § 4 de la loi no 303/2004). Si l’expertise spécialisée n’est pas réalisée pendant la période où le magistrat est suspendu de ses fonctions, celui-ci est révoqué de ses fonctions par décret du Président de la Roumanie, sur proposition du CSM (article 65 §§ 1 lettre h) et 2 de la loi no 303/2004).

1. les faits À L’ORIGINE DE LA DEMANDE d’avis consultatif

6.  Par une décision du 10 avril 2019, la section disciplinaire des juges du CSM ordonna à une juge de se soumettre à une expertise médicale de son état de santé mentale, conformément à l’article 64 § 1 de la loi no 303/2004.

7.  Par une décision du 7 mai 2020, se fondant sur l’article 64 § 4 de la loi no 303/2004, la section disciplinaire des juges du CSM constata l’absence injustifiée de la juge en question devant la commission médicale en charge d’effectuer l’expertise médicale spécialisée et ordonna sa suspension de ses fonctions pour une période d’un an.

8.  Par une décision du 13 mai 2021, constatant que le délai d’un an de suspension était arrivé à échéance sans que l’expertise ait été effectuée, la section disciplinaire des juges du CSM proposa au Président de la Roumanie de révoquer la juge de ses fonctions, en application de l’article 65 §§ 1 lettre h) et 2 de la loi no 303/2004.

9.  La juge saisit la cour d’appel de Timişoara (« la cour d’appel ») d’une contestation, demandant l’annulation de la décision du CSM du 13 mai 2021. Elle faisait valoir que cette décision ne reposait pas sur une base légale précise et prévisible dans la mesure où la loi ne prévoyait pas si, pendant la période de suspension de ses fonctions, il lui appartenait de faire des démarches en vue de réaliser l’expertise médicale spécialisée, ou si des telles démarches devaient, en premier lieu, être entamées par les autorités, en la convoquant à nouveau devant la commission médicale en vue de la réalisation de l’expertise. Par un arrêt du 8 novembre 2022, la cour d’appel rejeta sa contestation pour défaut de fondement.

10.  Par une décision avant dire droit du 3 octobre 2024, la Haute Cour, saisie d’un recours contre l’arrêt du 8 novembre 2022 de la cour d’appel, décida d’office de surseoir à statuer et de solliciter un avis consultatif auprès de la Cour, en posant les deux questions reproduites au paragraphe 2 ci‑dessus.

11.  S’agissant de la première question, la Haute Cour nota que l’affaire dont elle était saisie concernait la révocation d’une juge, contrairement à la situation des requérants dans les affaires Camelia Bogdan c. Roumanie (no 36889/18, § 83-84, 20 octobre 2020), et Denisov c. Ukraine ([GC], no 76639/11, 25 septembre 2018), qui portaient également sur la question de l’applicabilité de l’article 8 de la Convention dans des litiges professionnels, mais où les requérants, juges de profession, n’avaient pas été révoqués de leurs fonctions.

12.  Quant à la deuxième question, la Haute Cour, se référant aux arrêts Păduraru c. Roumanie (no 63252/00, § 77, CEDH 2005-XII (extraits)), Hentrich c. France (22 septembre 1994, § 42, série A no 296-A), et Lithgow et autres c. Royaume-Uni (8 juillet 1986, § 110, série A no 102), nota que, pour satisfaire à la condition de légalité prévue par l’article 8 § 2 de la Convention, les dispositions légales applicables devaient être formulées avec une précision suffisante pour permettre aux personnes concernées de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé et de régler leur conduite. La Haute Cour expliqua qu’elle était appelée à décider, en réponse à l’argument invoqué dans son recours par la juge et tiré du défaut de légalité de sa révocation (paragraphe 9 ci-dessus), si le contexte juridique applicable aux faits de l’espèce était suffisamment accessible, précis et prévisible.

APPRÉCIATION DE LA COUR

13.  La Cour est appelée à examiner si la présente demande d’avis consultatif remplit les conditions énoncées à l’article 1 du Protocole no 16 et à décider si elle doit ou non être admise pour examen par la Grande Chambre (articles 2 du Protocole et 93 du règlement de la Cour).

