Résumé juridique

Juillet 2025

Bradshaw et autres c. Royaume-Uni - 15653/22

Arrêt 22.7.2025 [Section IV]

Article 3 du Protocole n° 1

Libre expression de l'opinion du peuple

Absence alléguée d’enquête sur des allégations crédibles d’ingérence hostile de la Russie dans les élections démocratiques du Royaume-Uni et de mise en place d’un cadre légal effectif visant à protéger les électeurs contre cette ingérence : non-violation

En fait – Les requérants sont d’anciens députés. En 2019 et 2020, la Commission du numérique, de la culture, des médias et du sport (ci-après « la DCMS », pour Digital, Culture, Media and Sport Committee) de la Chambre des communes et la Commission aux renseignements et à la sécurité (ci-après « l’ISC », pour Intelligence and Security Committee) du Parlement publièrent, respectivement, des rapports intitulés Disinformation and “fake news” (« Désinformation et « fausses nouvelles » ») et Russia (« Russie »). Les requérants estimaient que ces rapports, ainsi que la réaction publique du Gouvernement au rapport de l’ISC, apportaient des éléments crédibles prouvant l’existence d’une ingérence de la Russie dans les élections législatives de 2019.

Les requérants, conjointement avec deux pairs à vie et une organisation à but non lucratif, demandèrent l’autorisation de contester, par l’intermédiaire d’un contrôle juridictionnel, la décision du Premier ministre de ne pas ordonner la conduite d’une enquête indépendante sur l’ingérence de la Russie dans les processus démocratiques du Royaume-Uni et/ou sa persistance à ne pas le faire. Leur demande d’autorisation fut rejetée à deux reprises par la High Court, puis de nouveau, en appel, par la cour d’appel.

Les requérants allèguent, sous l’angle de l’article 3 du Protocole no 1, que l’État défendeur a manqué à son obligation positive d’enquêter sur l’ingérence d’un État hostile dans ses élections démocratiques et qu’il n’a pas mis en place de cadre légal effectif pour remplir les obligations qui étaient les siennes en vertu de cet article.

Selon les requérants, la Russie s’est livrée à des ingérences massives et généralisées dans les élections démocratiques de l’ensemble des États membres du Conseil de l’Europe et au-delà. Ils disent que ses tactiques agressives consistent, entre autres, à faire de la désinformation une arme pour nuire aux institutions démocratiques, à lancer délibérément des cyberattaques contre des entités étatiques essentielles, notamment contre des infrastructures électorales, à mener des opérations de « piratage et divulgation » (hack and leak), et à utiliser des « cybertroupes » et des « fermes à trolls » pour manipuler le discours public et semer la discorde entre groupes sociaux.

En droit – Sur l’article 3 du Protocol no 1 :

1) Sur la recevabilité –

a) Sur l’applicabilité – La majorité des violations de l’article 3 du Protocole no 1 que la Cour a constatées à ce jour relèvent de l’une des trois grandes catégories suivantes : premièrement, l’imposition par l’État de restrictions directes en ce qui concerne les personnes qui peuvent se présenter ou voter lors d’une élection ; deuxièmement, les manquements de l’État à son propre droit électoral ; et, troisièmement, l’absence de mise à disposition par l’État d’un système de recours raisonnablement équitable et effectif pour la réception des allégations d’atteinte au droit électoral.

Selon l’article 3 du Protocole no 1, les États membres ont l’obligation d’adopter des mesures positives afin d’organiser les élections « dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif ». Cet article garantit également le droit plus général de bénéficier d’élections législatives conformément à la formule précédente. En conséquence, il pourrait y avoir violation de l’article 3 du Protocole no 1 si les conditions dans lesquelles s’exerçaient les droits électoraux individuels des requérants réduisaient leurs droits protégés par cette disposition au point de porter atteinte à leur substance même et de les priver de leur effectivité. Le champ d’application de l’obligation faite aux États s’étend au-delà de l’intégrité du résultat de l’élection, au sens strict, et englobe la diffusion d’opinions et d’informations politiques pendant la période précédant une élection et, plus généralement, l’égalité des chances offertes aux candidats.

Jusqu’à présent, la Cour a connu uniquement d’affaires portant sur des conditions qui avaient été créées par l’État défendeur (ou en son sein) dont il était allégué qu’elles contrecarraient la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif.

