Résumé juridique

Juin 2025

Kovačević c. Bosnie-Herzégovine [GC] - 43651/22

Arrêt 25.6.2025 [GC]

Article 34

Victime

Griefs de discrimination tirés de l’incapacité de voter pour les candidats de son choix lors des élections législatives et présidentielles à cause d’une combinaison de critères ethniques et territoriaux s’analysant en une actio popularis : exception préliminaire accueillie

Article 35

Article 35-3-a

Requête abusive

Comportement hautement répréhensible de la part du requérant lors de la procédure devant la Grande Chambre : exception préliminaire accueillie

En fait – Le requérant est un ressortissant à la fois de la Bosnie-Herzégovine et de la Croatie et il réside à Sarajevo, qui se trouve dans la Fédération. En vertu de la Constitution de la Bosnie-Herzégovine (« la Constitution » ou « la Constitution de l’État »), seules les personnes déclarant une appartenance à l’un des trois « peuples constituants » (Bosniaques, Croates et Serbes) ont le droit de se porter candidats aux élections à la Chambre des peuples de l’Assemblée parlementaire de la Bosnie-Herzégovine (la seconde chambre législative de l’Assemblée parlementaire de la Bosnie-Herzégovine ; « la Chambre des peuples » ou « la Chambre des peuples de l’État ») et à la présidence de la Bosnie-Herzégovine. En outre, seuls les électeurs résidant dans la Republika Srpska peuvent participer à la sélection ou à l’élection des membres serbes de la Chambre des peuples (au suffrage indirect) et de la présidence (au suffrage direct), tandis que seuls les électeurs résidant dans la Fédération peuvent participer à la sélection ou à l’élection des membres bosniaques et croates de ces organes de l’État (au suffrage indirect en ce qui concerne les membres de la Chambre des peuples, au suffrage direct en ce qui concerne ceux de la présidence). En revanche, aucun critère ethnique ne s’applique lors des élections à la Chambre des représentants (la première chambre du Parlement de l’État).

Le requérant n’a pas communiqué d’informations sur son appartenance ethnique lors de la procédure devant la Cour.

Lors du dépôt de sa requête devant la Cour, le requérant alléguait que les critères ethniques et territoriaux qui régissaient les élections à la Chambre des peuples l’empêchaient de voter pour les candidats de son choix et qu’ils s’analysaient donc en une discrimination sur le terrain de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention. Par la suite, il a soulevé le même grief sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 12 à la Convention. Il alléguait également, pour les mêmes motifs, être victime d'une violation de cette disposition dans le contexte des élections à la présidence.

Le 29 août 2023, une chambre de la Cour a conclu, par six voix contre une, à une violation de l’article 1 du Protocole no 12 concernant les griefs relatifs tant à la composition de la Chambre des peuples qu’aux élections à la présidence de la Bosnie-Herzégovine. Elle a également conclu, par six voix contre une, qu’il n’y avait pas lieu d’examiner la recevabilité ou le fond du grief relatif à la composition de la Chambre des peuples sous l’angle de l’article 14 combiné avec l’article 3 du Protocole no 1. Elle a en outre déclaré, à l’unanimité, irrecevables les autres griefs que soulevait le requérant sous l’angle de l’article 3 du Protocole no 1, pris isolément et/ou combiné avec l’article 14.

Le 14 décembre 2023, l’affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre à la demande du Gouvernement.

Le 25 juin 2025, la Cour a prononcé le dispositif de l’arrêt qu’elle a adopté dans l’affaire.

En droit –

1) Questions préliminaires –

a) Sur la qualité des agentes par intérim à représenter le gouvernement défendeur devant la Cour – Le jour où les trois agentes par intérim du Gouvernement ont demandé le renvoi de l’affaire devant la Grande Chambre, le requérant a contesté pour la première fois qu’elles fussent investies d’un mandat valide pour représenter le Gouvernement devant la Cour. Il avançait principalement que leur mandat avait pris fin avant le dépôt de sa requête et que, par conséquent, la demande de renvoi de l’affaire devant la Grande Chambre avait été soumise par des personnes qui n’étaient pas habilitées à le faire. Il allègue en outre qu’en tout état de cause, le Conseil des ministres ne disposait pas du pouvoir de nommer ces agentes devant la Cour.