14.  Il ne fait aucun doute que la première, la troisième et la quatrième des conditions de recevabilité énoncées à l’article 1 du Protocole no 16 sont, en l’espèce, remplies. En effet, la présente demande :

a)  émane d’une formation de la Haute Cour, qui constitue une haute juridiction que la Roumanie a désignée conformément à l’article 10 du Protocole no 16 (article 1 § 1) ;

b)  a été faite dans le cadre d’une affaire pendante devant cette juridiction (article 1 § 2) ; et

c)  est motivée et produit les éléments pertinents du contexte juridique et factuel de l’affaire pendante (article 1 § 3).

15.  Seule reste donc à trancher la question essentielle de savoir si la demande remplit la deuxième condition de recevabilité. À ce titre, la Cour est appelée à déterminer si cette demande porte sur des « questions de principe relatives à l’interprétation ou à l’application des droits et libertés définis par la Convention ou ses Protocoles » (article 1 § 1 du Protocole no 16).

16.  Ainsi que la Cour l’a déjà indiqué, les « questions de principe » au sens de l’article 1 § 1 du Protocole no 16 sont celles qui, compte tenu de leur nature, de leur degré de nouveauté et/ou de leur complexité, ou pour d’autres raisons, portent sur une question pour laquelle la juridiction demanderesse aurait besoin d’une orientation donnée par la Cour au moyen d’un avis consultatif de manière à lui permettre de garantir le respect des droits de la Convention lorsqu’elle jugera le litige en instance (Décision relative à une demande d’avis consultatif en vertu du Protocole no 16 concernant l’interprétation de l’article 4 du Protocole no 7 à la Convention, no P16‑2023‑002, Cour suprême d’Estonie, § 20, 19 février 2024 (Décision no P16‑2023-002), se référant au § 23 de la Décision relative à une demande d’avis consultatif l’interprétation des articles 2, 3 et 6 de la Convention, no P16‑2020-001, Cour suprême de la République slovaque (Décision no P16-2020-001)) et au paragraphe 7 des lignes directrices ; voir également Décision relative à une demande d’avis consultatif présentée en vertu du Protocole no 16 et concernant l’interprétation ou l’application de l’article 6 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, no P16-2024-001, Haute Cour de cassation et de justice de Roumanie, § 29, 28 juin 2024 (Décision no P16-2024-001)).

17.  S’agissant de la présente demande d’avis, force est de constater que les questions posées s’inscrivent dans une jurisprudence nourrie de la Cour, dont plusieurs aspects sont judicieusement cités par la juridiction demanderesse dans sa décision de saisir la Cour (paragraphes 11 et 12 ci‑dessus).

18.  Ainsi, la première question posée par la Haute Cour porte sur le point de savoir si l’article 8 de la Convention est applicable aux litiges ayant comme objet la révocation d’un magistrat de ses fonctions (paragraphe 2 ci-dessus). De façon générale, la Cour rappelle que la notion de « vie privée » est une notion large, non susceptible d’une définition exhaustive, et qui peut donc englober de multiples aspects de l’identité physique et sociale d’un individu (Fernández Martínez c. Espagne [GC], no 56030/07, § 110, CEDH 2014 (extraits), et Bărbulescu c. Roumanie [GC], no 61496/08, § 71, 5 septembre 2017, § 71). Si aucun droit général à un emploi ne peut se dégager de l’article 8, la notion de « vie privée », au sens large, n’exclut pas en principe les activités de nature professionnelle (Niemietz c. Allemagne, 16 décembre 1992, § 29, série A no 251-B, et Oleksandr Volkov c. Ukraine, no 21722/11, § 165, 9 janvier 2013).

19.  Les litiges professionnels ne sont pas par nature exclus du champ d’application de la notion de « vie privée » au sens de l’article 8 de la Convention. Dans de tels litiges, un licenciement, une rétrogradation, un refus d’accès à une profession ou d’autres mesures tout aussi défavorables peuvent avoir des répercussions sur certains aspects typiques de la vie privée de la personne concernée. Dans les affaires entrant dans cette catégorie, la Cour applique la notion de « vie privée » en suivant deux approches différentes : α) le constat de l’existence d’une question relevant de la « vie privée » comme motif du litige (approche fondée sur les motifs) ; et β) la déduction de l’existence d’une question relevant de la « vie privée » au regard des conséquences de la mesure dénoncée (approche fondée sur les conséquences).

