Résumé juridique

Février 2026

Green Alliance c. Bulgarie - 6580/22

Arrêt 17.2.2026 [Section III]

Article 8

Article 8-1

Respect de la correspondance

Respect du domicile

Défaillances dans le régime juridique permettant l’infiltration d’« agents en couverture » au sein d’entités privées ou de « professions libérales »  : violation

En fait – En vertu d’une réglementation adoptée en 2008 et modifiée en 2018, l’Agence nationale de sécurité bulgare (« l’Agence ») peut, sur décision de son directeur, infiltrer des « agents en couverture » au sein d’entités privées ou en tant que membres d’une « profession libérale ». Ces « agents en couverture » dissimulent seulement leur activité pour l’Agence mais ne sont pas autorisés à utiliser des techniques ou du matériel de surveillance secrète et sont considérés en Bulgarie comme distincts des « agents sous couverture ». L’association requérante attaqua en justice cette réglementation, arguant que le recours à tels agents n’était entouré d’aucune garantie effective et que cette réglementation permettait donc des atteintes abusives et disproportionnées aux droits protégés par l’article 8 de la Convention. Les juridictions administratives la déboutèrent.

En droit – Article 8 :

1) Sur la qualité de victime et l’existence d’une ingérence dans les droits protégés par l’article 8 – Le point de savoir si l’existence de la réglementation litigieuse – qui permet à l’Agence de déployer des « agents en couverture » au sein d’entités privées – porte atteinte aux droits de l’association requérante découlant de l’article 8 soulève deux questions, la seconde sous réserve d’une réponse affirmative à la première.

a) L’activité d’« agent en couverture » pourrait-elle porter atteinte aux droits de l’association requérante découlant de l’article 8 ? – Premièrement, un « agent en couverture » infiltré au sein de l’association pourrait sans nul doute obtenir des données sur la « correspondance » de l’association, au sens de l’article 8 § 1. Tel qu’interprété par la jurisprudence de la Cour, ce terme vise toute sorte de communication privée, quels qu’en soient le contenu et la forme – communications verbales, lettres, conversations téléphoniques ou échanges électroniques. En particulier, il englobe les appels passés ou reçus depuis des téléphones de bureau ainsi que les courriels professionnels. Il concerne aussi les communications des personnes morales. Il peut y avoir atteinte à la « correspondance » non seulement au moment de son envoi ou de sa réception, mais aussi par la suite, en accédant au support – physique ou électronique – où elle est conservée. Il n’est pas exagéré de supposer que i) une personne infiltrée au sein d’une organisation pourrait se servir de sa situation pour obtenir un accès dont ne peut bénéficier quiconque à l’extérieur, et que ii) cette personne infiltrée, parce qu’elle travaille pour l’Agence, rendrait compte de ses conclusions à celle-ci beaucoup plus facilement, et de façon plus soutenue et systématique, qu’un particulier ou un lanceur d’alerte animé par un sens du devoir civique voire par une obligation légale.

Deuxièmement, un « agent en couverture » au sein de l’association aurait aussi vraisemblablement un accès durable à ses bureaux ou à d’autres de ses locaux. Selon la jurisprudence de la Cour, le siège social, les succursales et les autres locaux professionnels d’une personne morale peuvent être considérés comme le « domicile » de celle-ci, au sens de l’article 8 § 1.

Dès lors, l’infiltration d’un « agent en couverture » au sein de l’association s’analyserait en une ingérence tant dans son droit au respect de sa « correspondance » que dans son droit au respect de son « domicile », au sens de l’article 8 § 1. Au vu de cette conclusion, la Cour juge qu’il serait superflu de rechercher si le recours aux services d’un tel agent à l’égard de l’association s’analyserait aussi en une ingérence dans tout droit au respect de la « vie privée » de celle-ci.

b) La requérante peut-elle se prétendre victime d’une ingérence dans ces droits de par la simple existence du régime des « agents en couverture » ? –

i) Principes généraux – Les principes jurisprudentiels relatifs au point de savoir à partir de quand un requérant peut se prétendre victime d’une ingérence dans l’exercice de ses droits découlant de l’article 8 du fait de la simple existence de lois ou de pratiques internes autorisant la surveillance secrète sont tout aussi pertinents dans des situations telles que la présente, où le secret de la surveillance en question est obtenu non pas en dissimulant complètement à la cible qu’une surveillance est en cours (comme cela se produit par exemple en cas d’interception secrète de communications ou d’utilisation de matériel de surveillance secrète tels que des caméras cachées ou des dispositifs d’enregistrement), mais par des moyens systématiques visant à dissimuler simplement que l’interlocuteur de la cible, par ailleurs ouvert, est en réalité un agent qui fait un usage systématique, parfois abusif, de sa situation ou de ses relations pour obtenir des informations à l’usage des autorités. Dans de tels cas, les personnes visées ou touchées par une surveillance de ce type n’en ont pas non plus conscience.

