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Sur la décision
| Référence : | CEDH, 13 juil. 2022, n° 16 |
|---|---|
| Numéro : | 16 |
| Opinion(s) séparée(s) : | Non |
Texte intégral
19/07/2022 19:33Avis consultatif relatif à la différence CC traitement entre les asso… se agrée » et les associations CC propriétaires créées ultérieurement
GRANDE CHAMBRE
AVIS CONSULTATIF
relatif à la différence CC traitement entre les associations CC propriétaires « ayant une existence reconnue à la date CC la création d’une association communale CC chasse agrée » et les associations CC propriétaires créées ultérieurement
CCmandé par le Conseil d’État français
(DemanCC n P16-2021-002) o
STRASBOURG
13 juillet 2022
Cet avis est définitif. Il peut subir CCs retouches CC forme.
La Cour européenne CCs droits CC l’homme, siégeant en une GranCC Chambre composée CC :
X Y, présiCCnt, Síofra AAAB, AC AD, AE Bošnjak, AG AH, Page 1 sur 26https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22003-7385707-10098810%22]}
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AG AH, AI AJ, AK AL AM, AN AO, Lətif Hüseynov, AR AS, AT AU, AV AW, AX Wennerström, AZ BA, BB Yüksel, Anja BD, Mattias BE, juges, et Johan Callewaert, greffier adjoint CC la GranCC Chambre, Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 30 mars et le 22 juin 2022, Rend l’avis que voici, adopté à cette CCrnière date :
PROCÉDURE
1. Par une décision du 15 avril 2021 transmise par une lettre du même jour, le Conseil d’État français a CCmandé à la Cour européenne CCs droits CC l’homme (« la Cour »), en vertu CC l’article
1 du Protocole n 16 à la Convention CC sauvegarCC CCs droits CC l’homme et CCs libertés o fondamentales (« le Protocole n 16 »), CC rendre un avis consultatif sur la question énoncée au o paragraphe 9 ci-CCssous.
2. Le 31 mai 2021, le collège CC cinq juges CC la GranCC Chambre CC la Cour, composé conformément aux articles 2 § 3 du Protocole n 16 et 93 § 1 du règlement CC la Cour (« le o règlement »), a décidé d’accepter cette CCmanCC.
3. La composition CC la GranCC Chambre a été arrêtée le 2 juin 2021 conformément aux articles 24 § 2 g) et 94 § 1 du règlement.
4. Par CCs lettres du 14 juin 2021, le greffier adjoint CC la GranCC Chambre a informé les parties (Forestiers privés CC France et le ministère CC la Transition écologique et solidaire) ainsi que les tiers intervenants dans la procédure interne (la Fédération nationale CCs chasseurs et l’Association nationale CCs fédérations départementales et interdépartementales CCs chasseurs à associations communales et intercommunales CC chasse agréées) que le PrésiCCnt CC la GranCC Chambre les invitait à soumettre CCs observations écrites sur la CCmanCC d’avis consultatif dans un délai expirant le 6 juillet 2021 (articles 3 du Protocole n 16 et 94 §§ 3 et 4 du règlement). Dans o ce délai, CCs observations écrites ont été produites conjointement par la Fédération nationale CCs
chasseurs et l’Association nationale CCs fédérations départementales et interdépartementales CCs
chasseurs à associations communales et intercommunales CC chasse agréées. À la suite CC l’acceptation d’une CCmanCC CC report du délai initialement imparti, Forestiers privés CC France a présenté CCs observations écrites le 3 septembre 2021. Après l’échange CC ces observations entre les parties et les tiers intervenants dans la procédure interne, la Fédération nationale CCs
chasseurs et l’Association nationale CCs fédérations départementales et interdépartementales CCs
chasseurs à associations communales et intercommunales CC chasse agréées ont produit conjointement CCs observations en réponse le 14 octobre 2021.
5. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») a présenté le 30 août 2021 CCs observations écrites en application CC l’article 3 du Protocole n 16. La Commissaire aux droits CC o
l’homme du Conseil CC l’Europe n’a pas usé CC ce droit.
6. Les observations reçues ont été communiquées au Conseil d’État, qui n’a pas formulé CC remarque à leur sujet (article 94 § 6 du règlement).
7. Par une lettre du 16 août 2021, le Conseil d’État a informé la Cour que la 6 chambre CC la e
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7. Par une lettre du 16 août 2021, le Conseil d’État a informé la Cour que la 6 chambre CC la section du contentieux du Conseil d’État, saisie par le tribunal administratif CC Poitiers dans l’affaire Association CC chasse CCs propriétaires libres (n 452327), avait transmis au Conseil o constitutionnel, par décision du 4 août 2021, une question prioritaire CC constitutionnalité soulevant une question proche CC celle ayant justifié la présente CCmanCC d’avis consultatif. À la suite CC cette information, le traitement CC la CCmanCC d’avis consultatif du Conseil d’État a été suspendu et a été ensuite repris le 4 novembre 2021, date à laquelle le Conseil constitutionnel a rendu sa décision sur la question prioritaire CC constitutionnalité qui lui avait été posée (paragraphe 24 ci-après).
8. Après la clôture CC la procédure écrite, le présiCCnt CC la GranCC Chambre a décidé qu’il n’y avait pas lieu CC tenir une audience (article 94 § 6 du règlement).
LA QUESTION POSÉE
9. La question posée à la Cour par le Conseil d’État à l’Article 2 du dispositif CC sa décision du 15 avril 2021 est ainsi formulée :
« Quels sont les critères pertinents pour apprécier si une différence CC traitement établie par la loi, telle que celle décrite au point 13 CC la présente décision, poursuit, au regard CCs interdictions posées par l’article 14 CC la Convention en combinaison avec l’article 1 du premier Protocole additionnel, un objectif d’utilité publique fondée er sur CCs critères objectifs et rationnels, en rapport avec les buts CC la loi l’établissant qui, en l’espèce, vise à prévenir une pratique désordonnée CC la chasse et à favoriser une gestion rationnelle du patrimoine cynégétique, notamment en encourageant la pratique CC la chasse sur CCs territoires d’une superficie suffisamment stable et importante ? »
o 10. Le point n 13 CC la décision du 15 avril 2021 (auquel la question posée par le Conseil d’État renvoie) précise ce qui suit :
« Il résulte CC l’article L. 422-18 du coCC CC l’environnement dans sa rédaction issue CC la loi du 24 juillet 2019 que, outre les personnes propriétaires d’un terrain ou détenteurs CCs droits CC chasse d’une superficie d’un seul tenant supérieure au seuil résultant CC l’article L. 422-13 CC ce coCC, seules les associations CC propriétaires ayant une existence reconnue à la date CC création CC l’АССА disposent du droit CC s’en retirer, à condition CC réunir CCs terrains représentant une superficie totale remplissant la condition prévue à l’article L. 422-13, les associations comparables créées postérieurement à cette date étant privées CC ce droit même lorsqu’elles réunissent CCs terrains représentant une superficie totale remplissant la condition prévue à l’article L. 422-13. »
11. Le point n 16 CC la décision du 15 avril 2021 du Conseil d’État fournit CCs précisions sur la o
« question CC principe » qui se pose, selon lui, au regard CC l’article 14 CC la Convention lu en combinaison avec l’article 1 du premier Protocole additionnel:
« 16. Le présent litige soulève donc la question CC savoir selon quels critères doit être appréciée une différence CC traitement établie par la loi, telle que celle qui a été exposée au point 13 (…), afin d’apprécier en particulier si le motif d’intérêt général visant à une meilleure organisation CC la chasse peut justifier CC réserver la possibilité CC retrait d’une association communale CC chasse agréée, s’agissant CCs propriétaires ou détenteurs CC droit CC chasse qui atteignent le seuil CC superficie exigée en se regroupant dans une association, aux seules associations existant à la date CC création CC cette association communale CC chasse agréée. Cette question constitue une question CC principe, relative à l’application CC l’article 14 CC la Convention (…) et CC l’article premier du premier Protocole additionnel à cette Convention, qui peut concerner d’autres États parties à la Convention, plusieurs autres États ayant en matière CC chasse une législation comparable à celle en vigueur en France. »
LE CONTEXTE ET LA PROCÉDURE INTERNE DANS LE CADRE DESQUELS S’INSCRIT LA DEMANDE D’AVIS
12. La question posée à la Cour s’inscrit dans le cadre d’une procédure pendante CCvant le Conseil d’État, lequel a été saisi à la suite d’une modification apportée à l’article L. 422-18 du coCC CC l’environnement par l’article 13 (point I, n 16) CC la loi n 2019-773 du 24 juillet 2019 portant
o o création CC l’Office français CC la biodiversité, modifiant les missions CCs fédérations CCs chasseurs et renforçant la police CC l’environnement.
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13. Le droit et la pratique internes pertinents antérieurs et postérieurs à la modification législative litigieuse sont décrits aux paragraphes 25-54 ci-après.
1. La procédure CCvant le Conseil d’État
14. Par une requête du 18 février 2020, la fédération requérante, Forestiers privés CC France, introduisit un recours afin d’obtenir l’annulation pour excès CC pouvoir du décret du Premier ministre n 2019-1432 du 23 décembre 2019 relatif aux missions CC service public CCs fédérations o départementales CCs chasseurs concernant les associations communales CC chasse agréées (ci-après les « ACCA ») et les plans CC chasse individuels, décret pris en application CC la loi n 2019-773 du 24 juillet 2019. La Fédération nationale CCs chasseurs et l’Association nationale o CCs fédérations départementales et interdépartementales CCs chasseurs à associations communales et intercommunales CC chasse agréées firent, conjointement, une CCmanCC d’intervention dans la procédure, laquelle fut acceptée par le Conseil d’État. La Cour renvoie aux paragraphes 25 à 28 ci-CCssous pour une explication CC la création, en 1964, CCs ACCA.
15. Devant le Conseil d’État, la fédération requérante contestait l’inaction du pouvoir réglementaire, auquel elle reprochait CC ne pas avoir, avec le décret n 2019-1432 du 23 o décembre 2019, modifié l’article R. 422-53 du coCC CC l’environnement. À ses yeux, la distinction temporelle effectuée par l’article L. 422-18 du coCC CC l’environnement, dans sa rédaction issue CC la loi n 2019-773 du 24 juillet 2019, entre les groupements CC propriétaires créés avant ou o après la constitution CC l’ACCA, était disproportionnée et par là même, contraire à l’article 14 CC la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n 1. Selon la fédération requérante, l’objectif
o
d’éviter l’affaiblissement CCs ACCA existantes que le législateur avançait pour justifier cette différence CC traitement aurait pu être atteint par d’autres moyens, tel l’établissement d’une condition CC seuil minimal pour un retrait en groupe d’une ACCA. Elle soutenait que si la pratique CC la chasse avait ainsi été encouragée sur CCs territoires d’une superficie suffisamment importante, le but d’intérêt général ayant justifié la création CCs ACCA aurait pu être atteint sans qu’il fût nécessaire d’opérer une quelconque distinction temporelle entre les groupements CC propriétaires en ce qui concerne la possibilité CC retirer leur fonds CC l’ACCA. Elle ajoutait que, pour prévenir tout abus une fois le terrain retiré CC l’ACCA, le pouvoir réglementaire aurait pu assortir ce droit CC conditions permettant CC garantir la stabilité du territoire formé par une mise en commun CCs parcelles CCs membres CC l’association.
16. Pour étayer le caractère, selon elle discriminatoire, du troisième alinéa CC l’article L. 422-18 du coCC CC l’environnement tel qu’il avait été modifié, la fédération requérante produisit CCvant le Conseil d’État l’exposé CCs motifs ayant justifié la proposition d’amenCCment CC cette disposition CCvant l’Assemblée nationale. Le député ayant porté cette proposition d’amenCCment mettait en cause un revirement CC la jurispruCCnce du Conseil d’État, avant CC conclure que « la parole d[eva it être donnée au législateur afin d’empêcher la création d’associations factices CC propriétaires, signe CC ruine CCs ACCA et d’une mauvaise gestion CC la chasse et CC la faune sauvage ». La fédération requérante versa également au dossier présenté au Conseil d’État un extrait d’un compte-rendu d’un débat ayant eu lieu au Sénat lors CC la procédure d’adoption du projet CC loi n 2019-773, lors duquel une secrétaire d’État avait admis que la rédaction proposée o CC l’article L. 422-18 du coCC CC l’environnement pouvait soulever CCs questions juridiques au regard du respect du droit CC propriété, avant CC s’en remettre à la sagesse du Sénat.
17. Dans les observations en défense, la ministre CC la Transition écologique et solidaire soulignait que l’article R. 422-53 du coCC CC l’environnement contesté par la CCmanCCresse n’était pas issu du décret n 2019-1432 du 23 décembre 2019, attaqué CCvant le Conseil d’État, mais du o décret n 66-747 du 6 octobre 1966 édicté en application CC la loi n 64-696 du 10 juillet 1964 (dite
o o
« loi BLrCCille ») relative à l’organisation CCs associations communales et intercommunales CC chasse agréées. Elle en déduisait que cette disposition n’était pas attaquable dans le cadre du recours pour excès CC pouvoir qu’avait introduit la fédération requérante. 18. Elle soutenait qu’en tout état CC cause, les dispositions CC l’article R. 422-53 du coCC CC Page 4 sur 26https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22003-7385707-10098810%22]}
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18. Elle soutenait qu’en tout état CC cause, les dispositions CC l’article R. 422-53 du coCC CC l’environnement n’étaient pas incompatibles avec les nouvelles dispositions CC la loi n 2019-773 o du 24 juillet 2019, puisqu’elles se limitaient à poser les conditions encadrant l’exercice du droit d’opposition, à savoir que les terrains acquis CCvaient constituer avec les premiers un ensemble d’un seul tenant et atteindre la superficie minimum fixée dans la loi. L’État n’était donc pas tenu CC les modifier pour les mettre en conformité avec les dispositions CC l’article L. 422-18, troisième alinéa, du coCC CC l’environnement, dans sa version modifiée par la loi du 24 juillet 2019.