20.  En suivant la première approche, la Cour a jugé que des griefs relatifs à l’exercice de fonctions professionnelles relevaient de la notion de « vie privée » lorsque les éléments se rapportant à la vie privée étaient considérés comme des critères de qualification pour la fonction en question et que la mesure dénoncée était fondée sur des motifs heurtant la liberté de choix de l’individu dans la sphère de la vie privée. Autrement dit, il s’agit de situations où les motifs à l’origine des mesures litigieuses touchant la vie professionnelle ont eu un rapport avec la vie privée de la personne concernée pouvant, en eux-mêmes, faire entrer en jeu l’article 8. Selon la deuxième approche, lorsque les motifs à la base de l’adoption d’une mesure touchant la vie professionnelle d’une personne n’ont aucun rapport avec sa vie privée, une question peut néanmoins se poser sur le terrain de l’article 8 si cette mesure a eu ou peut avoir de graves conséquences négatives sur sa vie privée. À cet égard, la Cour a tenu compte des conséquences négatives i) sur le « cercle intime » de l’intéressé, notamment lorsqu’il y a de graves répercussions matérielles, ii) sur les possibilités pour lui « de nouer et de développer des relations avec autrui », et iii) sur sa réputation (voir Denisov c. Ukraine [GC], no 76639/11, §§ 102-115, 25 septembre 2018, avec les exemples y cités).

21.  Si l’approche fondée sur les conséquences est suivie, un certain niveau de gravité des conséquences de la mesure litigieuse sur l’un ou l’autre des aspects de la « vie privée » de la personne concernée est crucial pour que l’article 8 de la Convention trouve à s’appliquer (Denisov, précité, § 116 ; voir aussi Erményi c. Hongrie, no 22254/14, § 31, 22 novembre 2016, et Gražulevičiūtė c. Lituanie, no 53176/17, §§ 101-111, 14 décembre 2021). La Cour a jugé par ailleurs qu’on ne saurait invoquer l’article 8 pour se plaindre d’une atteinte à sa réputation qui résulterait de manière prévisible de ses propres actions, telle une infraction pénale (Gillberg c. Suède [GC], no 41723/06, § 68, 3 avril 2012 et Denisov, précité, §§ 98 et 121 ; voir aussi, Gražulevičiūtė, précité, § 102, Ballıktaş Bingöllü c. Turquie, no 76730/12, § 54, 22 juin 2021 et Amar c. France (déc.), no 4028/23, § 33, 16 avril 2024). Pour la Cour, ce principe d’exclusion de l’article 8 vaut non seulement pour les infractions pénales, mais aussi pour les irrégularités d’une autre nature, qui engagent d’une certaine manière la responsabilité juridique d’une personne et emportent des conséquences négatives prévisibles sur sa « vie privée » (Denisov, précité, § 98).

22.   La Cour a également énoncé une série de principes et critères afin de permettre d’apprécier le sérieux ou la gravité des conséquences de la mesure à l’origine du litige aux fins de l’applicabilité de l’article 8 de la Convention : pareille analyse doit englober les conséquences tant matérielles que non matérielles de la mesure en cause (Denisov, précité, § 117) ; le préjudice subi par le requérant doit s’apprécier par rapport à sa vie d’avant et d’après la mesure en question et la perception subjective du requérant peut aussi entrer en ligne de compte (ibidem, § 117). C’est au requérant qu’il incombe d’établir de manière convaincante que le seuil de gravité a été atteint dans son cas, en produisant des éléments prouvant les conséquences de la mesure en cause (ibidem, § 116 ; voir aussi J.B. et autres c. Hongrie (déc.), no 45434/12 et deux autres, §§ 128-129, 27 novembre 2018). L’article 8 ne saurait s’appliquer que si ces conséquences sont très graves et touchent sa vie privée de manière particulièrement notable (Denisov, précité, § 116).