La Cour note qu’en l’absence de toute communication de la part du Gouvernement au sujet de l’expiration du mandat des agentes qui avaient été nommées par le Conseil des ministres, elles ont officiellement conservé leur qualité de représentantes du Gouvernement aux fins de l’article 35 du règlement de la Cour durant la procédure devant la chambre ainsi qu’à la date du dépôt de la demande de renvoi. En outre, leur qualité n’a soulevé aucune contestation pendant toute cette période. Les arguments du requérant ne se fondaient pas sur de nouveaux développements qui seraient intervenus après le prononcé de l’arrêt de la chambre, mais ils auraient tout autant pu trouver à s’appliquer durant la procédure devant la chambre. En conséquence, ces arguments non seulement mettent en doute que les agentes par intérim concernées eussent été habilitées à déposer la demande de renvoi, mais ils ont aussi pour effet de contester, rétroactivement, la validité de leur mandat sur toute la durée de la procédure devant la chambre. Partant, le requérant aurait dû avancer ces arguments dès le début de la procédure, et, en tout état de cause, avant le prononcé de l’arrêt de la chambre ; il n’apparaît pas qu’il ait été objectivement empêché de le faire. La Cour souligne à cet égard que le cadre juridique pertinent qui régit la fonction d’agent du Conseil des ministres de la Bosnie-Herzégovine devant la Cour, ainsi que les nominations concrètes faites par le Conseil des ministres, sont publiés au Journal officiel et qu’ils étaient donc facilement accessibles à tous pendant que se déroulait la procédure devant la chambre.

Les doutes ou objections éventuels sur le point de savoir si une personne a qualité pour agir devant elle en tant que représentant d’un gouvernement doivent être soulevés in limine litis, pour autant que les circonstances le permettent. Si l’on autorisait le requérant à contester, à ce stade de la procédure, que les agentes par intérim en question eussent été habilitées à agir en tant que telles, cela risquerait de produire des résultats qui nuiraient à la sécurité et à la stabilité juridiques, et qui iraient à l’encontre de l’économie procédurale et de la bonne administration de la justice.

Par ailleurs, aucune décision officielle du Conseil des ministres, ou de tout autre organe compétent de l’État, n’est intervenue entretemps à l’effet de retirer la demande de renvoi ou de priver l’agente par intérim en exercice du Gouvernement de sa qualité de personne habilitée à le représenter. Elle a donc conservé sa qualité de représentante du Gouvernement dans le cadre de la procédure devant la Grande Chambre.

Par conséquent, la Cour estime que la Grande Chambre et son collège ont été valablement saisis par des agentes par intérim qui étaient habilitées à demander le renvoi de l’affaire, et que le gouvernement défendeur est dûment représenté dans le cadre de la présente procédure aux fins de l’article 35 du règlement de la Cour. Si une irrégularité procédurale a effectivement eu lieu, au regard du droit interne, en ce qui concerne la qualité des agentes par intérim, elle demeure une question interne qui doit être résolue dans le cadre du système juridique interne.

Conclusion : requérant forclos à soulever cette exception devant la Grande Chambre.

b) Sur la compétence de la Cour pour connaître de la présente requête – Le gouvernement défendeur expose que cette affaire concerne fondamentalement « la question cruciale de la capacité de la Cour [à] statuer sur des règles constitutionnelles qui font partie d’un mécanisme consociationnel, en l’occurrence d’un accord de partage du pouvoir politique inscrit dans un accord de paix, qui offre le cadre le plus acceptable pour faire disparaître par la médiation la méfiance existant entre les groupes belligérants, et qui constitue donc un outil essentiel pour garantir et préserver la paix et la stabilité dans le pays ». Selon lui, des contestations de cette architecture constitutionnelle complexe venues de l’extérieur risquent de raviver les conflits intercommunautaires. Cet argument a trait à une question qui se rapporte non pas à la recevabilité au sens étroit de ce terme, mais à la compétence de la Cour au sens de l’article 32 § 1 de la Convention. Bien que la Cour soit consciente du caractère hautement sensible des questions en jeu, lesquelles concernent les structures politiques et constitutionnelles fondatrices de l’État défendeur, qui ont été instaurées par un accord de paix international afin de mettre fin à un conflit tragique, en vertu de la Convention de Vienne sur le droit des traités, un État ne peut invoquer son droit interne, y compris sa Constitution, pour justifier des manquements allégués aux engagements qu’il a pris au regard du droit international. Par ailleurs, les intérêts politiques qui sont en jeu ne suffisent pas à priver les questions pertinentes de leur caractère juridique.