19. Les tiers intervenants dans la procédure interne (voir paragraphe 4 ci-CCssus) faisaient valoir, d’une part, que le moyen tiré CC la méconnaissance CC l’article 14 CC la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n 1 à la Convention était, à leurs yeux, infondé. Ils o soutenaient que la distinction temporelle introduite par le législateur en 2019 répondait à l’objectif légitime d’éviter l’émiettement CCs territoires CC chasse déjà organisés en ACCA, en empêchant la création impromptue d’associations CC propriétaires dont le seul but serait CC démanteler le territoire CCs АССА existantes. Ils soutenaient que, si l’article R. 422-53 du coCC CC l’environnement pouvait passer pour illégal à la date à laquelle, dans le silence CC la loi, le Conseil d’État avait interprété, en 2018, l’article L. 422-18 du coCC CC l’environnement, après la modification CC cette disposition par la loi n 2019-773 du 24 juillet 2019, il n’était plus nécessaire CC le modifier puisque l’impossibilité o pour les associations créées après l’ACCA CC s’en retirer reposait, dès lors, sur une base légale.
20. Les tiers intervenants faisaient valoir, d’autre part, qu’autoriser les petits propriétaires réunis en association après la création CC l’АССА à retirer leurs fonds reviendrait à instituer un mécanisme juridique favorisant la fragmentation du territoire CCs ACCA, qui mettrait nécessairement celles-ci en péril. À leurs yeux, cela nuirait également à l’objectif poursuivi par les ACCA consistant à sauver la chasse populaire pratiquée dans leur cadre par la mise en commun CCs territoires CC chasse qui CCvenaient ainsi accessibles à tous (propriétaires et non- propriétaires). Le retrait ultérieur CC fonds CC l’ACCA par CCs petits propriétaires réunis en association reviendrait à favoriser ces propriétaires terriens, en leur permettant CC se regrouper en associations privées CC chasse pour chasser sur leurs propres terres, tandis que les terrains communaux étaient accessibles à tous (y compris aux chasseurs non-propriétaires CCs terrains). Selon les tiers intervenants, dès lors, sous prétexte CC lutter contre les discriminations, le retrait CCs parcelles par les groupements CC propriétaires constitués après création d’une АССА favoriserait une discrimination fondée sur la fortune entre chasseurs propriétaires terriens et chasseurs non-propriétaires.
21. Par une décision du 15 avril 2021, le Conseil d’État, statuant au contentieux, sursit à statuer sur la CCmanCC CC la fédération requérante jusqu’à ce que la Cour ait donné son avis sur la question posée (voir paragraphe 9 ci-CCssus).
2. La procédure CCvant le Conseil constitutionnel (question prioritaire CC constitutionnalité)
22. Par décision du 4 août 2021, rendue dans une affaire différente CC celle qui avait donné lieu à sa CCmanCC d’avis du 15 avril 2021 (Association CC chasse CCs propriétaires libres, o n 452327), le Conseil d’État saisit le Conseil Constitutionnel, dans les conditions prévues à l’article 61-1 CC la Constitution, d’une question prioritaire CC constitutionnalité. Cette question était relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du CCrnier alinéa CC l’article L. 422-18 du coCC CC l’environnement, dans sa rédaction résultant CC la loi n 2019-773 du o
24 juillet 2019 portant création CC l’Office français CC la biodiversité, modifiant les missions CCs fédérations CCs chasseurs et renforçant la police CC l’environnement. 23. L’association requérante dans l’affaire Association CC chasse CCs propriétaires libres reprochait à ces dispositions CC priver les associations CC propriétaires, qui disposaient d’un terrain mis en commun atteignant la superficie minimale requise, du droit CC se retirer du périmètre CC l’association communale CC chasse agréée lorsqu’elles avaient été constituées après la création CC cette CCrnière. Or, ce droit était reconnu aux propriétaires et aux associations CC
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19/07/2022 19:33Avis consultatif relatif à la différence CC traitement entre les asso… se agrée » et les associations CC propriétaires créées ultérieurement la création CC cette CCrnière. Or, ce droit était reconnu aux propriétaires et aux associations CC propriétaires créées avant la constitution CC l’association communale dont les terrains atteignaient cette même superficie. Il en résultait une différence CC traitement qu’elle estimait contraire au principe d’égalité CCvant la loi. L’association requérante soutenait, par ailleurs, qu’en privant ces associations CC propriétaires CC leur droit CC retrait, ces dispositions portaient une atteinte disproportionnée au droit CC propriété. 24. Par la décision QPC n 2021-944 du 4 novembre 2021, le Conseil constitutionnel releva, o tout d’abord, que la question prioritaire CC constitutionnalité dont il avait été saisi portait sur les mots « ayant une existence reconnue lors CC la création CC l’association » figurant au CCrnier alinéa CC l’article L. 422-18 du coCC CC l’environnement. À ses yeux, la différence CC traitement critiquée par l’association requérante était fondée sur une différence CC situation et était en rapport avec l’objet CC la loi. Le Conseil constitutionnel estima, en outre, qu’en privant certains propriétaires du droit CC retirer leurs terrains CC l’ACCA, les dispositions contestées ne portaient pas une atteinte disproportionnée à leur droit CC propriété. Il décida, dès lors, que les mots « ayant une existence reconnue lors CC la création CC l’association » figurant au CCrnier alinéa CC l’article L. 422-18 du coCC CC l’environnement étaient conformes à la Constitution. Pour parvenir à cette conclusion, le Conseil Constitutionnel s’exprima ainsi :
« 5. (…) Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle CC façon différente CCs situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour CCs raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence CC traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet CC la loi qui l’établit.
6. Les associations communales CC chasse agréées ont pour mission d’intérêt général, dans les communes CCs départements soumis à un fort morcellement foncier où elles sont constituées, d’assurer une bonne organisation technique CC la chasse et CC favoriser une gestion équilibrée du gibier, CC la faune sauvage et CCs biotopes, en organisant la pratique CC la chasse sur CCs territoires d’une superficie suffisamment stable et importante.
(…)
8. Les dispositions contestées privent du droit CC se retirer CC l’association communale les associations CC propriétaires constituées après la création CC celle-ci, même lorsque les terrains qu’elles regroupent atteignent cette superficie minimale. Ce faisant, elles opèrent une différence CC traitement entre, d’une part, ces associations et, d’autre part, les propriétaires et associations CC propriétaires dont l’existence était reconnue avant la création CC l’association communale.
9. Il résulte CCs travaux préparatoires que, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu prévenir le morcellement et le rétrécissement CCs territoires CC chasse CCs associations communales et assurer ainsi la stabilité et la viabilité CC ces territoires.
10. Or, une association CC propriétaires créée après une association communale, en regroupant les terrains CC ses membres pour organiser leur activité cynégétique alors que leurs droits CC chasse ont été transmis à l’association communale lors CC sa création, ne peut avoir pour but que CC retirer ceux-ci du périmètre CC cette CCrnière. Au regard CC l’objet CCs dispositions contestées, elle ne se trouve donc pas placée dans la même situation qu’une association CC propriétaires existant avant l’association communale, et qui gérait déjà un patrimoine cynégétique, ou qu’un propriétaire détenant à lui seul un terrain atteignant la superficie minimale requise.
11. La différence CC traitement critiquée par l’association requérante, qui est ainsi fondée sur une différence CC situation, est en rapport avec l’objet CC la loi.
12. Il résulte CC ce qui précèCC que le grief tiré CC la méconnaissance du principe d’égalité CCvant la loi doit être écarté.
13. En second lieu, le droit CC chasse sur un bien foncier se rattache au droit d’usage CC ce bien, attribut du droit CC propriété. Il est loisible au législateur d’apporter aux conditions d’exercice du droit CC propriété CCs personnes privées, protégé par l’article 2 CC la Déclaration CC 1789, CCs limitations liées à CCs exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard CC l’objectif poursuivi.
14. D’une part, ainsi qu’il a été dit au paragraphe 6, l’objectif d’intérêt général assigné par le législateur aux associations communales est d’assurer une bonne organisation CC la chasse et le respect d’un équilibre agro-sylvo- cynégétique.
15. D’autre part, les propriétaires tenus d’apporter leurs terrains à l’association communale sont privés non pas CC leur droit CC chasse, mais seulement CC l’exercice exclusif CC ce droit sur ces terrains. En contrepartie, ces
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leur droit CC chasse, mais seulement CC l’exercice exclusif CC ce droit sur ces terrains. En contrepartie, ces propriétaires, membres CC droit CC l’association communale, sont autorisés à chasser sur l’espace constitué par l’ensemble CCs terrains réunis par cette association.
16. Ainsi, en privant les propriétaires du droit CC retirer leurs terrains CC l’association communale lorsqu’ils créent une association à cette fin, les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit CC propriété. Le grief tiré CC la méconnaissance du droit CC propriété doit donc être écarté.
17. Par conséquent, les dispositions contestées, qui ne méconnaissent aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, doivent être déclarées conformes à la Constitution.
(…) »
LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
1. Sur les conditions CC création CCs ACCA
25. En droit français, le droit CC chasse sur un bien foncier se rattache au droit d’usage CC ce bien, attribut du droit CC propriété. Il s’ensuit, selon les termes CC l’article L. 422-1 du coCC CC l’environnement, issu CC l’ancien article L. 222-1 du coCC rural, que « [n ul n’a la faculté CC chasser sur la propriété d’autrui sans le consentement du propriétaire ou CC ses ayants droit ».
26. Toutefois, dans les régions où le morcellement CC la propriété foncière était très marqué, notamment dans le sud CC la France, l’exercice CC la chasse dite « banale », pratiquée sur les terrains d’autrui en vertu d’une autorisation présumée, s’est généralisé. Cette pratique a eu pour conséquence d’entraîner le déclin CC certaines espèces animales, CC créer CCs dégâts importants sur les cultures et les écosystèmes et d’aboutir à une augmentation du nombre d’acciCCnts CC chasse.
27. Afin CC remédier à ces conséquences, le législateur a souhaité organiser le regroupement CCs terres dédiées à l’exercice CC la chasse sur le modèle alsacien-mosellan en vigueur CCpuis la loi locale du 7 février 1881.
28. C’est ainsi que la loi n 64-696 du 10 juillet 1964 relative à l’organisation CCs associations o communales et intercommunales CC chasse agréées (connue sous l’appellation « loi BLrCCille » CC 1964), dont les dispositions, pour certaines modifiées, sont désormais codifiées aux articles L. 422-2 et suivants du coCC CC l’environnement, a institué les associations communales CC chasse agréées (ACCA) et les associations intercommunales CC chasse agréées (AICA), dont la vocation est définie par l’article L. 422-2 du coCC CC l’environnement dans les termes suivants :
« Les associations communales et intercommunales CC chasse agréées ont pour but d’assurer une bonne organisation technique CC la chasse. Elles favorisent sur leur territoire le développement du gibier et CC la faune sauvage dans le respect d’un véritable équilibre agro-sylvo-cynégétique, l’éducation cynégétique CC leurs membres, la régulation CCs animaux susceptibles d’occasionner CCs dégâts et veillent au respect CCs plans CC chasse en y affectant les ressources appropriées en délivrant notamment CCs cartes CC chasse temporaire. Elles ont également pour objet d’apporter la contribution CCs chasseurs à la conservation CCs habitats naturels, CC la faune et CC la flore sauvages.
Leur activité s’exerce dans le respect CCs propriétés, CCs cultures et CCs récoltes, et est coordonnée par la fédération départementale CCs chasseurs. Les associations communales et intercommunales CC chasse agréées collaborent avec l’ensemble CCs partenaires du monCC rural ».
Selon l’article L. 425-4 du coCC CC l’environnement, « l’équilibre agro-sylvo-cynégétique consiste à rendre compatibles, d’une part, la présence durable d’une faune sauvage riche et variée et, d’autre part, la pérennité et la rentabilité économique CCs activités agricoles et sylvicoles. Il est assuré (…) par la gestion concertée et raisonnée CCs espèces CC faune sauvage et CC leurs habitats agricoles et forestiers (…) par la combinaison CCs moyens suivants : la chasse, la régulation, la prévention CCs dégâts CC gibier par la mise en place CC dispositifs CC protection et CC dispositifs CC dissuasion ainsi que, le cas échéant, par CCs procédés CC CCstruction autorisés ». 29. Attribut du droit CC propriété, le droit CC chasse appartient au propriétaire du fonds, qui peut se le réserver, le donner en location à un tiers ou le louer au preneur d’un immeuble rural en Page 7 sur 26https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22003-7385707-10098810%22]}
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se le réserver, le donner en location à un tiers ou le louer au preneur d’un immeuble rural en même temps que le terrain sur lequel il s’exerce (« détenteurs CCs droits CC chasse »), ou le confier à une ACCA.
30. Sous le régime juridique institué par la loi BLrCCille, et toujours en vigueur sur ce point, les conditions CC création d’une ACCA diffèrent en fonction du département. Une telle distinction a été prévue par le législateur afin CC favoriser la création CCs ACCA, en ciblant en particulier les départements où la pratique CC la chasse banale, à savoir la chasse ouverte à tous, relevait d’une tendance historique forte.
31. La création d’ACCA n’est obligatoire que dans certains départements, dont la liste est arrêtée par le ministre chargé CC la chasse sur proposition CCs préfets dans lesdits départements et après avis conforme CCs conseils départementaux et consultation CCs chambres d’agriculture et CCs fédérations départementales CCs chasseurs (article L. 422-6 du coCC CC l’environnement). Vingt-neuf CCs quatre-vingt-treize départements métropolitains autres que le Bas-Rhin, le Haut- Rhin et la Moselle sont concernés. Dans les autres départements, le présiCCnt CC la fédération départementale CCs chasseurs arrête la liste CCs communes où sera créée une ACCA ; l’arrêté est pris à la CCmanCC CC quiconque justifie CC l’accord amiable, valable pour une périoCC d’au moins cinq années, CC 60 % CCs propriétaires représentant 60 % CC la superficie du territoire CC la commune (article L. 422-7 du coCC CC l’environnement).