23.  À titre d’exemple, la Cour a estimé que la révocation d’un juge pour manquement à ses obligations professionnelles, en l’occurrence une rupture de serment, avait eu une incidence sur une grande partie de ses relations professionnelles ou autres ; elle avait aussi affecté son « cercle intime » en raison d’une perte de revenus, ainsi que sa réputation, ce qui rendait ainsi l’article 8 de la Convention applicable (Oleksandr Volkov, précité, § 166).

24.  Dans d’autres affaires relatives aux mesures de révocation ou de suspension des magistrats de leur fonctions, la Cour a estimé que les conséquences pécuniaires pour les intéressés atteignaient le niveau de gravité nécessaire pour rendre l’article 8 de la Convention applicable (Ovcharenko et Kolos c. Ukraine, nos 27276/15 et 33692/15, § 86 12 janvier 2023, sur la révocation de de deux juges de leurs fonctions, Juszczyszyn c. Pologne, no 35599/20, §§ 228-237, 6 octobre 2022, sur la suspension d’un juge de ses fonctions pendant environ deux ans et trois mois). La Cour a jugé que l’article 8 de la Convention était également applicable dans un litige professionnel relatif à un procureur révoqué de ses fonctions, sur la base, cette fois-ci, d’une analyse combinée des motifs à l’origine de la mesure en cause et de ses conséquences (Guliyev c. Azerbaïdjan, no 54588/13, § 43, 6 juillet 2023).

25.  A l’inverse, dans d’autres affaires, la Cour a jugé, au regard des circonstances particulière de l’espèce, que le niveau minimum de gravité nécessaire pour rendre l’article 8 de la Convention applicable n’avait pas été atteint (voir, par exemple, Camelia Bogdan c. Roumanie, no 36889/18, §§ 83‑92, 20 octobre 2020, concernant la suspension d’une juge de ses fonctions pour une certaine durée, et Miroslava Todorova c. Bulgarie, no 40072/13, §§ 136-145, 19 octobre 2021, s’agissant de la révocation, annulée par la suite, d’une juge).

26.  Enfin, la Cour précise qu’en cas de doute sur l’applicabilité de l’article 8 de la Convention à une situation donnée, cette question peut être laissée ouverte lorsqu’en tout état de cause, les conditions prévues par le second paragraphe de l’article 8 de la Convention  parmi lesquelles figurent l’exigence qu’une ingérence soit « prévue par la loi »  sont réputées remplies (voir, par exemple, Paterson c. Royaume-Uni (déc.), no 23570/22, §§ 61, 62 et 70, 3 septembre 2024, et Sandrén c. Suède, no 29033/95, décision de la Commission, 16 octobre 1996). Ceci amène la Cour à examiner également si la seconde question posée par la Haute Cour, concernant le niveau de précision de la loi interne qui a servi de base légale à la mesure de révocation dénoncée dans le cadre de la procédure interne pendante, porte sur « une question de principe ».

27.  La Cour rappelle sa jurisprudence selon laquelle les mots « prévue par la loi » qui figurent aux articles 8 à 11 de la Convention imposent non seulement que la mesure incriminée ait une base en droit interne, mais visent aussi la qualité de la loi en cause : ainsi, celle-ci doit être accessible au justiciable et prévisible quant à ses effets (voir, par exemple, Rotaru c. Roumanie [GC], no 28341/95, § 55, CEDH 2000-V, et S. et Marper c. Royaume-Uni [GC], nos 30562/04 et 30566/04, § 95, CEDH 2008). On ne peut considérer comme une « loi » qu’une norme énoncée avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite ; en s’entourant au besoin de conseils éclairés, il doit être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences qui peuvent découler d’un acte déterminé (voir, parmi d’autres, Kudrevičius et autres c. Lituanie [GC], no 37553/05, § 109, CEDH 2015, et les références citées).