Les questions soulevées dans la présente affaire sont, en principe, de nature juridique. Les arrêts que la Cour a déjà rendus dans le groupe d’affaires Sejdić et Finci (Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine [GC]), où elle a statué, certes du point de vue du droit de vote « passif », sur la compatibilité avec la Convention des dispositions constitutionnelles en cause dans la présente espèce, montrent qu’un examen juridictionnel de ces questions se concilie tout à fait avec la compétence que lui confère l’article 19, qui est d’assurer le respect des engagements résultant pour l’État défendeur de la Convention et de ses Protocoles.

La Cour est donc compétente pour connaître des griefs formulés par le requérant pour autant qu’ils ont été renvoyés devant la Grande Chambre

Conclusion : exception du Gouvernement rejetée.

c) Sur l’objet de l’affaire devant la Grande Chambre – Compte tenu des conclusions de la chambre, l’objet de l’« affaire » telle qu’elle a été renvoyée devant la Grande Chambre englobe les griefs de discrimination que soulève le requérant sous l’angle de l’article 14 combiné avec l’article 3 du Protocole no 1 et de l’article 1 du Protocole no 12 en ce qui concerne la discrimination dont il dit faire l’objet dans l’exercice de son droit de vote (actif) à raison des restrictions ethniques et territoriales qui régissent les élections à la Chambre des peuples et à la présidence de la Bosnie-Herzégovine ainsi que la composition de ces organes. La chambre ayant déclaré irrecevable le grief soulevé sous l’angle de l’article 3 du Protocole no 1, l’examen de celui-ci sort de l’objet de l’affaire renvoyée devant la Grande Chambre. Les griefs soulevés sous l’angle de cette disposition ne seront donc examinés que pour autant que celle-ci a été invoquée en combinaison avec l’article 14. Par ailleurs, le grief du requérant relatif aux modifications qui ont été apportées à certaines règles électorales le 2 octobre 2022, c’est-à-dire le jour des élections législatives (« les élections législatives de 2022 »), et dont la Cour constitutionnelle a confirmé la légalité, constitue un grief nouveau et distinct qui sort de l’objet de l’affaire devant la Grande Chambre.

Conclusion : grief soulevé sous l’angle de l’article 3 du Protocole no 1 concernant la caractère indirect et l’absence de légitimité des élections à la Chambre des peuples et les modifications apportées à certaines règles électorales le jour des élections législatives de 2022 sortant de l’objet de l’affaire renvoyée devant la Grande Chambre (seize voix contre une).

2) Les exceptions préliminaires soulevées par le Gouvernement –

a) Sur l’abus du droit de recours individuel – Il n’y a pas d’éléments suffisants à l’appui des allégations du Gouvernement selon lesquelles le requérant a présenté des observations erronées sur la structure de la Bosnie-Herzégovine et s’est exprimé dans les médias au sujet de l’arrêt de la chambre avant son prononcé. Pour ce qui est du second point, les informations dont dispose la Cour ne lui permettent pas de conclure avec certitude que le requérant ait fait preuve à l’égard de la procédure devant la Cour, avant le prononcé dudit arrêt, d’une irresponsabilité et d’une légèreté qui seraient de nature à justifier de rejeter sa requête pour abus du droit de recours.

En ce qui concerne, à l’inverse, les allégations relatives aux propos calomnieux et virulents que le requérant aurait tenus dans sa correspondance avec la Cour et ailleurs, la Cour note avec regret que l’intéressé a en effet formulé, au sujet des juges de la Cour et des autres parties à l’affaire, certaines remarques et accusations qui apparaissent problématiques.