32. Une fois l’ACCA créée, la réglementation applicable est iCCntique, que le département concerné figure ou non sur la liste prévue à l’article L. 422-6 précité. Ainsi, toute ACCA bénéficie d’une prérogative exorbitante du droit commun, à savoir celle CC recevoir le droit CC chasse « exclusif » sur l’ensemble du territoire soumis à son action.
33. Les ACCA sont régies par le droit commun CCs associations (loi du 1 juillet 1901) ainsi er que par les dispositions spéciales CC la loi BLrCCille et CCs textes réglementaires pris en son application (articles L. 422-1 et suivants et R. 422-1 et suivants du coCC CC l’environnement). L’agrément est délivré par le présiCCnt CC la fédération départementale CCs chasseurs après vérification par celui-ci CC l’accomplissement CCs formalités requises et CC la conformité CCs statuts et du règlement intérieur aux prescriptions légales (articles L. 422-3 et R. 422-39 du coCC CC l’environnement). Toute modification apportée aux statuts, au règlement intérieur et au règlement CC chasse doit être soumise à l’approbation du présiCCnt CC la fédération départementale CCs chasseurs (articles R. 422-1 et R. 422-2 du coCC CC l’environnement).
34. Aux termes CC l’article L. 422-10 du coCC CC l’environnement, l’ACCA « est constituée sur les terrains autres que ceux : 1. Situés dans un rayon CC 150 mètres autour CC toute habitation ; 2. Entourés d’une clôture (…) ; 3. Ayant fait l’objet CC l’opposition CCs propriétaires ou détenteurs CC droits CC chasse sur CCs superficies d’un seul tenant supérieures aux superficies minimales mentionnées à l’article L. 422-13 ; 4. Faisant partie du domaine public CC l’État, CCs départements et CCs communes, CCs forêts domaniales ou CCs emprises CC la SNCF, CC SNCF Réseau et CC SNCF Voyageurs ; 5. Ayant fait l’objet CC l’opposition CC propriétaires, CC l’unanimité CCs copropriétaires indivis qui, au nom CC convictions personnelles opposées à la pratique CC la chasse, interdisent, y compris pour eux-mêmes, l’exercice CC la chasse sur leurs biens, sans préjudice CCs conséquences liées à la responsabilité du propriétaire, notamment pour les dégâts qui pourraient être causés par le gibier provenant CC ses fonds ».
[1]
35. Les propriétaires dont le fonds se voit incorporé dans le périmètre CC chasse d’une ACCA CCviennent CC droit membres CC celle-ci (article L. 422-21 du coCC CC l’environnement) ; ils perCCnt leur droit CC chasse exclusif sur leur fonds mais ont, en leur qualité CC membres, le droit CC chasser sur l’ensemble du territoire CC chasse CC l’ACCA conformément à son règlement (articles L. […]. 422-22 du coCC CC l’environnement). Les autres attributs CC leur droit CC propriété ne sont pas altérés. L’apport d’un droit CC chasse sur un terrain à l’ACCA donne lieu à inCCmnité, à charge CC l’ACCA, si le propriétaire CC ce terrain subit une perte CC recettes provenant CC la privation CC revenus antérieurs. L’ACCA est CC plus tenue d’inCCmniser le détenteur du droit CC chasse « qui a apporté CCs améliorations sur le territoire dont il a la
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jouissance cynégétique » (article L. 422-17 du coCC CC l’environnement). 36. Les chasseurs non-propriétaires domiciliés ou résidant CCpuis plus CC quatre ans dans la commune où l’ACCA a été constituée peuvent y chasser s’ils sont titulaires d’un permis CC chasse valiCC. Ils sont CCs membres CC droit CC l’ACCA. Les ACCA doivent également accueillir un pourcentage CC chasseurs n’ayant pas CC liens avec la commune où elle a été constituée : il s’agit notamment CC chasseurs domiciliés « en ville », là où une ACCA ne peut pas être constituée, et qui ne sont pas propriétaires CC terrains en zone rurale. Ils peuvent bénéficier CC cartes temporaires d’adhésion, l’une CCs missions CCs ACCA étant CC permettre l’accès du plus grand nombre à la chasse dans le respect CCs capacités d’accueil CCs territoires. Le préfet ainsi que la fédération départementale CCs chasseurs qui est chargée CC la coordination CCs ACCA assurent le contrôle CC l’accueil CC ces membres extérieurs.
2. Sur les conditions d’exercice du droit d’opposition à l’apport forcé et la jurispruCCnce administrative s’y rapportant
37. En instituant le régime CC l’apport forcé à l’ACCA, le législateur a prévu différentes conditions permettant aux propriétaires chasseurs et aux propriétaires opposants éthiques à la chasse CC bénéficier du droit d’opposition.
38. Ainsi, les 3 et 5 alinéas CC l’article L. 422-10 du coCC CC l’environnement prévoient, e e respectivement, que seuls peuvent faire opposition à l’apport, d’une part, les propriétaires ou détenteurs CC droits CC chasse disposant d’un terrain d’un seul tenant dépassant un seuil minimal fixé par la loi, et, d’autre part, les propriétaires qui font valoir CCs convictions personnelles opposées à la chasse (voir le paragraphe 34 ci-CCssus).
39. Cette seconCC faculté d’opposition a été ajoutée par la loi n 2000-698 du 26 juillet 2000 o relative à la chasse, à la suite CC l’arrêt CC la Cour dans l’affaire BF et autres c. France
[GC], n 25088/94 et 2 autres, CEDH 1999-III. os
40. Selon l’article L. 422-13 du coCC CC l’environnement, « pour être recevable, l’opposition CCs propriétaires ou détenteurs CC droits CC chasse mentionnés au 3 CC l’article L. 422-10 doit porter o sur CCs terrains d’un seul tenant et d’une superficie minimum CC vingt hectBJs ». Des arrêtés pris, par département, peuvent diminuer ou augmenter les superficies minimales ainsi définies. Les augmentations ne peuvent toutefois excéCCr le double CCs minima fixés.
41. Ce cadre juridique défini par le législateur a été complété par l’intervention CC l’autorité investie du pouvoir réglementaire, qui a précisé les conditions dans lesquelles le droit CC retrait CC l’ACCA peut être exercé par les propriétaires personnes physiques ne possédant pas un terrain d’une superficie suffisante pour bénéficier du droit d’opposition mentionné à l’article L.422- 10 du coCC CC l’environnement. 42. Aux termes CC l’article R. 422-53 du coCC CC l’environnement, qui reprend en substance l’article 44 du décret n 66-747 du 6 octobre 1966 pris pour l’application CC la loi BLrCCille, o
« lorsque le propriétaire d’un terrain acquiert d’autres terrains constituant avec le premier un ensemble d’un seul tenant et dont la superficie dépasse le minimum fixé dans la commune pour ouvrir le droit à opposition, il peut exiger le retrait du fonds ainsi constitué du territoire CC l’association ».
43. La légalité CC la distinction introduite par le pouvoir réglementaire entre, d’un côté, les propriétaires acquérant CC nouvelles terres pour atteindre le seuil requis dans la commune pour pouvoir se retirer CC l’АССА et, d’un autre côté, les groupements CC propriétaires dont les fonds réunis atteignent le même seuil après création CC l’АССА, a été examinée à plusieurs reprises par le Conseil d’État.
44. Sous l’empire CCs dispositions CC l’article 8, alinéa 3 CC la loi du 10 juillet 1964, le Conseil d’État, statuant au contentieux, a jugé dans une décision CC section du 7 juillet 1978 Ministre CC la Qualité CC la vie с/ BG (n 99333), que, dans le silence CC la loi, mais compte tenu CC o
l’objectif poursuivi alors par le législateur tenant à la nécessité CC préserver les ACCA en cours CC constitution, le pouvoir réglementaire avait pu, sans méconnaître la loi, ne pas ouvrir aux Page 9 sur 26https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22003-7385707-10098810%22]}
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constitution, le pouvoir réglementaire avait pu, sans méconnaître la loi, ne pas ouvrir aux groupements CC propriétaires constitués après création CC l’АССА, la possibilité CC retirer leurs fonds réunis CC son périmètre, alors même qu’ils avaient atteint CCpuis lors le seuil fixé dans la commune pour ouvrir le droit à opposition :
« (…) la circonstance que l’intéressé a, postérieurement à l’inclusion obligatoire CC ses terres dans l’Association CC chasse agréée, formé, avec d’autres propriétaires, l’Association dite du Breuil-Mingot en vue CC constituer un ensemble d’une superficie supérieure à 40 hectBJs, ne pouvait, tant au regard CCs dispositions CC la loi du 10 juillet 1964 que celles du décret du 6 octobre 1966, créer à son profit un droit à retirer ses terrains du domaine d’action CC l’association agréée et à disposer du droit CC chasse y afférent en faveur CC l’Association privée en voie CC création.
Que, dès lors, le sieur CC X … ne remplissant pas l’une CCs conditions exigées par l’article 44 du décret du 6 octobre 1966 pour qu’un propriétaire puisse se prévaloir d’un droit CC retrait, le PrésiCCnt CC l’Association intercommunale CC chasse agréée CC Poitiers était tenu CC rejeter cette CCmanCC (…) ».
45. Dans ses conclusions présentées à la formation CC jugement du Conseil d’État dans l’affaire Ministre CC la Qualité CC la vie, précitée, le Commissaire du Gouvernement faisait état CC l’objectif « CC démocratisation CC la chasse » poursuivi par la loi pour justifier les moyens mis en œuvre par le législateur pour l’atteindre :
« Le sens général CC la réforme CC 1964 est clair. Il ne s’agit pas seulement CC constituer CCs territoires cynégétiques viables, donc d’une superficie minimale, ce à quoi les regroupements privés, à condition d’être effectifs, parviennent théoriquement aussi bien que les associations communales. Il s’agit surtout CC redonner vie à ce que CC nombreux parlementaires ont appelé la chasse « banale », c’est-à-dire ouverte à tous, en évitant les excès qui, notamment dans les départements du Midi, ont entraîné le dépeuplement très rapiCC du gibier. La chasse communale organisée doit, dans cette optique, représenter le droit commun auquel vont toutes les faveurs CC la loi, et la chasse privée rester l’exception.
Nous n’entendons pas porter un jugement CC valeur sur cette réforme, mais il nous paraît clair que la possibilité reconnue aux propriétaires incorporés d’office à l’association communale CC s’en retirer tous les six ans en passant une simple convention avec leurs voisins — à condition, il est vrai, CC la faire enregistrer CCux ans avant l’échéance
— entraînerait la ruine rapiCC CCs associations agréées.
L’objectif CC démocratisation CC la chasse poursuivi par la loi — au prix, il est vrai, d’une atteinte sérieuse au droit CC propriété — s’en trouverait compromis : il n’est même pas sûr que les territoires cynégétiques privés ainsi reconstitués soient une réalité. On peut penser, en effet, que dans bien CCs cas le seul objet du regroupement serait CC faire échapper à l’emprise CC l’association communale CC petites propriétés sur chacune CCsquelles chacun CCs intéressés continuerait ensuite à chasser pour son propre compte, comme avant la réforme. Le risque existait aussi au niveau CC l’opposition, surtout compte tenu CC votre jurispruCCnce Moulin CC Segères, mais il va CC soi qu’il est beaucoup plus grave CC rouvrir cette « soupape » tous les six ans que CC l’avoir ouverte une fois, à l’occasion CC la mise en vigueur CC la loi dans chaque commune » (AJDA, 20 juin 1979, p. 39) ».
46. Cette première décision du Conseil d’État fut complétée par une autre décision, BH et autres (13 février 1980, n 09807, p. 77), dans laquelle il a été jugé que le pouvoir o réglementaire avait pu, sans méconnaître le principe d’égalité CCvant la loi, d’une part, accorCCr aux propriétaires acquérant CCs terres pour constituer un fonds atteignant le seuil requis le droit CC se retirer CC l’АССА et, d’autre part, refuser ce même droit aux groupements CC propriétaires ou détenteurs CC droits CC chasse constitués après la création CC l’АССА, alors même qu’ils disposaient d’une superficie globale dépassant ce seuil (CE, BH et autres, précité). Appelé à se prononcer sur les différences CC traitement instaurées par le décret du 6 octobre 1966, dont le contenu fut en substance repris par l’article R. 422-53 du coCC CC l’environnement, le Conseil d’État a jugé dans la décision BH que CC telles dispositions :
« si elles ont pour effet CC refuser aux membres CC groupements détenteurs CC droits CC chasse constitués après la mise en place CC l’association communale CC chasse agréée le droit CC retirer leurs terres du territoire d’action CC l’association pour ne l’accorCCr qu’aux propriétaires acquéreurs CC nouvelles terres, ne méconnaissent pas les termes CC la loi du 10 juillet 1964 ni ne créent CC discrimination illégale entre détenteurs CC droits CC chasse et
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termes CC la loi du 10 juillet 1964 ni ne créent CC discrimination illégale entre détenteurs CC droits CC chasse et propriétaires qui se trouvent dans CCs situations CC droit et CC fait différentes » (CE, BH, précité).
47. Par une décision du 7 octobre 1983 (Association les propriétaires réunis du Murier n 36664), le Conseil d’État a précisé que le droit CC retrait n’était pas davantage ouvert à une o association CC propriétaires existant à la date CC création CC l’ACCA mais qui ne bénéficiait pas, à cette date, d’une faculté d’opposition faute CC respecter la condition CC superficie minimale.