ii) Application de ces principes – Le champ d’application de la réglementation est tel qu’en théorie, toute organisation non gouvernementale en Bulgarie peut devenir la cible de ces mesures de renseignement et de contre-espionnage, et donc être éventuellement lésée par cette réglementation. De plus, il n’existe aucun recours effectif susceptible de lever les soupçons du grand public quant à un éventuel détournement du pouvoir qu’a l’Agence de déployer des « agents en couverture ». En particulier, le recours spécial qui a été mis en place en 2009 et permet de demander réparation en cas de recours illégal aux « moyens spéciaux de surveillance » ne s’applique pas aux « agents en couverture ». Les autres recours (action en protection des données prévu par la loi de 2007 sur l’Agence nationale de sécurité ; la saisine de la Commission de protection des données personnelles ; autres recours généraux en matière de protection des données prévus par la loi de 2002 sur la protection des données personnelles ; recours en annulation des décisions du directeur de l’Agence, et la mise en jeu de la responsabilité personnelle des « agents en couverture ») ne sont pas non davantage effectifs.

La Cour estime donc que la simple existence de la réglementation – qui depuis 2018 permet l’infiltration d’« agents en couverture » au sein des organisations privées – peut s’analyser en une ingérence dans les droits de l’association requérante découlant de l’article 8, sans qu’il faille rechercher si, en raison de sa situation particulière, cette association risque de se voir infiltrée dans ses locaux. Il y a donc lieu d’examiner cette réglementation (ainsi que les lois et pratiques connexes) dans l’abstrait. Par ailleurs, en menant à son terme le recours en justice qu’elle avait formé contre cette réglementation, l’association a épuisé les voies de recours internes qui lui étaient ouvertes en la matière.

Au vu de ce qui précède, la Cour rejette les exceptions tirées par le Gouvernement d’un défaut d’épuisement des voies de recours internes et d’un défaut de qualité de victime de l’association requérante, et les joint toutes deux au fond.

2) Sur la justification de l’ingérence –

a) Principes généraux – En ce qui concerne le niveau des garanties, la Cour souligne que ce qui primordial, c’est que tout système de surveillance secrète prévoie des garanties effectives – en particulier des mécanismes de contrôle et de supervision – qui permettent de se prémunir contre le risque inhérent d’abus et d’arbitraire et de faire en sorte que l’ingérence qu’un tel système emporte dans les droits protégés par l’article 8 demeure « nécessaire dans une société démocratique ».

Les principes généraux en matière de surveillance secrète sont tout aussi pertinents dans des affaires comme la présente, où le secret de la surveillance est obtenu par des moyens visant à dissimuler que l’interlocuteur de la cible, par ailleurs ouvert, est en réalité un agent qui fait un usage systématique, parfois abusif, de sa situation ou de ses relations pour obtenir des informations à l’usage des autorités. Le degré d’intrusion qui résulte de l’usage de cette technique de surveillance n’est pas forcément moindre dans un cas donné que celui qui résulte de l’interception de communications – en particulier parce qu’un agent de ce type peut également avoir accès au contenu des communications de la cible. Selon la jurisprudence de la Cour, l’élément décisif qui permet de déterminer quel niveau de garanties est requis pour telle ou telle technique de surveillance est le degré d’ingérence dans l’exercice des droits garantis par l’article 8 qu’elle entraîne plutôt que sa définition théorique. Cela étant, les exigences précises découlant de ces principes devront peut-être être adaptées de manière à tenir compte des différences entre le degré d’intrusion résultant du recours à un « agent en couverture » et celui résultant d’autres moyens de surveillance secrets tels que l’interception de communications.

En ce qui concerne les modalités d’examen de ces garanties, la Cour observe que, dans des affaires telles que la présente – où le requérant se plaint dans l’abstrait d’un système qui autorise la surveillance secrète sans qu’il y ait un quelconque cas concret de mise sous surveillance –, les lois internes pertinentes doivent être examinées en l’état au moment de l’examen de la requête par la Cour, et non de son introduction. De plus, pour déterminer si les lois en cause offrent des garanties effectives contre les abus, il faut se fonder non seulement sur le libellé de ces lois, mais aussi sur le fonctionnement réel du régime de surveillance en cause, ainsi que sur la présence ou l’absence de preuves de l’existence d’abus.

b) Application de ces principes – La réglementation de 2008 en matière de recours aux « agents en couverture » et ses modifications intervenues en 2018 ont été officiellement publiées et sont donc accessibles. La Cour estime toutefois que ces mesures ne respectent pas les garanties minimales contre l’arbitraire et les abus qu’impose l’article 8, et ce à différents titres :

– La définition large des motifs de déploiement et des domaines d’intervention des « agents en couverture », combinés aux modalités de leur déploiement est décidé, sont susceptibles de conduire à l’arbitraire et à des abus. En théorie, n’importe quelle personne physique ou entité privée en Bulgarie peut passer sous la surveillance de ces agents, ce qui constituerait une ingérence notable dans le droit au respect de la vie privée de chacun et pourrait avoir un effet dissuasif sur la participation citoyenne. Ce qui pose réellement problème, c’est non pas l’étendue du champ d’activité potentiel de ces agents, mais plutôt l’absence de tout contrôle indépendant effectif d’un risque d’arbitraire.