À cet égard, les remarques qu’il a faites directement dans une lettre dans laquelle il demandait la récusation de la présidente de la Cour d’alors contiennent des accusations très graves qui mettent en cause l’intégrité de celle-ci et, indirectement, celle des membres du collège de la Grande Chambre qui ont statué sur la demande de renvoi. Les accusations qui étaient formulées dans cette lettre outrepassent clairement les limites d’une critique légitime et, en l’absence de la moindre preuve, constituent des attaques gratuites. Qui plus est, le fait que ces accusations infondées et ces remarques offensantes visaient directement la présidente de la Cour d’alors, dans l’exercice même de ses fonctions de présidente, revêt une signification particulière, car elle représentait la Cour en tant qu’institution. En s’en prenant à elle avec autant de dédain, le requérant a fait preuve d’un manque de respect envers l’institution même qu’il a saisie pour faire protéger ses droits.

De même, la Cour estime que les propos du requérant visant les agentes par intérim du Gouvernement et le Haut-Représentant pour la Bosnie-Herzégovine s’analysent en des attaques personnelles gratuites et en des accusations calomnieuses qui dépassent les limites de la critique admissible. Si la Cour ne considère pas les contestations que le requérant soulève contre le statut juridique des agentes par intérim comme problématiques en tant que telles, pour autant que ces contestations ont aussi consisté à exprimer en public l’intention de les poursuivre pénalement si elles continuaient à agir dans la procédure devant la Cour, elles s’analysent indéniablement en une intimidation, laquelle n’est guère conciliable avec l’objet du droit de recours individuel.

Enfin, en ce qui concerne l’argument du Gouvernement lorsqu’il reproche au requérant de s’être abstenu de communiquer à la Cour une information essentielle relative à son appartenance ethnique croate, la Cour observe à cet égard que, si le requérant admet qu’il possède la nationalité croate, il ne confirme ni ne dément avoir déclaré une appartenance ethnique au peuple « croate » aux fins des fonctions qu’il a précédemment occupées au sein de la municipalité de Sarajevo, parce qu’il estime que l’origine ethnique d’une personne ne devrait jouer aucun rôle dans les questions relatives à l’usage de son droit de vote actif. La non-communication par le requérant de son appartenance ethnique croate ne comporte pas un élément d’abus du droit de recours. La Cour prend toutefois note des éléments que le Gouvernement a soumis au sujet de la tentative alléguée du requérant d’induire la Cour en erreur quant au contenu de sa page de profil telle qu’elle figurait sur le site web officiel de la municipalité de Sarajevo. Le fait que le requérant n’a pas informé la Cour qu’il avait lui-même demandé la suppression de l’information relative à son origine ethnique de la page web en question avant d’en soumettre à la Cour un tirage papier dans lequel le champ « origine ethnique » était vide (comme preuve de l’inexactitude des allégations du Gouvernement concernant son origine ethnique) doit être considéré comme trompeur relativement à une question potentiellement pertinente pour l’affaire.

En conclusion, le requérant a clairement eu, au cours de la présente procédure, un comportement hautement répréhensible qui s’analyse en un abus du droit de recours au sens de l’article 35 § 3 a).

Conclusion : exception préliminaire relative à l’abus de droit de recours accueillie (seize voix contre une).

b) Sur la qualité de victime du requérant et sur l’applicabilité des dispositions pertinentes de la Convention et de ses Protocoles – Le Gouvernement avance que le requérant ne peut pas être considéré comme une « victime » au sens de l’article 34, et que les questions sur lesquelles portent ses griefs ne concernent pas la protection d’un droit individuel relevant du champ d’application de la Convention et de ses Protocoles. Si ces exceptions ont trait à deux questions de recevabilité distinctes, elles sont néanmoins étroitement liées entre elles dans le contexte particulier de la présente affaire, et elles convergent essentiellement vers la même affirmation sous-jacente consistant à dire que les griefs du requérant s’analysent en une contestation abstraite du système constitutionnel et électoral qui présente les caractéristiques d’une actio popularis et qui n’a pas trait, en l’espèce, à la protection de droits individuels garantis par la Convention ou ses Protocoles. Dans ces conditions, la Cour considère que le présent examen porte avant tout sur la question de la « qualité de victime » au sens de l’article 34 de la Convention.