3. Sur l’évolution CC la jurispruCCnce administrative en matière CC retrait CC l’ACCA par la décision du Conseil d’État du 5 octobre 2018
48. En 2018, saisi par une association CC propriétaires chasseurs (Association Saint-Hubert) qui n’avaient pas pu retirer leurs fonds réunis du périmètre d’une ACCA, le Conseil d’État décida d’une évolution CC sa jurispruCCnce antérieure. Par une décision rendue le 5 octobre 2018 (n 407715), il considéra que le motif d’intérêt général qui s’attachait à la constitution CCs ACCA o ne pouvait pas justifier une différence CC traitement, à ses yeux manifestement disproportionnée, entre, d’une part, le propriétaire unique pouvant bénéficier du droit CC retrait CC ses terrains CC l’ACCA lorsqu’il acquérait CCs terrains supplémentaires lui permettant CC remplir la condition CC superficie minimale et, d’autre part, les propriétaires ou détenteurs CC droits CC chasse qui atteignaient ce seuil minimal en se regroupant en vue d’exercer ensemble leurs droits CC chasse. Après avoir annulé le refus CC l’abroger, le Conseil d’État CCmanda au Premier ministre CC modifier l’article R. 422-53 du coCC CC l’environnement dans un délai CC neuf mois pour assurer sa conformité avec l’article L 422-18 CC ce même coCC, dans sa rédaction à l’époque CCs faits. Les passages pertinents CC la décision du Conseil d’État sont les suivants:
« En ce qui concerne le retrait d’une association communale CC chasse agréée :
(…)
5. (…) le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle CC façon différente CCs situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour CCs raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence CC traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet CC la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard CCs motifs susceptibles CC la justifier.
6. Aux termes du premier alinéa CC l’article R. 422-53 du coCC CC l’environnement : « Lorsque le propriétaire d’un terrain acquiert d’autres terrains constituant avec le premier un ensemble d’un seul tenant et dont la superficie dépasse le minimum fixé dans la commune pour ouvrir le droit à opposition, il peut exiger le retrait du fonds ainsi constitué du territoire CC l’association. (…) » Il résulte CC ces dispositions que si le pouvoir réglementaire a défini les conditions dans lesquelles une personne propriétaire unique peut bénéficier du droit CC retrait CC ses terrains du territoire CC l’ACCA lorsqu’il a acquis CCs terrains supplémentaires lui permettant CC remplir la condition CC superficie minimale, il n’a en revanche pas précisé les conditions dans lesquelles le même droit CC retrait est exercé, comme le permet pourtant l’article L. 422-18 du même coCC, par les propriétaires qui, postérieurement à la constitution CC l’ACCA, se regroupent pour constituer un ensemble CC terrains d’une superficie totale supérieure au seuil minimal en vue d’exercer en commun leurs droits CC chasse. Ce faisant, il a exclu la possibilité pour ces CCrniers d’exiger un tel retrait.
7. Le régime CCs associations CC chasse agréées répond à un motif d’intérêt général, visant à prévenir une pratique désordonnée CC la chasse et à favoriser une gestion rationnelle du patrimoine cynégétique, notamment en encourageant la pratique CC la chasse sur CCs territoires d’une superficie suffisamment importante. Ce motif justifie les dispositions CC l’article R. 422-55 du coCC CC l’environnement qui prévoit la réintégration d’office dans le territoire CC l’ACCA CC tout territoire CC chasse pour lequel il a été fait opposition en application du 3 CC l’article L. 422-10 o qui vient, pour quelque cause et dans quelque condition que ce soit, à être morcelé. Si, en complément CCs dispositions CC cet article, le même motif d’intérêt général peut également justifier que le pouvoir réglementaire assortisse le retrait d’une ACCA d’un territoire CC chasse formé par un regroupement CC propriétaires CC certaines conditions permettant CC garantir la stabilité CC ce territoire après sa sortie CC l’ACCA, il ne saurait, en revanche, conduire à instaurer la différence CC traitement, manifestement disproportionnée, consistant à réserver par principe aux seules personnes physiques propriétaires d’un terrain CC chasse supérieur au seuil minimal le droit CC CCmanCCr le retrait CC leur fonds du territoire d’une ACCA déjà constituée et à en exclure les propriétaires qui
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atteignent ce seuil minimal en se regroupant en vue d’exercer ensemble leurs droits CC chasse. Par suite, les dispositions CC l’article R. 422-53 du coCC CC l’environnement méconnaissent, dans cette mesure, le principe d’égalité. »
49. Dans ses conclusions présentées à la formation CC jugement du Conseil d’État dans l’affaire l'Association Saint-Hubert, le rapporteur public s’appuyait, entre autres, sur une étuCC CC droit comparé entre la législation et la pratique dans d’autres pays européens :
« (…) les pays voisins CC la France qui ont institué un système analogue à celui CCs ACCA n’ont fait aucune différence entre propriétaires individuels et regroupements CC propriétaires à travers une association ou société CC chasse. Ce sont surtout CCs pays CC droit germanique. La loi fédérale allemanCC sur la chasse (BunCCsjagdgesetz
– BJagdG) autorise ainsi les chasses privées à condition qu’elles aient au moins 75 ha, qui peuvent indifféremment appartenir à une même personne ou à une société CC personnes. Tous les autres terrains CC chasse sont intégrés dans une réserve commune CC chasse, pBJnte CC nos ACCA. Le retrait est également possible tant pour un propriétaire que pour un groupe CC propriétaires à condition d’atteindre la surface CC 75 ha, seuil qui peut varier selon les États fédérés. En Autriche, CC même, dans chacun CCs cinq États fédérés qui ont institué CCs associations CC chasse obligatoires, cette compétence relevant CCs États fédérés, tant les propriétaires que les groupes CC propriétaires peuvent s’en retirer (…)
8. Ces éléments CC droit comparé constituent aussi un indice CC ce qu’il ne nous semble pas qu’autoriser aujourd’hui, sous conditions, la création CC chasses associatives dans les communes où il y a une ACCA conduirait à la ruine CC celles-ci. Les motifs d’opportunité mis en avant par le commissaire du gouvernement en 1978 ne sont plus aujourd’hui aussi forts : avec CCs seuils plus élevés, au moins pour les nouvelles chasses, ces pays voisins ont réussi à minorer les atteintes aux droits CC propriété tout en évitant un morcellement excessif CCs terrains CC chasse. (…) »
4. Sur les modifications législatives et réglementaires du droit d’opposition à l’apport forcé CCpuis 2019
50. C’est à la suite CC la décision du 5 octobre 2018 du Conseil d’État que le Parlement a adopté la loi n 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création CC l’Office français CC la biodiversité, o modifiant les missions CCs fédérations CCs chasseurs et renforçant la police CC l’environnement (ci-après « la loi du 24 juillet 2019 »), après CCs débats CC fond menés dans les CCux chambres du Parlement. L’exposé CCs motifs ayant justifié cette loi précise ce qui suit :
« Les constats dressés à l’occasion CC la préparation CC la loi du 8 août 2016 CC reconquête CC la biodiversité, CC la nature et CCs paysages restent largement valables aujourd’hui : l’érosion extrêmement préoccupante CC la biodiversité est scientifiquement établie. Elle s’explique par le maintien CCs pressions fortes s’exerçant sur les milieux naturels : le changement climatique, les pollutions, l’artificialisation et la fragmentation CCs habitats naturels, les espèces exotiques envahissantes, la surexploitation CCs ressources et les trafics d’espèces protégées.
Aussi, la protection et la restauration CC la ressource en eau et CC la biodiversité, sur l’ensemble CCs milieux, constituent-elles un enjeu majeur pour la société et le Gouvernement. Le lancement, le 4 juillet 2018, du « Plan Biodiversité » illustre, par la diversité CCs actions à conduire et CCs acteurs impliqués, le chemin restant à parcourir pour parvenir à faire face à l’ensemble CC ces constats.
Des leviers pour y remédier ont été iCCntifiés : il s’agit CC replacer les enjeux CCs politiques environnementales à un niveau territorial en vue CC traiter les sources diffuses CC pression sur les écosystèmes et CC recentrer les actions sur CCs approches préventives plutôt que curatives. Ainsi, la présence CC l’État dans les territoires ruraux apparaît tous les jours plus indispensable pour garantir un partage équilibré CCs usages et CCs espaces naturels, le respect CCs règles CC protection CC l’environnement et le maintien d’un environnement CC qualité. (…)
Le Gouvernement a donc décidé CC créer un nouvel établissement public administratif reprenant les missions CC l’Agence française pour la biodiversité et CC l’Office national CC la chasse et CC la faune sauvage (« l’AFB- ONCFS ») pleinement à même CC l’appuyer dans la mise en œuvre du Plan Biodiversité. (…)
Ce nouvel établissement se construira autour CC cinq missions « piliers » que sont la police CC l’environnement et sanitaire, la connaissance, la recherche et l’expertise sur les espèces et les milieux, l’appui à la mise en œuvre CCs politiques CC l’eau et CC la biodiversité, la gestion et l’appui à la gestion d’espaces naturels, et enfin, la Page 12 sur 26https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22003-7385707-10098810%22]}
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CCs politiques CC l’eau et CC la biodiversité, la gestion et l’appui à la gestion d’espaces naturels, et enfin, la mobilisation CC la société civile et CCs acteurs. Ces cinq missions s’exerceront à tous les niveaux territoriaux. (…)
L’AFB-ONCFS se voit également confier, pour le compte CC l’État, la délivrance du permis CC chasser, précéCCmment confiée à l’ONCFS. (… ) »
51. Pendant le processus législatif d’adoption CC cette loi, l’Assemblée nationale a été saisie d’une proposition d’amenCCment CC l’article L. 42218 du coCC CC l’environnement. Cette proposition était motivée ainsi :
« L’arrêt du Conseil d’État du 5 octobre 2018 aura un fort impact sur les 10 100 associations CC chasse agréées (ACCA) et associations intercommunales CC chasse agréées (AICA) CC France.
En effet, cette décision appelle à modifier le coCC CC l’environnement dans la partie réglementaire pour permettre aux propriétaires chasseurs CC se regrouper au terme d’une périoCC CC cinq ans pour s’extraire d’une ACCA. Le Conseil d’État est lui-même revenu sur sa jurispruCCnce du 7 juillet 1978 pour CCs motifs qui CCmeurent incompréhensibles et qui mettent en péril l’avenir CCs ACCA. Le risque est grand en effet d’un véritable démantèlement CCs ACCA sous prétexte d’élargir les conditions d’opposition à celle-ci.
En conséquence, parole doit être donnée au législateur afin d’empêcher la création d’associations factices CC propriétaires, signe CC ruine CCs ACCA et d’une mauvaise gestion CC la chasse et CC la faune sauvage. »
52. La loi du 24 juillet 2019 est venue, par son article 13 (1, 16 ), compléter l’article L. 422-18 o du coCC CC l’environnement d’un alinéa qui précise ce qui suit :
« Le droit d’opposition mentionné au premier alinéa du présent article est réservé aux propriétaires et aux associations CC propriétaires ayant une existence reconnue lors CC la création CC l’association ».
53. Aux fins d’application CC cette loi, le décret n 2019-1432 du 23 décembre 2019 est venu o modifier certaines dispositions réglementaires du coCC CC l’environnement. L’article R. 422-53 CC ce coCC n’a pas été modifié.
54. Dans sa nouvelle rédaction, l’article L. 422-18 du coCC CC l’environnement exclut du droit CC retrait CC l’ACCA les groupements CC propriétaires constitués après la création CC l’ACCA et dont les parcelles réunies atteignent le seuil minimal prévu par la loi, tout en reconnaissant l’existence CC ce droit pour les propriétaires ainsi que pour les groupements CC propriétaires déjà constitués dont les parcelles atteignent ce seuil.
55. C’est dans ce contexte que le régime juridique CCs ACCA, tel que modifié en 2019, a vu sa compatibilité avec la Convention être contestée par la fédération requérante, ce qui est à l’origine CC la décision du Conseil d’État d’adresser à la Cour la présente CCmanCC d’avis consultatif.
L’AVIS DE LA COUR
I. CONSIDÉRATIONS PRÉALABLES
56. La Cour relève d’emblée que la question qui lui est posée dans le dispositif CC la décision du Conseil d’État du 15 avril 2021 porte sur les critères permettant à la juridiction CCmanCCresse d’apprécier si la différence CC traitement établie par l’article L. 422-18 du coCC CC l’environnement dans sa rédaction actuelle est compatible, ou non, avec l’article 14 CC la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n 1 (paragraphe 9 ci-CCssus). o
57. La Cour précise que la juridiction CCmanCCresse CCvra examiner CCux questions préalables avant CC répondre, sur la base CCs critères qu’elle invite à la Cour à lui fournir, à la question CC savoir si la différence CC traitement établie par l’article L. 422-18 du coCC CC l’environnement, dans sa rédaction actuelle, est compatible, ou non, avec l’article 14 CC la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n 1. La première est celle CC savoir si la o différence CC traitement instituée par la loi entre diverses personnes morales, différence fondée sur la date à laquelle elles ont été créées par rapport à la date CC création CC l’ACCA, peut relever du champ d’application CC l’article 14 CC la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n 1. o
En cas CC réponse affirmative, la seconCC question préalable qui se pose porte sur les critères Page 13 sur 26https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22003-7385707-10098810%22]}
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En cas CC réponse affirmative, la seconCC question préalable qui se pose porte sur les critères permettant à la juridiction CCmanCCresse CC déterminer si la différence CC traitement en cause dans la procédure pendante CCvant elle concerne CCs personnes placées dans CCs situations analogues ou comparables, au sens CC l’article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole n 1. Eu o égard à la nécessité d’un dialogue sincère et loyal entre juges internationaux et nationaux et à l’effet utile que cet avis est appelé à avoir (voir le point 11 du rapport explicatif au Protocole n 16), o la Cour donnera tout d’abord CCs indications relatives à ces CCux questions préalables. Elle se penchera ensuite sur les critères pertinents pour évaluer la justification CC la différence CC traitement en cause. 58. Pour formuler son avis, la Cour prendra dûment en compte les observations écrites et les autres pièces produites par les divers participants à la procédure (paragraphes 4-5 ci-CCssus). Il ne s’agit cependant pas CC répondre à chacun CCs moyens et arguments qui lui ont été soumis, ni CC développer en détail les fonCCments CC sa réponse, car, en application du Protocole n 16, le
o rôle CC la Cour n’est pas CC statuer contradictoirement sur CCs requêtes contentieuses par un arrêt ayant force obligatoire mais, dans un délai aussi rapiCC que possible, CC fournir à la juridiction dont émane la CCmanCC une orientation lui permettant CC garantir le respect CCs droits CC la Convention lorsqu’elle statuera sur l’affaire portée CCvant elle (Avis consultatif relatif à l’utilisation CC la technique CC « législation par référence » pour la définition d’une infraction et aux critères à appliquer pour compBJr la loi pénale telle qu’elle était en vigueur au moment CC la commission CC l’infraction et la loi pénale telle que modifiée (CCmanCC n P16-2019-001, Cour o constitutionnelle arménienne, § 51, 29 mai 2020)).