28.  Cependant, l’expérience montre l’impossibilité d’arriver à une exactitude absolue dans la rédaction des lois, notamment dans des domaines dont les données changent en fonction de l’évolution des conceptions de la société. En particulier, pareilles conséquences n’ont pas besoin d’être prévisibles avec une certitude absolue : l’expérience révèle une telle certitude hors d’atteinte. En outre, la certitude, bien que hautement souhaitable, s’accompagne parfois d’une rigidité excessive ; or le droit doit savoir s’adapter aux changements de situation. Aussi beaucoup de lois se servent‑elles, par la force des choses, de formules plus ou moins vagues dont l’interprétation et l’application dépendent de la pratique (Kudrevičius et autres, précité, § 109, CEDH 2015, Navalnyy c. Russie [GC], nos 29580/12 et 4 autres, § 114, 15 novembre 2018, et les références y citées ; voir aussi Michaud c. France, no 12323/11, § 96, 6 décembre 2012, et Klaus Müller c. Allemagne, no 24173/18, § 50, 19 novembre 2020).

29.  L’exigence de prévisibilité n’exclut pas qu’une norme juridique donnée soit un jour appliquée pour la première fois (Kudrevičius, précité, § 115). La fonction de décision confiée aux tribunaux nationaux sert précisément à dissiper les doutes qui pourraient subsister quant à l’interprétation des normes. De plus, le niveau de précision requis de la législation interne – qui ne peut en aucun cas prévoir toutes les hypothèses – dépend dans une large mesure du contenu de l’instrument en question, du domaine qu’il est censé couvrir et du nombre et du statut de ceux à qui il est adressé (ibidem, § 110).

30.  La Cour rappelle par ailleurs que, pour répondre aux exigences de qualité de la loi, le droit interne doit offrir une certaine protection contre des atteintes arbitraires de la puissance publique aux droits garantis par la Convention. Lorsqu’il s’agit de questions touchant aux droits fondamentaux, la loi irait à l’encontre de la prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique consacrés par la Convention, si elle ne définissait pas avec une netteté suffisante l’étendue et les modalités d’exercice du pouvoir conféré aux autorités compétentes (S. et Marper, précité, § 95 ; Hassan et Tchaouch c. Bulgarie [GC], no 30985/96, § 84, CEDH 2000-XI, et Navalnyy précité, § 115, avec les références y citées).

31.  C’est au premier chef aux autorités nationales, et notamment aux cours et tribunaux, qu’il incombe d’interpréter et d’appliquer le droit interne (voir, parmi d’autres, Kruslin c. France, 24 avril 1990, § 29, série A no 176 A, Kudrevičius et autres, précité, § 109, et Paradiso et Campanelli, no 25358/12, § 169, 24 janvier 2017), ce qui implique, en l’occurrence, pour la Haute Cour, de devoir déterminer si la loi nationale satisfait, ou non, à l’exigence de prévisibilité prévue par l’article 8 § 2 de la Convention, en se fondant sur la jurisprudence existante et en se référant au droit interne pertinent et aux faits de la cause pendante devant elle. L’objectif de la procédure relative au Protocole no 16 n’est pas de transférer le litige à la Cour, mais de donner à la juridiction dont émane la demande les moyens nécessaires pour garantir le respect des droits protégés par la Convention lorsqu’elle jugera le litige en instance (Avis consultatif sur le refus d’autoriser une personne à exercer la profession d’agent de sécurité ou de gardiennage en raison de sa proximité avec un mouvement religieux ou de son appartenance à celui-ci [GC], demande no  P16-2023-001, Conseil d’État de Belgique, § 61, 14 décembre 2023, et Décision no P16-2023-002, précitée, § 19).

32.  L’aperçu de la jurisprudence de la Cour exposée aux paragraphes 18 à 30 ci-dessus démontre que la juridiction demanderesse dispose des moyens nécessaires pour garantir le respect des droits protégés par la Convention lorsqu’elle jugera le litige en instance. La Cour n’aperçoit pas de motifs qui nécessiteraient qu’elle précise davantage les principes existants.

conclusion

33.  Au vu des éléments ci-dessus, la Cour conclut que la présente demande d’avis consultatif ne concerne pas une question de principe au sens de l’article 1 § 1 du Protocole no 16 qui justifierait un examen par la Grande Chambre de la Cour.

34.  Elle décide dès lors de ne pas accepter la demande.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Décide de ne pas accepter la demande.

Fait en français, puis traduit en anglais, et communiqué par écrit le 20 décembre 2024.

 Søren Prebensen Marko Bošnjak
 Adjoint à la Greffière Président