i) Remarques préliminaires concernant la nature et la teneur des griefs de discrimination formulés par le requérant – la Cour estime que les griefs du requérant ne présentent pas la précision et la cohérence voulues. Ils oscillent entre différents aspects du système électoral que l’intéressé considère problématiques, l’aspect sur lequel il met l’accent pour étayer son grief de discrimination ne cessant de fluctuer. Il affirme, d’une part, que les dispositions constitutionnelles en question entraînent une discrimination sur le plan à la fois ethnique et territorial, mais il souligne, d’autre part, que l’appartenance ethnique qu’il déclare est dénuée de pertinence pour sa cause, et il n’explique pas en quoi il serait désavantagé à cause de cette appartenance. Dans le même temps, il allègue que son grief de discrimination concerne la différence de traitement dont il ferait l’objet par rapport à tous les électeurs résidant dans la Republika Srpska à raison de son lieu de résidence, écartant apparemment la composante « ethnique » de ce grief, dont l’examen avait occupé une place importante dans la procédure devant la chambre. Surtout, il avance que les critères ethniques et territoriaux qu’il conteste limitent le libre choix de tous les électeurs en ce qui concerne la composition de la Chambre des peuples et de la présidence dans les deux Entités, argument qui défie la logique même d’un grief de discrimination, qui nécessite une différence de traitement entre des groupes comparables.

La Cour n’a nullement pour tâche de se substituer au requérant et de se livrer à des conjectures quant aux griefs envisageables à partir d’un faisceau de différents faits et arguments qui lui sont soumis et qui soulèvent potentiellement des questions sur le terrain de la Convention. Cette règle générale vaut tout particulièrement dans le contexte des griefs de discrimination, lesquels doivent contenir les paramètres nécessaires pour définir la portée de la question à examiner par la Cour. Cependant, la Cour, compte tenu des observations expresses que le requérant a formulées, quoique après qu’elle l’y eut invité, au sujet du « groupe auquel il entendait se comparer », est prête à admettre que ses griefs de discrimination portent essentiellement sur la différence de traitement dont il ferait l’objet par rapport aux électeurs résidant dans la Republika Srpska au motif qu’il réside dans l’autre Entité de la Bosnie-Herzégovine. L’appréciation de l’existence de la qualité de victime du requérant se fondera donc avant tout sur les éléments qu’il met ainsi en avant concernant le groupe auquel il entend se comparer et le motif de la distinction dont il dit faire l’objet.

ii) Sur la qualité de victime en ce qui concerne les griefs relatifs aux élections à la Chambre des peuples – Les griefs du requérant, qu’il a introduits avant la tenue des élections législatives de 2022, concernent non pas des mesures particulières qui le viseraient à titre personnel en tant qu’électeur, mais plutôt certaines dispositions constitutionnelles et législatives qui ont trait à l’organisation générale du système électoral et qui, selon les arguments du requérant, se traduisent à son égard par une discrimination qui serait fondée sur son « lieu de résidence ».

Selon la chambre, qui a examiné la question de la qualité de victime du requérant uniquement sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 12, le droit dont jouissait celui-ci de voter aux élections à une assemblée cantonale et donc, indirectement, aux élections à la Chambre des peuples de l’État suffisait à établir sa qualité de victime pour les griefs de discrimination qu’il soulevait concernant cette seconde chambre législative. La Grande Chambre estime que ce constat a été formulé en termes très généraux et qu’il avait pour conséquence d’octroyer de manière quasiment automatique au requérant et, par analogie, à tous les membres du corps électoral, la qualité de victime relativement aux règles électorales litigieuses, sans avoir recherché si l’intéressé avait démontré que ces règles produisaient sur lui des effets discriminatoires directs et personnels. La Grande Chambre est en désaccord avec cette approche, dont elle estime qu’elle permettrait à la Cour d’examiner toute législation électorale interne dans l’abstrait et qu’elle serait donc contraire à la règle qui proscrit l’actio popularis. Pour la même raison, le fait que le requérant soit soumis au pouvoir législatif de la Chambre des peuples, comme tous les citoyens de Bosnie-Herzégovine, ne suffit pas, en lui-même, à lui conférer la qualité de victime relativement à ses griefs de discrimination. Il convient de procéder à une appréciation plus ciblée de l’existence d’une qualité de victime, en se fondant sur les griefs spécifiques que soulève le requérant.