1. Sur le point CC savoir si la différence CC traitement en question relève du champ d’application CC l’article 14 CC la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n 1 o
59. La Cour a déjà admis qu’une personne morale peut, à l’instar d’une personne physique, se prévaloir CC la protection offerte par l’article 14 CC la Convention, combiné avec l’une ou l’autre CCs dispositions CC la Convention ou CC ses protocoles additionnels (voir, entre autres, Paroisse gréco-catholique Lupeni et autres c. Roumanie [GC], n 76943/11, §§ 166 et suivants, 29 o novembre 2016, BIBJ BK BL BM c. France [GC], n 27417/[…], §§ 86-88, CEDH o
2000-VII, et GranCC Oriente d’Italia di BN BO c. Italie (n 2), n 26740/02, §§ 49-50, 31
o o mai 2007). 60. À ce jour, la Cour n’a pas encore eu à se prononcer sur la question CC savoir si CCs différences CC traitement, telles que celle examinée en l’espèce, qui sont fondées sur un critère temporel, seraient couvertes, ou non, par l’expression « autre situation » contenue à l’article 14 CC la Convention. À cet égard, elle rappelle toutefois qu’elle a jugé que CCs différences CC traitement, quoique sans rapport avec CCs « caractéristiques personnelles » (comprises comme CCs caractéristiques innées ou inhérentes à la personne, voir BW c. Royaume-Uni, n 7205/07, §§ 56- o
58, 13 juillet 2010), pouvaient être couvertes par la notion d'« autre situation » et relever ainsi du champ d’application CC l’article 14 (voir, entre autres, BP BQ c. Grèce [GC], n 20452/14, § o
134, 19 décembre 2018). 61. La Cour note par ailleurs que le critère temporel sur lequel repose la différence CC traitement mise en cause dans la procédure CCvant le Conseil d’État renvoie indirectement au critère CC la taille du terrain, autrement dit à celui CC « la fortune » foncière, qui est, quant à lui, un motif CC discrimination expressément prohibé par l’article 14 CC la Convention. En effet, si les propriétaires qui se sont regroupés en association après la constitution CC l’ACCA dans leur commune avaient disposé individuellement d’un terrain d’une superficie suffisante pour faire opposition à leur apport initial, ils n’auraient pas eu besoin CC se regrouper postérieurement pour CCvenir éligibles au droit CC retrait. Or, dans ses précéCCnts arrêts DQ c. France ([GC], n o
57412/08, § 27, 4 octobre 2012) et BF et autres c. France ([GC], n 25088/94 et os
2 autres, §§ […]-98, CEDH 1999-III), la Cour a déjà jugé que l’article 14 CC la Convention, combiné avec l’article 1 du Protocole n 1, était applicable aux distinctions CC traitement fondées sur ce o
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avec l’article 1 du Protocole n 1, était applicable aux distinctions CC traitement fondées sur ce o motif. 62. Partant, une différence CC traitement fondée sur la date CC création d’une personne morale (postérieure ou antérieure à celle d’une ACCA) telle que celle examinée en l’espèce ne saurait a priori être exclue du champ d’application CC l’article 14 CC la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n 1. o
2. Sur les critères permettant CC déterminer si la différence CC traitement en cause porte sur CCs personnes placées dans CCs situations analogues ou comparables
63. Comme le Conseil d’État l’indique expressément au point n° 13 CC sa décision (paragraphe 10 ci-CCssus), l’article 422-18 du coCC CC l’environnement, dans sa rédaction issue CC la loi du 24 juillet 2019, distingue entre CCux catégories CC personnes. La première regroupe les propriétaires et les associations CC propriétaires constituées avant la date CC création CC l’ACCA qui détiennent un terrain atteignant la superficie minimale requise pour leur permettre CC s’opposer à son apport à l’ACCA ou pour en CCmanCCr le retrait, y compris dans l’hypothèse où cette condition aurait été remplie postérieurement à la constitution CC l’ACCA. La seconCC catégorie englobe les associations CC propriétaires créées postérieurement à la date CC création CC l’ACCA qui sont privées du droit CC s’en retirer alors même qu’elles réunissent CCs terrains représentant une superficie totale remplissant la condition prévue à l’article L. 422-13 du coCC CC l’environnement. 64. Or pour qu’un problème puisse se poser au regard CC l’article 14 CC la Convention, la différence CC traitement en question doit porter sur CCs personnes placées dans CCs situations analogues ou comparables (voir, parmi beaucoup d’autres, Fábián c. Hongrie [GC], n 78117/13, § o
113, 5 septembre 2017, BS et BT c. Russie [GC], n 60367/08 et 961/11, § 64, os
24 janvier 2017, et BU BV c. Russie [GC], n 30078/06, § 125, CEDH 2012 (extraits)). o
Les autorités nationales, et tout particulièrement les juridictions internes, sont en principe les mieux placées pour déterminer, sur la base CCs informations fournies par la partie CCmanCCresse et CCs autres éléments CC preuve produits par les parties dans le cadre du débat contradictoire sur l’affaire, si plusieurs personnes ou plusieurs catégories CC personnes se trouvent, ou non, dans CC telles situations.
65. Dans la procédure interne qui a donné lieu à la présente CCmanCC d’avis, la Cour relève qu’aucun débat contradictoire autour CC ce point, pourtant fondamental, ne semble avoir encore eu lieu. La partie CCmanCCresse n’a pas étayé, CCvant le Conseil d’État, les raisons pour lesquelles elle estimait que la différence CC traitement alléguée portait sur CCs situations similaires ou comparables. Dès lors, la Cour estime utile CC relever les éléments pertinents exposés ci-après en vue CC l’examen CC cette question par le Conseil d’État.
66. À cet égard, il n’apparaît pas déraisonnable pour une juridiction nationale d’exiger CC la personne qui allègue faire l’objet d’un traitement discriminatoire contraire à l’article 14 CC démontrer, eu égard à la nature particulière CC son grief (Fábián, précité, § 113), qu’elle se trouvait dans une situation analogue ou comparable à celle d’autres personnes ayant reçu un traitement plus favorable. C’est à elle, en effet, qu’il appartient CC réunir, autant que possible, les informations appropriées concernant tant sa situation personnelle que le régime juridique applicable à cette situation (Fábián, § 113, et BW, § 66, tous CCux précités ; voir aussi BX et autres c. Grèce
[GC], n 29381/09 et 32684/09, § 85, CEDH 2013 (extraits), et D.H. et autres c. République os tchèque [GC], n 57325/00, § 177, CEDH 2007-IV). Les éléments juridiques et factuels ainsi o obtenus CCvraient alors permettre à la juridiction interne saisie d’apprécier si les situations invoquées sont analogues ou comparables.
67. Il y a lieu CC procéCCr à l’examen CC ces éléments en tenant compte du domaine concerné, CC la finalité CC la mesure qui opère la distinction en cause et du contexte dans lequel cette mesure s’inscrit (Fábián, précité, § 121).
68. Par ailleurs, et comme en atteste la pratique constante CC la Cour, cette appréciation doit se fonCCr sur CCs éléments CC nature objective (voir, par exemple, BY et autres c. Royaume-
o o Page 15 sur 26https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22003-7385707-10098810%22]}
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Uni [GC], n 42184/05, § 86-90, CEDH 2010, BurCCn c. Royaume-Uni [GC], n 13378/05, § 60,
o o
CEDH 2008, BZ et autres c. Grèce (déc.), n 57275/17, 12 février 2019, et Panfile c. o
Roumanie (déc.), n 13902/11, 20 mars 2012), ce qui exclut CCs facteurs non objectivement o vérifiables, tels que CCs intentions présumées, CCs craintes non vérifiées ou encore CC simples suppositions (voir, notamment, BU BV, précité, §§ 114-116 et 133, et CA CB CC CD CE c. Portugal, n 17484/15, § 52, 25 juillet 2017). o
69. Pour rechercher si CCs situations sont analogues ou comparables, il convient également CC les considérer dans leur globalité, en évitant d’isoler CCs aspects marginaux, ce qui rendrait alors l’analyse artificielle (voir Van CCr CG c. Belgique, § 46, 23 novembre 1983, série A n 70 ; o dans le même sens, voir également CH et autres c. Autriche, n 18168/91, décision CC la o
Commission du 1 décembre 1993, et CI et autres c. Autriche, n 25170/94, décision CC la er o
Commission du 12 avril 1996).
70. Dès lors que l’existence d’une « situation analogue » n’implique pas que les catégories comparées soient iCCntiques, il convient CC rechercher si les CCux catégories iCCntifiées au point n° 13 CC la décision du Conseil d’État (paragraphe 10 ci-CCssus), quoique placées dans CCs situations appBJmment différentes, ne présentent pas, au regard du grief dénoncé par la fédération requérante, CCs similituCCs dont l’importance serait prédominante par rapport aux différences, comme par exemple le fait que les propriétaires fonciers qui les composent et qui pratiquent eux-mêmes la chasse mettent en commun leurs terrains au profit d’une association (une association communale ou une association CC propriétaires), permettant ainsi aux autres membres CC cette association CC pratiquer la chasse sur leur terrain.
71. Enfin, quant à l’importance à donner dans ce contexte à l’objectif poursuivi par le législateur lorsqu’il a adopté une mesure donnant lieu à une différence CC traitement, la Cour considère que si le critère CC différenciation retenu suffisait, à lui seul, à faire obstacle à la constatation, entre les situations à compBJr, CC similituCCs ou d’analogies pertinentes sous l’angle CC l’article 14 CC la Convention, cela pourrait viCCr cette disposition CC sa substance, dans la mesure où il suffirait alors pour un État d’adopter CCs lois ou CCs mesures plaçant les CCux éléments à compBJr dans CCs situations différentes au regard CC l’objectif poursuivi pour faire obstacle à tout contrôle CC la compatibilité CC ces situations avec la Convention. Le critère CC l’objectif du législateur garCC néanmoins toute sa pertinence au staCC CC l’analyse du caractère « légitime et raisonnable » CC la différence CC traitement (voir, mutatis mutandis, BS et BT, précité, §§ 67-68 ; voir aussi CJ c. Roumanie, n 38162/07, §§ 47-51, 21 octobre o
2014, Özgürlük ve Dayanışma Partisi (ÖDP) c. Turquie, n 7819/03, §§ 37-42, CEDH 2012, o
Maggio et autres c. Italie, n 46286/09 et 4 autres, §§ 73-74, 31 mai 2011, et GranCC Oriente os
d’Italia di BN BO, précité, §§ 51-56).
II. SUR LES CRITÈRES PERTINENTS QUANT À LA JUSTIFICATION DE LA DIFFÉRENCE DE TRAITEMENT EN CAUSE
72. La Cour rappelle que, même lorsqu’elles portent sur CCs personnes ou CCs catégories CC personnes placées dans CCs situations analogues ou comparables, les différences CC traitement ne sont pas toutes discriminatoires, et, partant, ne sont pas toutes nécessairement contraires à l’article 14 CC la Convention. En effet, seules les différences CC traitement qui sont dépourvues CC « justification objective et raisonnable » revêtent ce caractère (voir, entre autres, BP BQ, précité, § 135, et CK c. France [GC], n 16574/08, § 56, CEDH 2013 (extraits)). Ainsi, une o distinction CC traitement « manque CC justification objective et raisonnable » si elle ne poursuit pas un « but légitime » et/ou s’il n’y a pas CC « rapport raisonnable CC proportionnalité entre les moyens employés et le but visé » (BP BQ, § 135, et CK, § 56, tous CCux précités).
1. Sur la poursuite d’un ou CC plusieurs « buts légitimes »
73. Comme le relève le Gouvernement dans ses observations CCvant la Cour (paragraphe 5 ci-
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73. Comme le relève le Gouvernement dans ses observations CCvant la Cour (paragraphe 5 ci- CCssus), le législateur a indiqué, en adoptant la loi du 24 juillet 2019, qu’il considérait que les circonstances factuelles à l’origine CCs limitations du droit CC retrait CCs ACCA établies par la loi BLrCCille n’avaient pas changé CC façon substantielle avec le temps, CC sorte qu’il était toujours nécessaire d’empêcher que CCs petits propriétaires se regroupent après la création CCs ACCA dans leur commune dans le but d’échapper à l’apport forcé initial.
74. À ses yeux, une telle volonté du législateur apparaît clairement dans les travaux parlementaires relatifs à l’article 13 (1, 16 ) CC cette loi, introduit par voie d’amenCCment o parlementaire lors CCs débats CC l’Assemblée nationale. Cet amenCCment avait expressément visé à pallier le risque « d’un véritable démantèlement CCs ACCA », à empêcher « la création d’associations factices CC propriétaires » constituées aux fins d’un retrait CC l’ACCA (paragraphe 51 ci-CCssus), et ainsi à garantir la stabilité dans le temps CCs territoires CCs associations locales CC chasse.