À cet égard, il n’est pas contesté que des acteurs étatiques et non étatiques ont fait de la désinformation une arme pour s’ingérer dans des élections démocratiques. Si les nouvelles technologies, telles que les plateformes de médias sociaux, ont permis aux partis politiques de diffuser directement des informations aux électeurs, elles ont aussi donné à des acteurs hostiles la possibilité de propager de la désinformation et de manipuler l’information à une échelle et à une vitesse inédites. Selon les rapports pertinents, la Russie a cherché à affaiblir et à diviser ses adversaires en s’ingérant dans les élections par le biais de la mésinformation et de la désinformation, de cyberattaques et d’autres méthodes, et a mené de manière systématique des campagnes internationales de manipulation des médias et de dénaturation des faits au service de sa stratégie de déstabilisation de ses pays voisins et de l’Union européenne et ses États membres. Plus précisément, ces rapports indiquent que le Royaume-Uni et les États-Unis d’Amérique ont reconnu que la Fédération de Russie s’était livrée à des tentatives d’ingérence dans leurs élections démocratiques.

Il ne fait pas de doute que la diffusion de désinformation est de nature à faire peser une menace importante sur la démocratie, comme l’ont reconnu le Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme, le Conseil des droits de l’homme et la Commission de Venise.

En conséquence, la Cour admet que s’il existe un risque réel que l’ingérence d’un État hostile ait pour effet de réduire les droits des électeurs d’un État membre au point de porter atteinte à leur substance même et de les priver de leur effectivité, l’article 3 du Protocole no 1 pourrait obliger cet État à adopter des mesures positives pour protéger l’intégrité de ses processus électoraux, et à assurer un contrôle de ces mesures.

Par ailleurs, au vu de la nature très différente des griefs relevant de l’article 3 du Protocole no 1, la Cour considère que l’on ne peut ou ne doit pas lire désormais dans cet article une obligation autonome d’enquête analogue à celle qui existe lorsqu’est soulevé un grief défendable de violation, entre autres, des articles 2, 3 et 4 de la Convention, voire de l’article 8 et de l’article 1 du Protocole no 1. Les affaires relevant de l’article 3 du Protocole no 1 sont d’un ordre tout autre que celles dans lesquelles les autres dispositions susmentionnées trouvent à s’appliquer. Cependant, si un État en venait à ignorer des allégations crédibles d’ingérence étrangère dans ses élections, il ne serait pas à même d’adopter des mesures positives afin de protéger l’intégrité de ses processus électoraux. Par conséquent, les États ont beau ne pas avoir d’obligation distincte et autonome d’enquêter sur des griefs défendables d’atteinte à des droits individuels protégés par l’article 3 du Protocole no 1, un problème pourrait se poser sur le terrain de cet article dans le cas où un État s’abstiendrait de manière flagrante d’enquêter sur des allégations crédibles d’ingérence dans ses élections, si cela entravait sa capacité à prendre des mesures positives pour protéger les électeurs d’une atteinte à la substance même de leur droit de bénéficier d’élections organisées « dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple ».

Une enquête sur de telles allégations aurait pour objectif principal de déterminer la nature et la portée de la menace et ainsi de permettre à l’État de prendre les mesures nécessaires pour protéger l’intégrité de ses processus électoraux contre une ingérence extérieure. La conduite de l’enquête serait donc préalable à la mise en place par l’État d’un cadre juridique et réglementaire visant à remplir son obligation positive de protéger l’intégrité de ses processus électoraux, ou à la mise à jour d’un tel cadre, s’il en existe déjà un, et une absence alléguée d’enquête serait à examiner sous l’angle de cette obligation positive, et non comme une violation distincte de l’article 3 du Protocole no 1.

Conclusion : applicabilité (unanimité).

b) Sur la qualité de victime – Il ressort clairement des rapports de la DCMS et de l’ISC, qui portaient principalement sur l’ingérence dans le référendum sur l’Union européenne de 2016, que la Russie a fait peser une menace constante et importante sur les processus démocratiques du Royaume-Uni par le biais de campagnes de désinformation et d’opérations d’influence politique. Cette menace ne concernait pas uniquement le Royaume-Uni : au moment de la publication de ces rapports, le Conseil de l’Europe s’est dit préoccupé par la menace que constituaient, pour les élections démocratiques, des campagnes d’influence menées, entre autres, par des acteurs étatiques hostiles, et un rapport de la Commission spéciale sur le renseignement du Sénat des États-Unis au sujet de l’ingérence de la Russie dans les élections américaines de 2016 a fait l’objet d’une large publicité. En outre, l’État défendeur, dans sa réaction au rapport de l’ISC, a reconnu qu’il était presque certain que des acteurs russes avaient cherché à s’ingérer dans les élections législatives de 2019 en divulguant en ligne des documents obtenus illégalement et en exagérant leur contenu.