On ne peut pas non plus reconnaître au requérant la qualité de victime en se fondant simplement sur les conclusions que la Cour a formulées dans le groupe d’affaires Sejdić et Finci. Bien que les règles électorales auxquelles le requérant fait référence soient les mêmes que celles qui, dans ce groupe d’affaires, ont été jugées contraires à l’article 14 combiné avec l’article 3 du Protocole no 1, ainsi qu’à l’article 1 du Protocole no 12, la présente espèce diffère sensiblement en ceci que les règles litigieuses y sont contestées non pas sous l’angle du droit de se présenter à des élections, c’est-à-dire de l’aspect « passif » du droit de vote, qui est protégé par l’article 3 du Protocole no 1, mais du point de vue d’un électeur dans l’exercice de son droit de vote « actif ».

Les aspects actif et passif du droit de vote, s’ils servent l’un et l’autre, d’une manière complémentaire, l’objectif général consistant à établir et à maintenir les fondements d’une véritable démocratie régie par l’état de droit, visent à protéger des intérêts différents, ont des portées différentes, impliquent des exigences différentes et peuvent faire l’objet de restrictions différentes. Un acte qui porte atteinte aux droits de personnes souhaitant se présenter à des élections ne fait pas forcément des électeurs qui utilisent leur droit de vote actif des victimes pour les mêmes motifs ou pour des motifs connexes, même si leurs intérêts ont pu également être touchés dans une certaine mesure. Les électeurs, pour se voir reconnaître la qualité de victime, doivent subir directement les effets des règles électorales litigieuses, c’est-à-dire qu’il doit exister un lien suffisamment direct entre eux et le préjudice qu’ils affirment avoir subi en leur qualité d’électeur à cause des règles en question.

Le requérant affirme qu’il fait partie d’un groupe de personnes qui « risque de subir directement les effets » des règles électorales contestées. Étant donné que le requérant n’avance pas d’autres arguments convaincants et cohérents et qu’il désigne les électeurs résidant dans la Republika Srpska comme constituant le « groupe auquel il entend se comparer », il apparaît que le groupe auquel il prétend appartenir, et qui « risque de subir directement les effets » des règles électorales supposément discriminatoires, est constitué des électeurs résidant dans la Fédération, quelle que soit l’appartenance ethnique qu’ils déclarent. Plus précisément, il allègue que seuls les électeurs qui résident dans la Republika Srpska peuvent voter pour les délégués serbes à la Chambre des peuples, et que les élections sont organisées dans cette Entité d’une manière qui est mieux à même de permettre aux électeurs d’influer sur le résultat par comparaison avec le système en place dans la Fédération. Il conteste l’incapacité dans laquelle il se trouve, en tant que résident de la Fédération, de participer aux élections dans la Republika Srpska, et il avance que la Bosnie-Herzégovine devrait en fait devenir une seule et même unité électorale dans laquelle tous les citoyens pourraient participer à l’élection de tous les délégués sur l’ensemble du territoire de l’État, indépendamment de l’appartenance ethnique qu’ils déclarent.

La Cour estime cependant que ces arguments ne contiennent aucun élément étayé qui soit constitutif d’un traitement discriminatoire touchant le requérant directement et personnellement, que ce soit à titre individuel ou collectif

Si le maillage électoral de la Bosnie-Herzégovine qui sert d’assise à la composition de la Chambre des peuples correspond à la subdivision de l’État en Entités, cela tient au caractère hautement décentralisé et à la complexité sans équivalent de sa structure constitutionnelle, qui est ancrée dans un accord de paix international. Dans cette structure, les électeurs qui résident dans des Entités distinctes se trouvent dans des situations sensiblement différentes, mais, d’un point de vue territorial, les deux Entités bénéficient d’une représentation à la Chambre des peuples et tous les citoyens de ces Entités qui en ont le droit participent indirectement au processus d’élection. Pour autant que le requérant se plaint de son incapacité à participer au processus électoral dans l’autre Entité et qu’il demande de faire reposer le fonctionnement du système électoral sur le principe d’une seule et même unité électorale, il conteste de fait les éléments fondamentaux du système électoral et constitutionnel dont est dotée la Bosnie-Herzégovine en tant qu’État fédéral composé de deux Entités, mais il n’invoque pas de véritable différence de traitement entre deux groupes d’électeurs distincts dans l’exercice d’un droit garanti par la Convention ou le droit national.