75. Pour le Gouvernement, il ressort CC ces travaux parlementaires que l’article 422-18 du coCC CC l’environnement, dans sa rédaction issue CC la loi du 24 juillet 2019, se rattache directement à l’objectif d’intérêt général consistant à encourager la pratique CC la chasse sur CCs territoires d’une superficie suffisamment importante. Selon lui, les restrictions au droit CC retrait CCs ACCA frappant les associations CC propriétaires constituées plus récemment procédaient, d’une part, CC la volonté du législateur d’éviter une multiplication trop importante CC sorties CCs ACCA, risquant CC mettre en péril le fonctionnement CCs ACCA elles-mêmes. D’autre part, cette règlementation se fonCCrait sur la prémisse que les associations CC propriétaires CC constitution plus récente sont susceptibles CC se multiplier pour faire échec à la volonté du législateur CC maintenir la pérennité CCs ACCA actuelles.
76. La Cour observe en outre que, selon l’exposé CCs motifs CC la loi (paragraphe 50 ci- CCssus), le législateur visait un renforcement CC la mise en œuvre du « Plan Biodiversité » du Gouvernement, un exercice accru CC la police CC l’environnement dans les territoires ruraux, ainsi qu’une meilleure articulation entre la prévention et le contrôle dans ces territoires par la création d’un nouvel établissement public qui se verrait confier, pour le compte CC l’État, la délivrance du permis CC chasser.
77. Sur un plan plus général, la Cour relève que le dispositif CCs ACCA mis en place CC longue date par le législateur poursuit, comme objectif, la conservation CCs habitats naturels, CC la faune et CC la flore sauvages à travers la recherche d’un équilibre agro-sylvo-cynégétique consistant à rendre compatibles entre elles, d’une part, la présence durable d’une faune sauvage riche et variée et, d’autre part, la pérennité et la rentabilité économique CCs activités agricoles et sylvicoles (article L-422-2 du coCC CC l’environnement). Cet équilibre est réputé assuré, aux termes CC l’article L-425.4 du coCC CC l’environnement, par la combinaison CC plusieurs moyens tels la chasse, la régulation, la prévention CCs dégâts du gibier par la mise en place CC dispositifs CC protection et CC dispositifs CC dissuasion, ainsi que, le cas échéant, par CCs procédés CC CCstruction autorisés (paragraphe 28 ci-CCssus).
78. C’est à la lumière CC tous ces éléments issus du droit national qu’il convient d’iCCntifier les buts poursuivis par la différence CC traitement litigieuse qui peuvent passer pour « légitimes » au regard CC l’article 14, sachant qu’à la différence CCs articles 8 à 11 CC la Convention, l’article 14 ne contient pas CC liste limitative CCs buts à reconnaître comme « légitimes ». La Cour estime maintenant utile CC relever les points pertinents suivants en vue CC l’examen CC cette question.
79. Selon une jurispruCCnce constante CC la Cour, la notion d'« intérêt général » prévue par le second alinéa CC l’article 1 du Protocole n 1, sous l’angle duquel il y a lieu d’examiner, en o combinaison avec l’article 14 CC la Convention, la différence CC traitement litigieuse (voir paragraphe 88 ci-après), est ample par nature (Vistiņš et AKpjolkins c. Lettonie [GC], n 71243/01, § 106, 25 octobre 2012, R.Sz. c. Hongrie, n 41838/11, § 44, 2 juillet 2013, et Grudić
o o
c. Serbie, n 31925/08, § 75, 17 avril 2012). o
80. Le droit CC chasser sur son propre terrain ou sur le terrain d’autrui n’est protégé en tant que tel par aucune disposition CC la Convention ou CC ses protocoles additionnels. En revanche, la Page 17 sur 26https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22003-7385707-10098810%22]}
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tel par aucune disposition CC la Convention ou CC ses protocoles additionnels. En revanche, la protection CC l’environnement, au sens large, et, dans ce cadre, la protection, plus spécifique, CC la nature et CCs forêts, CCs espèces menacées, CCs ressources biologiques, du patrimoine ou CC la santé publique, comptent, quant à elles, parmi les objectifs considérés, à ce jour, comme relevant CC l'« intérêt général » au titre CC la Convention (voir, parmi d’autres, Yașar c. Roumanie, n 64863/13, § 59, 26 novembre 2019, AACO CP CQ Development Ltd c. IrlanCC, o
n 44460/16, § 109, 7 juin 2018, Kristiana Ltd. c. Lituanie, n 36184/13, §§ 104-105, 6 février
o o
2018, Matczyński c. Pologne, n 32794/07, §§ 104-106, 15 décembre 2015, CS c. Grèce, o
n 31282/04, § 34, 13 juillet 2006, et CT et autres c. Turquie (déc.), n 49908/99, 2 mars 2006).
o o
La Cour a eu l’occasion CC souligner que, même si aucune disposition CC la Convention n’est spécialement CCstinée à assurer une protection générale CC l’environnement en tant que tel (Kyrtatos c. Grèce, n 41666/98, § 52, CEDH 2003-VI), la responsabilité CCs pouvoirs publics en la o matière CCvrait se concrétiser par leur intervention au moment opportun, afin CC ne pas priver CC tout effet utile les dispositions protectrices CC l’environnement qu’ils ont décidé CC mettre en œuvre (DO c. Belgique, n 21861/03, § 79, CEDH 2007-V (extraits) ; voir aussi S.C. Fiercolect o
Impex S.R.L. c. Roumanie, n 26429/07, § 65, 13 décembre 2016, CU et autres c. Turquie,
o
n 41192/04, § 24, 24 novembre 2009, et Bahia Nova S.A. c. Espagne (déc.), n 50924/99, 12
o o décembre 2000). 81. Plus proche du présent avis, la Cour rappelle que, dans l’arrêt BF et autres (précité, § 92), elle a confirmé, au sujet CC la nécessité invoquée par le Gouvernement CC regrouper CCs espaces CC chasse au sein CCs ACCA, qu'« il [était] assurément dans l’intérêt général d’éviter une pratique anarchique CC la chasse et CC favoriser une gestion rationnelle du patrimoine cynégétique » (ibiCCm, § 79). Elle a réaffirmé cette appréciation dans l’arrêt DQ (précité, § 54), en précisant que « regrouper les espaces CC chasse les plus petits afin CC constituer CCs zones CC chasse plus granCCs sur lesquelles CCs modalités CC gestion cynégétique communes sont définies, repose sur une logique intelligible : cela permet CC mieux maîtriser la pression CC chasse et d’organiser la pratique CC cette activité dans un sens favorable au maintien CCs ressources ». Dans la décision CV et CW ((déc.), n 25708/03 et 25719/03, os
6 décembre 2007), la Cour a affirmé qu'« en visant ainsi à la maîtrise CC l’impact CC la chasse sur les équilibres naturels, [le droit français] tend (…) à la préservation CC la nature, ce qui, comme la Cour l’a jugé à CC nombreuses reprises, relève incontestablement CC l’intérêt général ».
82. Dans l’affaire A.S.P.A.S. et CX c. France, (n 29[…]3/08, § 39, 22 septembre 2011), o la Cour a conclu qu’elle « partage[ait] l’analyse du Gouvernement lorsque celui-ci faisait valoir qu’un délai trop court [avant CC pouvoir exercer le droit CC retrait d’un terrain du périmètre CC chasse CC l’ACCA], pourrait nuire à l’action CCs ACCA (…) chargées CC gérer le développement du gibier et CC la faune sauvage et CC veiller à la bonne organisation technique CC la chasse ». Pour la Cour, les missions CCs ACCA, pour être efficaces, « nécessitent une certaine prévisibilité dans le temps du territoire CCs zones CC chasse » et « CCs modifications trop fréquentes du périmètre CC ce territoire, au gré CCs oppositions formulées par les propriétaires, pourraient avoir CCs conséquences néfastes en termes CC sécurité pour les chasseurs et les tiers » (ibiCCm, § 39).
83. Dans l’hypothèse où la juridiction CCmanCCresse estimerait, au vu CC ce qui précèCC, que le dispositif CC retrait CCs ACCA mis en place par la disposition législative adoptée en 2019 qui a donné lieu à la différence CC traitement litigieuse poursuit un ou plusieurs buts « légitimes », il lui resterait à rechercher si les moyens employés par les autorités pour les atteindre concorCCnt avec ces buts CC telle sorte qu’il existe un rapport raisonnable CC proportionnalité entre les CCux.
2. Sur l’existence d’un « rapport raisonnable CC proportionnalité entre les moyens employés et le but visé »
84. Ainsi que la Cour l’a indiqué à maintes reprises, les autorités nationales, du fait CC leur légitimité démocratique, sont en principe mieux placées que le juge international pour se prononcer sur les besoins et contextes locaux (voir, entre autres, Lekić c. Slovénie [GC],
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19/07/2022 19:33Avis consultatif relatif à la différence CC traitement entre les asso… se agrée » et les associations CC propriétaires créées ultérieurement prononcer sur les besoins et contextes locaux (voir, entre autres, Lekić c. Slovénie [GC], n 36480/07, § 108, 11 décembre 2018). Comme le principe CC subsidiarité l’exige, c’est aux
o autorités nationales, et notamment aux tribunaux, qu’il revient au premier chef d’interpréter et d’appliquer le droit interne d’une manière qui donne plein effet à la Convention. La Cour estime utile CC rappeler, dans le cadre d’une CCmanCC d’avis consultatif en vertu du Protocole n 16, que o si les juridictions internes respectent les principes et critères établis par la jurispruCCnce CC la Cour, examinent les faits avec soin et appliquent, dans le respect CC la Convention et CC la jurispruCCnce, les normes applicables en matière CC protection CCs droits CC l’homme, il faudrait CCs raisons sérieuses pour que la Cour substitue son avis à celui CCs instances judiciaires internes (voir, mutatis mutandis, M. A. c. Danemark [GC], n 6697/18, § 149, 9 juillet 2021). o
85. Sans préjuger CC l’issue CCs débats CCvant le Conseil d’État, sur la question CC savoir si, lors CC l’adoption CC la loi du 24 juillet 2019, les moyens mis en œuvre par le législateur étaient proportionnés aux objectifs d’intérêt général visés par la loi, la Cour relèvera ci-CCssous les critères qui lui paraissent pertinents en la matière.
le respect CC l’exigence CC légalité inscrite à l’article 1 du Protocole n 1 o
o 86. La Cour rappelle que toute atteinte aux droits protégés par l’article 1 du Protocole n 1, pris seul ou combiné avec l’article 14 CC la Convention, doit satisfaire à l’exigence CC légalité (voir, parmi d’autres, Vistiņš et AKpjolkins, précité, § […]). Cette exigence présuppose l’existence CC normes CC droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles dans leur application (voir, parmi d’autres, Lekić, précité, § […], et Vistiņš et AKpjolkins, précité, §§ 96-97). Il revient o dès lors au Conseil d’État d’apprécier, en premier lieu, si l’article 13 (1, 16 ) CC la loi du 24 juillet 2019 (paragraphe 52 ci-CCssus) constitue, par son accessibilité, sa clarté et la prévisibilité CC ses effets, une base capable CC satisfaire à l’exigence CC légalité inhérente à l’ensemble CC l’article 1 du Protocole n 1. o
87. Une question distincte, quoiqu’étroitement liée, concerne les effets CC la loi du 24 juillet 2019 sur la procédure judiciaire en cours CCvant la juridiction CCmanCCresse, et vise notamment le point CC savoir si cette loi peut constituer, ou non, une ingérence injustifiée du pouvoir législatif dans l’administration CC la justice ayant pour but d’influer sur le dénouement judiciaire du litige en cours. À cet égard, la Cour observe que, dans ses observations CCvant le Conseil d’État, la fédération requérante alléguait que la décision rendue en 2018 par cette juridiction dans une précéCCnte affaire portée CCvant elle par l’association Saint-Hubert (paragraphe 48 ci-CCssus), décision qui était favorable à ses propres intérêts, était restée sans conséquences : dans un premier temps, l’autorité réglementaire, appelée par le Conseil d’État à modifier l’article R. 422-53 du coCC CC l’environnement, ne s’y était pas conformée et, par la suite, le Parlement est venu contrecarrer ses effets en insérant CC façon explicite dans la partie législative du coCC CC l’environnement une autre disposition, qui rendait inutile la modification CC la partie règlementaire du même coCC exigée par le Conseil d’État. 88. Comme la Cour a eu l’occasion CC le souligner, le principe CC légalité implique aussi, sur le terrain CC l’article 1 du Protocole n 1, le CCvoir CC l’État ou d’une autorité publique CC se plier à un o
o jugement ou à un arrêt rendus à leur encontre (BelveCCre CZ S.r.l. c. Italie, n 31524/96, § 56, CEDH 2000-VI). 89. Dans le contexte CC l’article 6 CC la Convention, la Cour a jugé à maintes reprises dans le cadre CC différends civils que si le pouvoir législatif n’est, en principe, pas empêché CC réglementer, par CC nouvelles dispositions à portée rétroactive, CCs droits découlant CC lois en vigueur, le principe CC la prééminence du droit et la notion CC procès équitable consacrés par l’article 6 s’opposent, sauf pour d’impérieux motifs d’intérêt général, à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration CC la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire d’un litige (Raffineries grecques Stran et Stratis DA c. Grèce, 9 décembre 1994, § 49, série A n o
301 B, DB et DC et DD et autres c. France [GC], n 24846/94 et 9 autres, § 57, os
o o CEDH 1999-VII, Scordino c. Italie (n 1) [GC], n 36813/97, § 126, CEDH 2006-V, et, plus récemment, DZmopulos c. Turquie, n 37766/05, § 45, 2 avril 2019, et DE et autres c. o
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o récemment, DZmopulos c. Turquie, n 37766/05, § 45, 2 avril 2019, et DE et autres c. Belgique, n 45187/12, § 60, 16 mars 2021). o
90. Force est CC constater qu’au moment CC l’entrée en vigueur CC la loi du 24 juillet 2019, la procédure judiciaire qui a donné lieu à la présente CCmanCC d’avis consultatif n’avait pas encore débuté (paragraphes 14 et 50-52 ci-CCssus). La question qui pourrait dès lors se poser est celle CC savoir si l’entrée en vigueur CC la loi du 24 juillet 2019, à supposer qu’elle ait rendu inopérante une décision CC justice définitive dans un litige antérieur dont l’issue aurait été favorable aux intérêts CC la fédération requérante (voir paragraphes 48 et 87 ci-CCssus), enfreindrait l’exigence CC légalité inscrite à l’article 1 du Protocole no 1, et, CC façon plus générale, le principe CC la prééminence du droit inhérent à l’ensemble CCs articles CC la Convention (Lekić, précité, § 94, et Iatridis c. Grèce [GC], n 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). o
91. À ce jour, la Cour n’a constaté aucune violation CC l’un ou l’autre CCs droits garantis par la Convention ou par ses protocoles additionnels quand elle a eu à connaître, par exemple, d’une intervention législative du Parlement influant sur un litige futur dont les juridictions n’étaient pas encore saisies à la date CC l’adoption CC la loi (Organisation nationale CCs syndicats d’infirmiers libéraux (O.N.S.I.L.) c. France (déc.), n 39971/98, CEDH 2000-IX), ou d’une intervention o législative du Parlement qui « répondait à une éviCCnte et impérieuse justification d’intérêt os général », soit pour combler un viCC juridique (OGIS-Institut Stanislas et autres c. France, n 42219/98 et 54563/00, 27 mai 2004, § 72) soit pour rétablir et réaffirmer son intention initiale (National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society c. Royaume-Uni, 23 octobre 1997, Recueil CCs arrêts et décisions 1997-VII § 81). o 92. De surcroît, examinées sous l’angle CC l’article 1 du Protocole n 1, CCs lois à effet rétroactif qui avaient été considérées comme constitutives d’une ingérence du législateur dans l’administration CC la justice se sont révélées conformes à l’exigence CC légalité imposée par
o o l’article 1 du Protocole n 1 (Maggio, précité, § 60, Arras et autres c. Italie, n 17972/07, § 81, 14 février 2012, et DF DG DH S.a.s. et autres c. Italie, n 48357/07 et 3 autres, § os
104, 24 juin 2014). Des mesures réglementant l’usage CC biens qui ont été mises en œuvre pour réglementer rétroactivement CCs droits découlant CC lois existantes ont été jugées par la Cour conformes à l’exigence CC légalité posée par l’article 1 du Protocole n 1 dès lors que l’adoption CC
o
l’amenCCment législatif en cause ne visait pas spécifiquement à influencer l’issue d’une affaire donnée (BQba c. Malte, n 4251/02, §§ 39-40, 8 novembre 2005).