– Le recours à un « agent en couverture » n’est pas limité dans le temps. Ces agents peuvent donc, en théorie, être déployés pour une durée indéterminée – aussi longtemps que l’Agence reste convaincue qu’il existe un « besoin opérationnel avéré » d’y recourir.

– La procédure de déploiement de ces agents n’apparaît pas propre à assurer que le recours à ceux-ci serait limité à ce qui est « nécessaire dans une société démocratique ». Bien que la réglementation précise qu’un « agent en couverture » peut être déployé en cas de « besoin opérationnel avéré » et qu’un tel besoin existe si les tâches légales de l’Agence ne peuvent être accomplies d’une autre manière, elle ne donne aucune indication sur les facteurs que le directeur de l’Agence doit prendre en considération lorsqu’elle apprécie ces éléments. Rien ne garantit donc que des « agents en couverture » ne soient déployés que lorsque cela serait réellement nécessaire et proportionné dans chaque cas. Rien non plus n’impose expressément à l’Agence de bien consigner l’appréciation de ces éléments de manière à permettre un contrôle ultérieur effectif du déploiement d’un « agent en couverture ».

– Aucune disposition ne permet un contrôle effectif de l’utilisation ou de l’activité des « agents en couverture », ce qui peut conduire à des abus et à l’arbitraire, ainsi qu’à la corruption ou à un détournement de pouvoir par les « agents en couverture » eux-mêmes.

– Enfin, le droit interne ne prévoit aucun recours effectif contre l’utilisation illégale ou injustifiée des « agents en couverture ».

La Cour constate également qu’aucune disposition de droit interne ne prévoit la notification de l’usage d’un « agent en couverture » et qu’il ne semble pas possible pour les personnes potentiellement visées d’obtenir des informations sur l’adoption d’un telle mesure. Si ces lacunes ne sont pas forcément problématiques en elles-mêmes (puisque la divulgation du déploiement d’un « agent en couverture » au sein d’une organisation donnée donnerait inévitablement, dans de nombreux cas, des indices sur l’identité de cet agent, voire conduirait effectivement à révéler celle-ci), elles ont une incidence sur les possibilités de recours offertes à ces personnes. De plus, la Cour observe que la réglementation ne comporte aucune disposition sur la conservation, l’accessibilité, l’examen, l’utilisation, la communication et la destruction des données obtenues grâce à des « agents en couverture ». Si, en l’absence d’observations des parties sur ce point, elle n’est pas disposée à examiner la question plus avant, elle relève toutefois que des dispositions relativement détaillées régissent toutes ces questions quand il s’agit de données obtenues grâce à des « moyens spéciaux de surveillance » et que, malgré tout, l’existence de diverses lacunes dans ces dispositions l’a amenée à conclure qu’il était possible de faire un usage abusif de telles données à des fins qui n’avaient guère de rapport avec la finalité légale pour laquelle elles avaient été collectées.

c) Conclusion – Si rien ne prouve que toutes les défaillances susmentionnées dans la réglementation aient une incidence réelle sur le recours aux « agents en couverture » en Bulgarie, étant donné que ce recours est par définition clandestin et qu’aucune information publique n’est disponible à ce sujet, aucun poids décisif ne peut être accordé à cette absence de preuve d’arbitraire ou d’abus. En outre, les modifications intervenues en 2018 permettent l’infiltration d’« agents en couverture » au sein des entités privées et des « professions libérales ».

La Cour en conclut que les dispositions internes régissant les « agents en couverture » ne satisfont pas à l’exigence de qualité de la loi et ne permettent pas de limiter l’ingérence dans les droits protégés par l’article 8 qu’entraîne le recours à ces agents à ce qui est « nécessaire dans une société démocratique ».

Conclusion : violation (unanimité).

Article 41 : constat de violation suffisant pour tout dommage moral.

(Voir Roman Zakharov c. Russie [GC], 47143/06, 4 décembre 2015, Résumé juridique ; Centrum för rättvisa c. Suede [GC], 35252/08, 25 mai 2021, Résumé juridique ; Big Brother Watch et autres c. Royaume-Uni [GC], 58170/13 et al, 25 mai 2021, Résumé juridique ; Ekimdzhiev et autres c. Bulgarie, 70078/12, 11 janvier 2022, Résumé juridique)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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