La Cour ne peut ni rechercher, de manière générale, si la configuration du système électoral de l’État défendeur, calquée sur la subdivision de celui-ci en Entités, est conforme à la Convention, ni comparer in abstracto les modalités électorales respectives des deux Entités, lesquelles découlent du modèle constitutionnel particulier de chacune. La tâche de la Cour se borne à déterminer si les règles contestées ont produit sur le requérant des effets discriminatoires directs et personnels. Le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention, qui garantit des droits individuels, ne sera actionné qu’en présence d’éléments convaincants permettant d’établir l’existence d’un tel lien direct et personnel entre le cadre légal en question et les obligations ou les effets pesant sur un requérant qui allègue être victime d’une discrimination, ce qui fait précisément défaut en l’espèce. Les arguments du requérant traduisent, au contraire, des aspirations de nature générale quant à la manière dont il faudrait configurer le système électoral afin de permettre aux électeurs d’exercer une influence sur l’ensemble du territoire national, sans que l’intéressé ait produit, devant la Cour ou devant les autorités internes, d’éléments permettant de déterminer si et, le cas échéant, comment, en sa qualité d’électeur résidant dans la Fédération, il a subi un préjudice, un désavantage ou une différence de traitement d’une autre nature à cause de l’organisation des élections fondée sur la subdivision de l’État en Entités, telle que décrite ci-dessus. Il n’a pas été présenté devant la Cour d’éléments sur lesquels elle pourrait se fonder pour rechercher en quoi le fonctionnement du système électoral aurait produit en pratique sur le vote du requérant au niveau cantonal, et sur sa représentation à la Chambre des peuples de l’État en sa qualité de résident de la Fédération, des effets qui s’analysent en une différence de traitement par rapport aux membres du corps électoral général de la Republika Srpska, ou même s’il a effectivement voté aux élections législatives de 2022.

Pour autant que le requérant compare spécifiquement le système électoral à trois niveaux de la Fédération au système à deux niveaux de la Republika Srpska, lequel permettrait aux électeurs d’influer davantage sur la composition de la Chambre des peuples de l’État, la Cour considère que la question du système de conversion des suffrages en mandats politiques fait entrer en jeu des considérations complexes et qu’elle ne se prête nullement à de simples comparaisons, en particulier dans le cas des secondes chambres législatives dont les membres sont élus au suffrage indirect (ou désignés). En ce qui concerne la composition de la Chambre des peuples de l’État, la participation de tous les électeurs, qu’ils soient résidents de la Fédération ou de la Republika Srpska, est limitée au premier niveau des élections. Les électeurs des deux Entités votent afin d’élire les membres des assemblées cantonales (dans la Fédération) ou de l’Assemblée nationale (dans la Republika Srpska) au premier niveau (local), sans savoir comment, le cas échéant, leur vote à ce niveau influera sur la composition de la Chambre des peuples de l’État. Il est très difficile de dire si les deux groupes considérés se trouvent dans une situation analogue, ce qui est nécessaire pour permettre la comparaison que le requérant cherche à établir, étant donné que la différence existant entre les deux systèmes électoraux découle de la structure constitutionnelle stratifiée de la Fédération.

Par conséquent, plutôt que de dénoncer une violation de l’un quelconque de ses droits individuels protégés par la Convention et ses Protocoles, le requérant cherche d’une manière générale par ses griefs à faire apporter des changements fondamentaux et conceptuels à la structure constitutionnelle et à la législation électorale de la Bosnie-Herzégovine.