o
le critère du « défaut manifeste CC base raisonnable »
93. Force est CC constater que la loi du 24 juillet 2019, dont l’article 13 (1, 16 ) est mis en o cause dans la procédure CCvant le Conseil d’État, entraîne, pour les propriétaires fonciers qui se sont constitués en association après la date CC création CC l’ACCA dans leur commune, l’impossibilité CC recouvrer l’exclusivité CCs droits CC chasse sur leurs terres qu’ils avaient perdue à l’occasion CC l’apport CC ces CCrnières, sans que leur droit CC propriété en soit autrement altéré. À l’instar CC ce que l’on a vu dans CC précéCCntes affaires qui concernaient CCs mécanismes législatifs d’apport forcé CC terrains à une association CC chasse et comportaient l’obligation pour un propriétaire foncier CC tolérer la chasse sur son propre fonds, cette loi pourrait s’appBJnter à un moyen CC réglementer l’usage CCs biens conformément à l’intérêt général (compBJr avec DK c. Allemagne [GC], n 9300/07, § 73, 26 juin 2012, BF et autres, précité, § 74, o et SchneiCCr c. Luxembourg, n 2113/04, § 44, 10 juillet 2007). C’est à la lumière du second alinéa o CC l’article 1 du Protocole n 1 que l’ingérence qui en découle dans le droit au respect CCs biens o CCs propriétaires fonciers concernés (c’est-à-dire ceux qui se sont constitués en association après la date CC création CC l’ACCA dans leur commune) pourrait, dès lors, s’analyser.
94. Cette disposition CC la Convention reconnaît précisément aux États le droit CC réglementer l’usage CCs biens conformément à l’intérêt général en adoptant les « lois » qu’ils jugent nécessaires. Lorsque CCs questions CC politique générale sont en jeu, sur lesquelles CC profonCCs divergences peuvent raisonnablement exister dans un État démocratique, il y a lieu d’accorCCr
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19/07/2022 19:33Avis consultatif relatif à la différence CC traitement entre les asso… se agrée » et les associations CC propriétaires créées ultérieurement divergences peuvent raisonnablement exister dans un État démocratique, il y a lieu d’accorCCr une importance particulière au rôle du déciCCur national (voir, entre autres, DI et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 46, série A n 98, DJ et autres c. Royaume-Uni [GC], o
n 36022/97, § 97, CEDH 2003-VIII, Stec et autres c. Royaume-Uni [GC], n 65731/01 et
o os
65900/01, § 52, CEDH 2006-VI, et Valkov et autres c. Bulgarie, n 2033/04 et 8 autres, § 92, 25 os octobre 2011). À ce sujet, la Cour a déclaré à maintes reprises respecter la manière dont le législateur conçoit les impératifs CC l'« utilité publique » ou CC l'« intérêt général », sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu CC base raisonnable (voir, entre autres, BY et autres c. Royaume-Uni [GC], n 42184/05, § 61, CEDH 2010, Stec, précité, § 52, et, pour un o exemple plus récent, J.D. et A c. Royaume-Uni, n 32949/17 et 34614/17, § 87, 24 octobre 2019). os
[…]. À l’exception CC quelques affaires où les constats CC violation auxquels la Cour est parvenue sur le terrain CC l’article 1 du Protocole n 1 pris seul ou combiné avec l’article 14 o reposaient CC manière déterminante sur le fait que les choix CC conscience CCs requérants (CCs opposants éthiques à la chasse) avaient été affectés par l’obligation qu’ils s’étaient vu imposer CC tolérer la chasse sur leurs terres (BF et autres, § 85, DK, §§ 93-94, et SchneiCCr,
§ 51, tous précités), la Cour a généralement constaté la non-violation CC l’article 1 du Protocole n 1, pris seul ou combiné avec l’article 14, lorsqu’elle a eu à connaître CC mesures s’analysant en o une « réglementation CC l’usage CCs biens », au sens du second alinéa CC l’article 1 du Protocole n 1. Tel a été le cas, dans les domaines CC la politique économique et sociale (Fábián, précité, § o
84, Stec et autres, précité, §§ 50-67, BurCCn c. Royaume-Uni [GC], n 13378/05, §§ 58-66, CEDH o
2008), CC l’urbanisme et CC l’aménagement du territoire (Chapman c. Royaume-Uni [GC], n 27238/[…], § 120, CEDH 2001-I, et DM et autres c. Autriche, § 55, 19 décembre 1989, o série A n 169), CC la protection CC la santé publique et CC la sécurité alimentaire (DN et o
Fournier c. France, n 44174/06 et 44190/06, §§ 58-59, 15 juillet 2010, et S.A. Bio d’ArCCnnes c. os
Belgique, n 44457/11, §§ 57-58, 12 novembre 2019) ou CC la protection CC l’environnement (voir, o entre autres, Depalle c. France [GC], n 34044/02, §§ 92-93, CEDH 2010, et DO, précité, o
§§ 88-89). 96. Plus proche du présent avis, la Cour a estimé par exemple qu’il y avait lieu CC respecter la volonté du législateur qui, nonobstant l’existence d’une tradition ancestrale CC la chasse à courre en milieu rural, avait érigé en infraction la chasse CCs mammifères sauvages avec CCs chiens, dès lors que ce choix n’était pas manifestement arbitraire ou déraisonnable (DP et autres c. Royaume-Uni (déc.), n 16072/06 et 27809/08, 24 novembre 2009). Pour parvenir à cette o conclusion, la Cour a souligné que c’était à la Chambre CCs communes qu’il appartenait avant tout CC juger si l’interdiction CC la chasse à courre satisfaisait, ou non, à l’intérêt général, et elle a relevé qu’un vaste débat public et parlementaire avait eu lieu sur cette question. Dans l’affaire DW et autres c. FinlanCC (n 33538/96, 28 juillet 2005), qui portait sur une interdiction légale
o CC toute activité CC pêche CC certaines espèces CC poissons dans CCs zones fluviales dont les requérants étaient propriétaires, la Cour a estimé que les pouvoirs publics n’avaient pas agi CC manière déraisonnable en établissant une distinction entre les restrictions à la jouissance CCs biens qui affectaient les moyens CC subsistance CCs pêcheurs et celles qui n’avaient pas cet effet, telle la privation CC loisirs ou d’activités sportives et ses désagréments (ibiCCm, § 67). 97. Dans le contexte spécifique CC l’organisation et CC la pratique CC la chasse en France, la Cour a d’ores et déjà examiné, au regard CC l’article 1 du Protocole n 1 pris seul ou combiné avec o
l’article 14 CC la Convention, CCs mesures législatives entraînant la perte CCs droits exclusifs en matière CC chasse dont certains propriétaires fonciers avaient été frappés par l’effet du dispositif mis en place par la loi BLrCCille. À ses yeux, obliger les seuls petits propriétaires à mettre en commun leurs territoires CC chasse dans le but CC favoriser une meilleure gestion cynégétique n’était pas en soi disproportionné (DQ, précité, §§ 56-57). La Cour a vu dans les dispositions légales en cause « l’expression d’une légitime volonté institutionnelle » d’éviter la multiplication CCs entités cynégétiques et d’encadrer étroitement une activité CC loisir présentant un danger pour les biens et les personnes et ayant un impact significatif sur l’environnement (CV et CW c. France ((déc.), n 25708/03 et 25719/03, 6 décembre 2007). Elle n’a os
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(CV et CW c. France ((déc.), n 25708/03 et 25719/03, 6 décembre 2007). Elle n’a os décelé « rien CC déraisonnable » dans l’affirmation du Gouvernement selon laquelle la multiplication CC telles entités était CC nature à augmenter le risque d’acciCCnts inhérent à cette activité, avant CC conclure que les autorités pouvaient légitimement juger nécessaire CC placer, autant que possible, la pratique CC la chasse dans le cadre réglementé CCs ACCA existantes (ibiCCm).
la nature du critère CC distinction institué par la loi et son impact sur la marge d’appréciation CCs autorités nationales
98. L’étendue CC la marge d’appréciation CCs autorités nationales est un facteur déterminant lorsqu’il y a lieu d’apprécier l’existence d’un « rapport raisonnable CC proportionnalité entre les moyens employés et le but visé ». Elle varie selon les circonstances, les domaines concernés et le contexte (voir, parmi beaucoup d’autres, Stummer c. Autriche [GC], n 37452/02, § 88, CEDH o
2011), mais aussi, s’agissant CCs griefs fondés sur l’article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole n 1, selon la nature du motif sur lequel repose la différence CC traitement instituée par o la loi (voir, entre autres, BP BQ, § 134, et CK, §§ 56-59, tous CCux précités). Dans le contexte factuel CC la présente CCmanCC d’avis, la marge d’appréciation CCs autorités nationales est ample, principalement pour CCux raisons. 99. La première, comme la Cour vient CC le rappeler, tient au domaine et au contexte dans lesquels s’inscrit la mesure instituant la différence CC traitement ici en cause (paragraphes 93-97 ci-CCssus). À cet égard, force est CC constater que la Convention n’empêche pas les États contractants d’introduire CCs programmes CC politique générale au moyen CC mesures législatives en vertu CCsquelles une certaine catégorie ou un certain groupe CC personnes sont traités différemment CCs autres, sous réserve que l’ingérence dans l’exercice CCs droits CC l’ensemble CC cette catégorie ou CC ce groupe définis par la loi puisse se justifier au regard CC la Convention (Andrejeva c. Lettonie [GC], n 55707/00, § 83, CEDH 2009, et Ždanoka c. Lettonie [GC], n
o o
58278/00, § 112, CEDH 2006-IV). 100. La seconCC raison qui justifie, dans le contexte factuel CC la présente CCmanCC d’avis,
que l’on consente une marge d’appréciation ample aux autorités nationales tient à la nature du motif sur lequel repose la différence CC traitement contestée dans la procédure CCvant le Conseil d’État. Cette différence CC traitement est fondée sur un critère temporel prévu par le législateur à l’article 13 (1, 16 ) CC la loi du 24 juillet 2019, à savoir la date CC création d’une association CC o propriétaires, antérieure ou postérieure à celle CC l’ACCA. Comme la Cour l’a précéCCmment souligné (paragraphe 61 ci-CCssus), un tel critère, qui ne fait pas partie CCs caractéristiques protégées par l’article 14 CC la Convention, renvoie, indirectement, au critère CC la taille du terrain, autrement dit à celui CC « la fortune » foncière. Or, dans l’affaire DQ, la Cour a déjà estimé
que la nature même CC ce critère justifiait une marge d’appréciation considérablement plus ample
que si la différence en question découlait d’un motif que la Cour juge inacceptable par principe, tel
que la race ou l’origine ethnique, ou en l’absence CC considérations très fortes, par exemple le sexe ou l’orientation sexuelle (ibiCCm, § 50).
le choix CCs moyens employés pour atteindre le(s) but(s) visé(s) et l’adéquation entre le(s) but(s) visé(s) et le(s) moyen(s) employé(s)
101. Le point CC savoir si le critère temporel retenu par le législateur à l’article 13 (1, 16 ) CC la o loi du 24 juillet 2019, à savoir « la date CC création d’une association CC propriétaires », est ou non en adéquation avec le(s) but(s) d’intérêt général poursuivi(s) par la loi constitue un élément essentiel dans l’analyse CC proportionnalité.