La Cour a déjà reconnu que les campagnes d’influence pouvaient représenter une menace importante pour la démocratie, notamment en dénaturant l’écosystème de communication au point que les électeurs pourraient être gravement entravés dans leur prise de décision par des informations trompeuses, manipulatrices et fausses visant à influencer leur vote. Dans la présente espèce, elle admet que des éléments attestaient l’existence d’une ingérence dans les processus démocratiques du Royaume-Uni qui était d’une intensité suffisante pour pouvoir porter atteinte à la substance même du droit de bénéficier d’élections organisées « dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple ».

Toutefois, la question de savoir si cette ingérence pouvait, en pratique, porter atteinte à la substance même de ce droit dépend non seulement de l’intensité de l’ingérence, mais aussi des mesures qui étaient en place au niveau national pour réduire au minimum le risque que cette ingérence n’influençât le résultat d’une élection. Ce point étant étroitement lié à ceux qui seront abordés lors de l’examen des griefs matériels des requérants, la Cour joint son examen au fond.

Conclusion : jonction au fond de l’exception préliminaire (unanimité).

2) Sur le fond – Si la Cour ne sous-estime pas la menace que représentent la diffusion de désinformation et la conduite de « campagnes d’influence », leur nature est néanmoins telle que, comme l’ISC et la Commission de Venise du Conseil de l’Europe l’ont reconnu dans leurs rapports pertinents, il est difficile de déterminer précisément l’incidence qu’elles ont sur les électeurs à titre individuel et, par extension, sur le résultat d’une élection donnée. Cela ne doit toutefois pas empêcher les États de prendre des mesures pour défendre les valeurs démocratiques ; de fait, ils ne sont pas tenus d’attendre, pour intervenir, qu’une menace à l’égard de la démocratie soit suffisamment établie et imminente. Toutefois, s’il ne fait aucun doute que la communauté internationale s’accorde à dire que les ingérences électorales qui consistent à faire de la désinformation une arme et, dans certains cas, à mener des cyberattaques et des opérations de « piratage et divulgation » font peser une grave menace sur la démocratie, il n’apparaît pas y avoir aujourd’hui de consensus clair sur les mesures spécifiques que les États devraient prendre afin de protéger leurs processus démocratiques contre les risques en question.

Le seul point sur lequel il existe un consensus clair est qu’il s’agit d’un problème mondial complexe auquel on ne peut pas s’attaquer sans le concours de partenaires internationaux et des entreprises de médias sociaux. Si elles ont alerté sur les dangers de la désinformation et des ingérences électorales étrangères, les organisations internationales ont mis en garde tout aussi énergiquement contre le risque de réactions irréfléchies à ces dangers. Les effets de la désinformation et des campagnes d’influence dépendent de diverses dynamiques sociales, économiques, culturelles, technologiques et politiques qui ne se prêtent pas à des solutions simplistes. Il est nécessaire de bien comprendre ces dynamiques pour pouvoir s’attaquer effectivement au problème.

Par ailleurs, il existe une frontière très mince entre la lutte contre les dangers de la désinformation et la censure pure et simple. Toutes les mesures que les États pourraient prendre afin de parer au risque que leurs élections ne fassent l’objet d’une ingérence étrangère consistant en la diffusion de désinformation et en la conduite de campagnes d’influence doivent donc être mises en balance avec le droit à la liberté d’expression garanti par l’article 10 de la Convention. Dans le contexte de cet article, la Cour a reconnu qu’il était particulièrement important, en période préélectorale, de permettre aux opinions et aux informations de tous ordres de circuler librement. Si la diffusion de désinformation ou de mésinformation peut potentiellement porter atteinte au droit de recevoir des informations inhérent à l’article 10, il en est de même des mesures qui sont prises contre ce phénomène, quelles qu’elles soient. Il est donc nécessaire d’adapter soigneusement ces mesures de façon à veiller à ce qu’elles n’empiètent pas de manière disproportionnée sur le droit des individus de communiquer et de recevoir des informations, surtout pendant la période qui précède une élection, et de tenir dûment compte du risque d’abus par des États contractants cherchant à influer sur le résultat de leurs propres élections.

Par conséquent, si les États ne doivent pas demeurer passifs lorsqu’ils sont saisis d’éléments montrant que leurs processus démocratiques sont l’objet de menaces, ils doivent se voir accorder une large marge d’appréciation quant au choix des moyens à adopter pour contrer ces menaces. La Cour a déjà dit que les États disposaient d’une latitude considérable pour établir dans leur ordre constitutionnel les règles régissant les élections parlementaires.

