Résumé juridique

Juillet 2025

Tomenko c. Ukraine - 79340/16

Arrêt 10.7.2025 [Section V]

Article 3 du Protocole n° 1

Choix du corps législatif

Libre expression de l'opinion du peuple

Droit à des élections libres

Cessation anticipée du mandat de député du requérant ordonnée par son parti à la suite de son départ du groupe parlementaire dudit parti : violation

En fait – Le requérant est un politicien ukrainien connu qui a été élu au Parlement ukrainien (la Verkhovna Rada) à plusieurs reprises entre 2002 et 2014. Candidat aux élections législatives anticipées d’octobre 2014, il fut élu sur la liste du parti « Bloc Petro Porochenko « Solidarité » ». Il devint ensuite chef adjoint du groupe parlementaire de ce parti.

En décembre 2015, le requérant adressa au président du Parlement une déclaration écrite l’informant qu’il quittait ledit groupe. En mars 2016, le parti modifia sa charte afin de permettre à son congrès de mettre fin prématurément à un mandat parlementaire « pour les motifs envisagés par la loi », et il mit fin au mandat parlementaire du requérant et d’un autre parlementaire sur le fondement de l’article 81 § 2, alinéa 6, de la Constitution ukrainienne (c’est-à-dire au motif qu’ils avaient quitté le groupe parlementaire du parti sur la liste duquel ils avaient été élus). C’était la première fois que le fait de quitter un groupe parlementaire entraînait la cessation anticipée d’un mandat de député par un parti politique. La Commission électorale centrale déclara ensuite deux autres candidats figurant sur la liste du parti comme élus au Parlement. Le requérant saisit en vain la Cour administrative supérieure afin de contester la cessation anticipée de son mandat de député.

En droit – Article 3 du Protocole no 1 :

La cessation anticipée du mandat de député du requérant constituait une ingérence dans l’exercice par celui-ci de ses droits protégés par l’article 3 du Protocole no 1. Elle se fondait sur l’article 81 §§ 2, alinéa 6, et 6 de la Constitution.

Selon la jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle, les dispositions constitutionnelles sont directement applicables, indépendamment de l’existence d’une loi d’accompagnement. La Cour constitutionnelle déclara expressément que la procédure de cessation anticipée du mandat d’un député et les motifs y afférents devaient être déterminés exclusivement par la loi, tout en notant que la question de l’encadrement par la loi dépassait sa compétence. Conformément au principe de l’applicabilité directe des dispositions constitutionnelles, elle jugea que les questions relatives à la cessation anticipée du mandat d’un député devaient être régies par les dispositions constitutionnelles pertinentes, dans l’attente de l’adoption d’une loi visant à réglementer les exigences énoncées dans ces dispositions, et que pareille cessation n’était possible que sur le fondement d’une loi établissant les conditions et procédures pertinentes.

À l’époque de l’ingérence litigieuse, les dispositions légales régissant la question de la cessation anticipée du mandat d’un député au motif qu’il n’avait pas rejoint le groupe parlementaire correspondant au parti politique (ou au bloc électoral) sur la liste duquel il avait été élu ou qu’il n’était pas resté dans ce groupe n’allaient pas au-delà des dispositions constitutionnelles pertinentes, et elles se bornaient à indiquer l’existence de cette possibilité. En d’autres termes, il n’existait pas de cadre juridique précisant le degré de latitude dont les partis politiques disposaient pour mettre en œuvre les dispositions constitutionnelles en question et la manière dont il convenait de les appliquer ; il n’existait pas non plus de règles sur les procédures à suivre ou les garanties à mettre en place contre les abus. Autre point à considérer, le libellé du serment que les députés doivent prêter avant leur entrée en fonction énonce qu’il sont censés représenter le peuple ukrainien et exercer leurs fonctions dans l’intérêt de tous leurs compatriotes, principe réaffirmé dans la loi sur le statut des députés, qui indique expressément que ceux-ci tiennent leur mandat du peuple. Le fait pour un député de ne pas rejoindre ou de quitter un groupe parlementaire d’un parti politique ne figure pas sur la liste des motifs de cessation anticipée du mandat d’un député dressée par ladite loi. Bien que de nombreux députés eussent déjà quitté le groupe parlementaire au sein duquel ils avaient été élus, les dispositions constitutionnelles prévoyant la cessation anticipée du mandat d’un député pour ce motif n’avaient jamais été appliquées en pratique avant la présente affaire. Il y a également lieu de noter que le « Bloc Petro Porochenko « Solidarité » » a décidé de mettre fin au mandat de deux des dix députés élus sur sa liste qui avaient quitté son groupe parlementaire. On ne sait pas sur quels critères le parti s’est fondé pour désigner ces deux députés (dont le requérant).