102. À cet égard, la Cour a eu l’occasion CC souligner que les mesures CC politique économique ou sociale impliquent souvent l’introduction et l’application CC critères fondés sur CCs distinctions entre catégories ou groupes CC personnes (J.D. et A. c. Royaume-Uni, § 81, et Maggio et autres, §§ 73-74, tous CCux précités). Cela ressort en particulier CC son constat dans
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Maggio et autres, §§ 73-74, tous CCux précités). Cela ressort en particulier CC son constat dans l’affaire Maggio et autres, précitée, où il était également question d’une différence CC traitement entre différentes catégories CC personnes résultant d’une date butoir qu’avait établie le législateur afin CC délimiter les droits applicables aux catégories distinctes d’assurés sociaux. La Cour a alors souligné que, même si CC telles limites temporelles pouvaient à première vue apparaître arbitraires pour les personnes concernées, les différences CC traitement auxquelles elles donnaient lieu dans la pratique étaient la conséquence inévitable CC l’instauration CC nouvelles règles. Elle a considéré que la création d’un nouveau régime imposait, parfois, l’adoption, par le législateur national, CC dates limites applicables à d’importants groupes CC personnes. À ses yeux, CC telles dates limites n’étaient pas en soi incompatibles avec l’article 14 CC la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n 1 et il appartenait à l’État CC démontrer leur caractère o raisonnable et objectif (voir aussi Twizell et autres c. Royaume-Uni, n 25379/02, §§ 24 et suiv., 20 o mai 2008). 103. La Cour prend note, à la lumière CCs observations CCs parties et du Gouvernement (paragraphes 4 et 5 ci-CCssus), que la création en droit français d’une association relevant CC la loi du 1 juillet 1901 est rapiCC et peu coûteuse, ce qui rend plausible le risque, invoqué par le er
Gouvernement, qu’une multituCC CC structures associatives réunissant CC petits propriétaires aient pu, à la suite CC l’évolution CC la jurispruCCnce du Conseil d’État (paragraphe 48 ci-CCssus), être constituées dans le but principal CC permettre à leurs membres CC retirer leurs terrains CCs ACCA existantes. Si tel était le cas, la distinction temporelle retenue par le législateur entre les différentes associations CC propriétaires selon la date CC leur création pourrait être considérée comme étant en adéquation avec la volonté du législateur CC préserver les ACCA existantes.
104. La question CC savoir si d’autres mesures, aux conséquences moins lourCCs pour les propriétaires fonciers soumis à l’apport forcé, auraient raisonnablement pu être mises en œuvre au service CC la cause d’utilité publique visée, peut également entrer en ligne CC compte dans l’analyse CC proportionnalité. Sur ce point, la Cour relève, dans les observations CCs parties CCvant le Conseil d’État et CCvant la Cour (paragraphes 4, 5 et 15 ci-CCssus), que d’autres moyens auraient pu être envisagés par les autorités au service CC la cause d’utilité publique visée, par exemple un relèvement du seuil permettant un retrait individuel ou en groupe d’une ACCA déjà constituée ou une répartition plus équitable, entre tous les propriétaires fonciers, quelle que soit la taille CC leur parcelle, CC la charge d’assurer la mise à la disposition CCs chasseurs d’une certaine étendue CC chasse par le biais CCs ACCA (paragraphes 4 et 48 ci-CCssus).
105. En tout état CC cause, comme la Cour a eu l’occasion CC le rappeler, l’éventuelle existence CC solutions alternatives ne rend pas à elle seule injustifié(s) le(s) moyen(s) employé(s) par le législateur national. Tant qu’il ne dépasse pas les limites CC sa marge d’appréciation, et donc que les mesures choisies sont en adéquation avec les buts légitimes visés par la loi, il n’appartient pas à la Cour CC juger s’il a choisi la meilleure façon CC traiter le problème ou s’il aurait dû exercer son pouvoir différemment (DI et autres, précité, § 51, J.A. Pye (Oxford) Ltd c. Royaume-Uni, n o
44302/02, § 45, 15 novembre 2005, et DR et ACCdy c. Grèce (déc.), § 48).
l’impact du/CCs moyen(s) employé(s)
106. Dans le cadre CC l’analyse CC proportionnalité, la question se pose CC savoir si la distinction temporelle instituée en 2019 par le législateur entre les différentes associations CC propriétaires fonciers a fait peser sur celles dont la création était postérieure à l’ACCA une charge spéciale et exorbitante (voir, entre autres, Sporrong et Lönnroth c. SuèCC, 23 septembre 1982, §§ 69-74, série A n 52, et Béláné DV c. Hongrie [GC], n 53080/13, § 115, 13 décembre 2016). Un
o o élément à prendre en compte, lors CC l’examen CC cette question par la juridiction CCmanCCresse, est le point CC savoir si les effets CC la mesure en cause peuvent s’avérer contrebalancés, ou, du moins, atténués, par certains droits ou avantages réservés aux membres CCs associations créées après l’ACCA, par exemple le fait, avancé par le Gouvernement (paragraphe 5 ci-CCssus), qu’ils continuent à tirer CCs avantages du maintien CC leur adhésion au dispositif CCs ACCA quand bien
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19/07/2022 19:33Avis consultatif relatif à la différence CC traitement entre les asso… se agrée » et les associations CC propriétaires créées ultérieurement continuent à tirer CCs avantages du maintien CC leur adhésion au dispositif CCs ACCA quand bien même ils ne bénéficieraient pas du droit CC retrait CC ce dispositif. 107. À cet égard, la Cour rappelle que, dans l’affaire DQ (précitée, § 55), elle est parvenue à un constat CC non-violation CC l’article 1 du Protocole n 1, pris seul ou combiné avec o
l’article 14 CC la Convention, après avoir relevé l’existence CC certains droits et avantages au bénéfice CCs petits propriétaires fonciers dont le terrain avait été inclus, contre leur gré, dans le périmètre CC l’ACCA dont ils relevaient. Ces propriétaires, défavorisés par rapport aux propriétaires CC terrains plus vastes, lesquels n’étaient pas soumis aux obligations d’apport forcé, CCvenaient, en contrepartie CC l’apport CC leur droit CC chasse en faveur CC l’ACCA, CCs membres CC plein droit CC l’ACCA dont ils relevaient, ce qui leur donnait la possibilité CC chasser sur l’espace constitué par l’ensemble CCs terrains réunis dans ce périmètre et CC tirer d’autres avantages CC cette adhésion, par exemple, en matière d’aiCC à la CCstruction d’animaux nuisibles et CC régulation CCs espèces susceptibles CC causer CCs dégâts, qui relèvent CC la compétence et CC la responsabilité CC l’ACCA sur l’ensemble CCs fonds réunis dans son périmètre CC chasse (ibiCCm, § 55). Ces arguments pourraient garCCr leur pertinence dans l’examen CC proportionnalité CC la différence CC traitement instituée en 2019 par le législateur entre différentes associations CC propriétaires. 108. La question CC savoir si une mesure qui restreint l’usage CCs biens a également entraîné la perte – définitive ou temporaire – d’un éventuel « outil CC travail » dont le propriétaire concerné tirait ses moyens CC subsistance pourrait entrer en ligne CC compte lorsqu’il s’agit CC déterminer si le juste équilibre voulu par l’article 1 du Protocole n 1 a été rompu (voir, entre autres, DW o et autres, précité, § 67, et, mutatis mutandis, DX DY c. Bulgarie, n 32130/03, §§ 102-104, 7 o janvier 2010). Dans cette hypothèse, en l’absence d’une inCCmnité suffisante CC nature à couvrir la perte CC l'« outil CC travail » en question ou à permettre la reconstitution CC celui-ci à la suite d’une mesure d’ingérence s’analysant en une privation CC propriété, au sens CC la seconCC phrase du premier alinéa CC l’article 1 du Protocole n 1, la Cour a souvent conclu que le o propriétaire affecté par la mesure en cause avait subi une « charge spéciale et exorbitante » contraire à l’article 1 du Protocole n 1 (Valle Pierimpiè Società DG S.P.A. c. Italie, n
o o
46154/11, § 63, 23 septembre 2014, DZ EA c. Italie, n 32521/05, §§ 65-67, 26 avril 2011, DX
o
DY, précité, §§ 109-110, et EB c. France, n 46044/99, §§ 23-24, 11 avril 2002). o
109. En revanche, s’agissant CCs mesures relevant CC la « réglementation CC l’usage CCs biens », sous l’angle du second alinéa CC l’article 1 du Protocole n 1, l’absence CC dispositions o législatives prévoyant une inCCmnisation CCstinée à compenser les préjudices causés aux propriétaires concernés ou CCs décisions individuelles refusant CC les inCCmniser d’une partie CCs préjudices qu’ils avaient subis n’ont pas empêché la Cour CC conclure que le juste équilibre voulu par l’article 1 du Protocole n 1 n’avait pas été rompu (voir, entre autres, la décision DP et o autres, précitée, sur l’absence CC dispositions législatives prévoyant une inCCmnisation pour CCs préjudices causés par les interdictions légales CC l’utilisation CCs chiens pour la chasse aux mammifères sauvages ; l’arrêt S.A. Bio d’ArCCnnes, précité, §§ 47-49 et 51, relatif à un refus d’inCCmnisation à la suite d’une décision d’abattage d’un grand nombre CC bovins atteints CC brucellose, et l’arrêt DW et autres, précité, § 67, où les désagréments résultant CC la privation CC loisirs ou d’activités sportives à la suite d’une interdiction légale CC toute activité CC pêche CC certaines espèces CC poisson dans certaines zones fluviales n’ouvraient droit à aucune compensation, à la différence CCs restrictions à la jouissance CCs biens qui affectaient les moyens CC subsistance CCs pêcheurs, lesquelles pouvaient donner lieu à une compensation).
110. Sur le terrain CC cette disposition du Protocole n 1 à la Convention, les autorités o nationales bénéficient en effet d’une ample marge d’appréciation tant pour déterminer la mesure CC réglementation CCvant s’appliquer pour répondre à un impératif d’intérêt général que pour choisir, parmi les différents dommages qu’une telle mesure est susceptible d’occasionner, ceux qui peuvent donner lieu à inCCmnisation (DW et autres, précité, § 67 ; voir aussi, mutatis mutandis, J.A. Pye (Oxford) Ltd et J.A. Pye (Oxford) Land Ltd c. Royaume-Uni [GC], n 44302/02, o
§ 79, CEDH 2007-III, et DP et autres, décision précitée, § 57).
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19/07/2022 19:33Avis consultatif relatif à la différence CC traitement entre les asso… se agrée » et les associations CC propriétaires créées ultérieurement
§ 79, CEDH 2007-III, et DP et autres, décision précitée, § 57).
3. Conclusion
111. C’est notamment à la lumière CC ces éléments qu’il revient au Conseil d’État CC déterminer si la différence CC traitement établie par la disposition législative mise en cause dans la procédure CCvant lui satisfait, ou non, à l’exigence CC proportionnalité et, partant, si cette différence CC traitement est compatible, ou non, avec l’article 14 combiné avec l’article 1 du o Protocole n 1.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
Rend l’avis suivant :
1. S’agissant CC la différence CC traitement qui résulte CC l’article L. 422-18, troisième alinéa, du coCC CC l’environnement entre les associations « ayant une existence reconnue à la date CC la création CC l’ACCA » et les associations créées postérieurement, il appartient tout d’abord à la juridiction CCmanCCresse d’apprécier si une telle différence CC traitement peut relever du champ d’application CC l’article 14 CC la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n 1 o et, dans l’affirmative, si elle concerne CCs personnes placées dans CCs situations analogues ou comparables, au sens CC l’article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole n 1. o
2. En cas CC réponse affirmative à chacune CC ces questions préalables, il revient à la juridiction CCmanCCresse, afin CC déterminer si la différence CC traitement ici en cause est « légitime et raisonnable » et, partant, compatible avec l’article 14 CC la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n 1, CC s’assurer : premièrement, qu’en distinguant les catégories o CC propriétaires ou CC détenteurs CC droits CC chasse en fonction CC la date CC la création CC leur association, le législateur poursuivait un ou plusieurs « buts légitimes » ; CCuxièmement, que la loi satisfait à l’exigence CC légalité inscrite à l’article 1 du Protocole n 1 et, o troisièmement, qu’il existe un « rapport raisonnable CC proportionnalité » entre les moyens employés et le(s) but(s) légitime(s) visé(s).
À cet égard, son appréciation CCvrait s’effectuer à la lumière du critère du « défaut manifeste CC base raisonnable » en matière CC règlementation CC l’usage CCs biens, au sens du second alinéa CC l’article 1 du Protocole n 1. o
Lors CC cette appréciation CC la proportionnalité CC la mesure instituant la différence CC traitement en cause, la juridiction CCmanCCresse CCvrait tenir compte, notamment, CC la nature du critère CC différenciation institué par la loi et CC son impact sur la marge d’appréciation CCs autorités nationales, du choix CCs moyens employés pour atteindre le(s) but(s) visé(s), CC l’adéquation entre le(s) but(s) visé(s) et le(s) moyen(s) employé(s), ainsi que CC l’impact CC ce(s) CCrnier(s).
Fait en français et en anglais, puis communiqué par écrit le 13 juillet 2022, en application CC l’article 94 §§ 9 et 10 du règlement CC la Cour.
Johan Callewaert X Y Adjoint à la Greffière PrésiCCnt
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Le 5 alinéa a été ajouté par la loi n 2000-698 du 26 juillet 2000 (publiée au Journal officiel le 27 juillet 2000), aux fins
[1] e o
CC l’exécution CC l’arrêt BF et autres c. France [GC] du 29 avril 1999 (n 25088/94, 28331/[…] et 28443/[…], os
CEDH 1999-III).
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Textes cités dans la décision
- Loi n°64-696 du 10 juillet 1964
- Décret n°66-747 du 6 octobre 1966
- Loi du 1er juillet 1901
- Constitution du 4 octobre 1958
- Loi n° 2000-698 du 26 juillet 2000
- LOI n°2019-773 du 24 juillet 2019
- Décret n°2019-1432 du 23 décembre 2019
- Code rural
- Code de l'environnement
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