Selon la Cour, la réaction du Royaume-Uni à la menace d’une ingérence de la Russie dans ses élections ne s’est pas écartée de la large marge d’appréciation dont il disposait en la matière. S’il ne fait aucun doute que la réaction initiale du Gouvernement présentait des insuffisances, l’ingérence de la Russie dans les processus démocratiques du Royaume-Uni a fait l’objet de deux enquêtes approfondies et indépendantes, qui ont débouché sur les rapports de la DCMS et de l’ISC.

Les requérants n’ont pas précisé quelles mesures supplémentaires le gouvernement britannique aurait dû prendre afin d’enquêter sur les allégations d’ingérence de la Russie dans ses processus démocratiques. En outre, comme l’a noté la High Court, dans le cadre d’une enquête publique, les pouvoirs d’enquête ne sont pas du même type que ceux dont disposent la police et les services de renseignement, et il n’est donc pas possible de combler d’éventuelles lacunes d’enquête.

Quoi qu’il en soit, à la suite de la publication du rapport de l’ISC, le Gouvernement a introduit trois nouvelles lois du Parlement :

– la loi de 2022 sur les élections, qui limite les dépenses électorales de tiers aux entités établies au Royaume-Uni et aux électeurs de l’étranger autorisés, et qui introduit une nouvelle obligation de faire figurer sur les supports de campagne numériques une marque numérique indiquant le nom et l’adresse du promoteur du support ou de toute personne au nom de laquelle le support est publié (et qui n’en est pas le promoteur) ;

– la loi de 2023 sur la sécurité nationale, qui incrimine expressément le fait d’aider un service de renseignement étranger à mener des activités au Royaume-Uni lorsque ce comportement est préjudiciable à la sûreté et aux intérêts du Royaume-Uni ; crée une nouvelle infraction de sabotage qui vise les saboteurs liés à un État dont les actes sont préjudiciables à la sûreté du Royaume-Uni ; crée une nouvelle infraction d’ingérence étrangère ; accroît la durée maximale des peines privatives de liberté pour certaines infractions liées aux élections qui sont commises pour une puissance étrangère ou en son nom, ou avec l’intention de lui bénéficier ; et introduit un régime d’enregistrement des influences étrangères.

– la loi de 2023 sur la sûreté en ligne, qui crée un nouveau régime réglementaire qui dispose que les entreprises technologiques sont responsables devant un régulateur indépendant et qui traite de la mésinformation et de la désinformation dans les cas où elles véhiculent des contenus illégaux ou en des contenus nuisibles aux enfants.

Outre ces mesures législatives, en 2019, le Gouvernement a créé une unité de lutte contre la désinformation (devenue depuis l’équipe de surveillance des informations en ligne au service de la sécurité nationale), qui dirige les mesures opérationnelles et stratégiques prises au niveau interne aux fins de la lutte contre la désinformation dans tous les secteurs du Gouvernement et assure une surveillance proactive des discours néfastes qui menacent le Royaume-Uni, et qui se coordonne avec les ministères afin de mettre en œuvre des mesures appropriées face à la mésinformation et à la désinformation. Par ailleurs, le groupe de travail sur la « défense de la démocratie », lancé en 2022, a pour but de protéger « l’intégrité démocratique du Royaume-Uni », en accordant « une attention particulière aux ingérences étrangères ». Enfin, il apparaît que la question de savoir si des mesures supplémentaires sont nécessaires afin de lutter contre les menaces d’acteurs étatiques hostiles fait l’objet d’un examen régulier, notamment de la part du contrôleur indépendant de la législation sur le terrorisme.

Les mesures susmentionnées apparaissent comme répondant aux points soulevés par les requérants dans leur demande de contrôle juridictionnel. En tout état de cause, la Cour estime qu’à supposer qu’il y ait eu des manquements, ceux-ci ne sauraient être considérés comme suffisamment graves pour porter atteinte à la substance même du droit des requérants, garanti par l’article 3 du Protocole no 1, de bénéficier d’élections organisées « dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple ».

Conclusion : non-violation (unanimité) ; non-nécessité de statuer sur l’exception préliminaire soulevée par le Gouvernement quant à la qualité de victime des requérants.

(Voir Partija “Jaunie Demokrāti” et Partija “Mūsu Zeme c. Lettonie (déc.), 10547/07 et 34049/07, 29 novembre 2007, Résumé juridique ; Parti communiste de Russie et autres c. Russie, 29400/05, 19 juin 2012, Résumé juridique)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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