Dans ces circonstances, le requérant ne pouvait pas être raisonnablement censé prévoir que son départ du groupe parlementaire du parti en question conduirait à la cessation anticipée de son mandat de député. En outre, il n’existait pas de cadre juridique, et encore moins de cadre juridique adéquat, qui fût de nature à assurer une protection concrète effective de son droit électoral passif contre les abus. De fait, la situation dans laquelle un parti politique a toute latitude pour choisir de mettre fin, au moment où il le souhaite, au mandat d’un député qui a quitté son groupe parlementaire, sans avoir d’explications à donner ni de procédures à suivre, ne peut s’interpréter que comme faisant effectivement sortir pareilles décisions du champ d’application de la loi. Elle était donc incompatible avec la prééminence du droit.

Partant, l’ingérence dans l’exercice par le requérant de son droit électoral passif était illégale.

Bien que cette conclusion suffise en principe à la Cour pour constater une violation de l’article 3 du Protocole no 1, les circonstances de l’espèce soulèvent également une grave question de proportionnalité. La Cour estime que, faute d’aborder cette question, son analyse serait incomplète et risquerait d’inciter à tort à penser que la cessation anticipée du mandat d’un député par un parti politique serait par ailleurs acceptable.

La Cour ne voit aucune raison d’adopter une position différente de celle que la Commission de Venise a exprimée avec constance, et qui est aussi celle de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, selon laquelle le mandat impératif ou des pratiques analogues sont contraires au principe d’un mandat libre et indépendant, qui s’inscrit dans la tradition constitutionnelle européenne. Par ailleurs, dans l’arrêt Paunović et Milivojević c. Serbie, qui concernait la question du « mandat impératif » en Serbie, bien qu’elle n’ait pas jugé nécessaire d’analyser le volet de la proportionnalité, la Cour a expressément fait sienne la position de la Cour constitutionnelle serbe selon laquelle « les députés [tenaient] leur mandat du peuple, et non de leur parti ». Il ne fait aucun doute qu’il importe de renforcer la discipline de parti et d’éviter la fragmentation des blocs parlementaires afin d’assurer le bon fonctionnement du Parlement. La Cour souscrit à la conclusion de la Commission de Venise qui consiste à dire que de fréquents changements d’affiliation politique vont à l’encontre de la volonté des électeurs et qu’il est donc légitime d’introduire des contre-mesures visant à empêcher les « ventes » de mandats ou de votes. Il serait toutefois inacceptable, sous le prétexte de mettre en place de telles contre-mesures, de placer les partis politiques au-dessus de l’électorat et de leur donner le pouvoir d’annuler des résultats électoraux, comme cela a été, de fait, le cas en l’espèce.

En somme, la mesure litigieuse était non seulement illégale, mais aussi clairement disproportionnée, et elle allait à l’encontre de la libre expression du peuple dans le choix du corps législatif.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 41 : 3 000 EUR pour préjudice moral ; demande pour dommage matériel rejetée.

(Voir Paunović et Milivojević c. Serbie, 41683/06, 24 mai 2016)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

Pour accéder aux résumés juridiques en français ou en anglais cliquez ici.
Pour des traductions non officielles dans d’autres langues cliquez ici.