iii) Sur la qualité de victime en ce qui concerne les griefs relatifs aux élections à la présidence – Les griefs que le requérant formule relativement aux élections à la présidence diffèrent à divers égards de ceux qu’il soulève au sujet de la Chambre des peuples. Le requérant dispose, lors des élections à la présidence, d’un droit de vote direct, qui est limité au choix entre un candidat bosniaque et un candidat croate. En outre, à la différence des secondes chambres qui, dans bon nombre de systèmes bicaméraux, dont celui de la Bosnie-Herzégovine, ont pour objet d’assurer la représentation d’entités ou de groupes d’intérêts infranationaux divers dans un pays, l’institution qui se trouve à la tête de l’État représente le plus souvent les intérêts de la population générale et de l’État, comme le reflètent les pouvoirs octroyés à la présidence collective de la Bosnie-Herzégovine. Toutefois, pour les mêmes raisons que celles mentionnées dans le contexte de l’analyse de la Cour relative à la Chambre des peuples, ni le caractère direct du vote ni la nature et l’étendue des pouvoirs exécutifs de la présidence ne sont suffisants pour faire du requérant une « victime » d’une discrimination à raison d’une carence perçue du processus des élections à la présidence.

Au-delà de la formulation de critiques générales au sujet des restrictions régissant ces élections et de l’expression de sa préférence marquée en faveur de l’établissement d’une seule et même unité électorale dans laquelle tous les électeurs seraient entièrement libres de voter pour n’importe quel candidat, le requérant n’indique pas en quoi les règles électorales contestées produiraient un effet discriminatoire sur lui en sa qualité d’électeur.

Comme indiqué dans le contexte de l’analyse de la Cour relative à la Chambre des peuples, les électeurs de la Fédération et de la Republika Srpska, qui se trouvent dans des situations sensiblement différentes en tant que résidents d’Entités constitutionnelles distinctes, sont représentés au sein de la présidence collégiale et sont les uns comme les autres privés de la possibilité de voter en dehors de leur Entité. En conséquence, et pour autant que le requérant allègue qu’il a subi une discrimination fondée sur son lieu de résidence, il reste difficile de savoir comment les restrictions territoriales en cause auraient produit des effets discriminatoires touchant à ses droits tels que protégés par la Convention et ses Protocoles, qu’on le considère à titre individuel ou comme membre d’un groupe, si on le compare aux électeurs résidant dans la Republika Srpska.

Les griefs du requérant relatifs à la présidence visent eux aussi à faire évoluer la structure constitutionnelle et électorale de la Bosnie-Herzégovine, supposément dans l’intérêt public général, et non à faire valoir ses droits individuels tels que garantis par la Convention et ses Protocoles.

iv) Conclusion – La Cour n’ignore en aucun cas le caractère discriminatoire que revêtent les règles régissant l’éligibilité à la Chambre des peuples et à la présidence sous l’angle de l’aspect passif du droit de vote, comme elle l’a déjà reconnu dans les arrêts qu’elle a rendus dans le groupe d’affaires Sejdić et Finci. Elle ne nie pas non plus que le requérant ait pu lui aussi subir, dans une certaine mesure, les effets de ces règles. Toutefois, particulièrement en l’absence d’une explication suffisante sur la question de savoir en quoi les règles électorales litigieuses auraient eu une incidence concrète sur la libre expression de son opinion sur un pied d’égalité avec les autres électeurs auxquels le requérant se compare, la Cour estime que les griefs de ce dernier s’analysent en une critique abstraite de l’« état du droit » qui relève d’une actio popularis. De l’avis de la Cour, l’attitude évasive dont le requérant fait preuve en ce qui concerne ses griefs peut, de fait, s’expliquer par la prépondérance qu’il accorde à l’organisation générale du système constitutionnel et électoral, plutôt qu’à des questions particulières touchant directement à ses droits individuels.

Conclusion : exception préliminaire portant sur le défaut de qualité de victime accueillie en ce qui concerne la violation alléguée des droits du requérant tels que garantis par l’article 14 combiné avec l’article 3 du Protocole no 1 et par l’article 1 du Protocole no 12, et ce pour chacun des griefs qu’il soulève relativement à la Chambre des peuples et à la présidence (douze voix contre cinq).

French translation:

(Voir Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine [GC], 27996/06 et 34836/06, 22 décembre 2009, Résumé juridique)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

Pour accéder aux résumés juridiques en français ou en anglais cliquez ici.
Pour des traductions non officielles dans d’autres langues cliquez ici.