DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 46514/15
TMMOB et Tezcan KARAKUŞ CANDAN
contre la Türkiye

La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 11 juin 2024 en une chambre composée de :

 Arnfinn Bårdsen, président,
 Jovan Ilievski,
 Saadet Yüksel,
 Lorraine Schembri Orland,
 Frédéric Krenc,
 Diana Sârcu,
 Gediminas Sagatys, juges,

et de Hasan Bakırcı, greffier de section,

Vu :

la requête susmentionnée introduite le 15 septembre 2015,

les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérantes,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

INTRODUCTION

1.  L’affaire concerne, sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention, le défaut allégué d’exécution par la municipalité d’Ankara et les autres autorités administratives compétentes d’un jugement ordonnant le sursis à l’exécution d’une décision du conseil municipal d’Ankara prévoyant la mise à la disposition de l’exécutif, aux fins de construction du siège officiel du Premier ministre (devenu par la suite un « complexe présidentiel » (Cumhurbaşkanlığı Külliyesi)), d’un terrain situé sur le domaine de la ferme forestière d’Atatürk (Atatürk Orman Çiftliǧi) à Ankara.

EN FAIT

2.  La première requérante (« la TMMOB », « la Chambre des architectes d’Ankara » ou « la chambre requérante ») est une organisation professionnelle. Il s’agit de la section locale d’Ankara, pour la branche des architectes, de l’Union des chambres des architectes et ingénieurs de Türkiye dont le siège est à Ankara. La deuxième requérante, Mme Tezcan Karakuş Candan, née en 1967, était, à l’époque des faits, la présidente de la chambre requérante. L’une et l’autre requérantes sont représentées devant la Cour par Mes G. Bolat et R.D. Yıldırım Çobanoǧlu, avocats exerçant à Ankara, et par Me Ümit Kılınç, avocat exerçant à Strasbourg.

Le gouvernement turc (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, M. Hacı Ali Açıkgül, chef du service des droits de l’homme au ministère de la Justice.

Les circonstances de l’espèce

3.  Par une décision du 13 août 2010 (« la décision du 13 août 2010 »), le conseil municipal d’Ankara adopta les plans directeurs d’aménagement relatifs au domaine de la ferme forestière d’Atatürk ainsi que les plans et projets s’y rapportant (plan directeur de zonage pour la conservation du site historique, plan de transport et du projet de mise en œuvre des transports à l’échelle 1/1 000e). Ces plans qualifiaient notamment une partie de ce domaine de « zone destinée aux institutions et organisations publiques », indication signifiant que des bâtiments affectés à des institutions ou des organisations publiques pourraient être construits sur la propriété en question. Y était prévue, en particulier, la construction du siège officiel du Premier ministre.

4.  Les requérantes contestèrent devant les juridictions nationales – et contestent devant la Cour – l’affectation à la construction du siège officiel du Premier ministre d’un terrain situé sur le domaine de la ferme forestière d’Atatürk (Atatürk Orman Çiftliǧi) à Ankara. Elles faisaient valoir notamment que la ferme forestière d’Atatürk, créée le 5 mai 1925 en tant que propriété personnelle de Mustafa Kemal Atatürk, était classée zone historique et naturelle protégée. Elles rappelaient que, le 11 juin 1937, Mustafa Kemal Atatürk avait confié à la République de Türkiye, par le biais d’une donation conditionnelle, les terres agricoles de ce vaste domaine. Elles précisaient que la donation conditionnelle avait été reconnue comme un testament et que les terres agricoles étaient exploitées conformément à la loi no 5659 du 24 mars 1950 sur l’exploitation forestière d’Atatürk. D’après les requérantes, la ferme forestière d’Atatürk était devenue un lieu de mémoire national ayant vocation à faire émerger à travers ses espaces une nouvelle culture et présentant le caractère d’un paysage culturel.

5.  La procédure visée par la présente requête se déroula devant le tribunal administratif d’Ankara et se solda par le rejet du recours en annulation engagé entre autres par la chambre requérante. Cette procédure est exposée ci-après au point 1. Furent adoptés par ailleurs de nombreux plans d’urbanisme relatifs à ce vaste domaine, lesquels furent eux aussi visés par de multiples procédures judiciaires. Ces procédures-ci sont résumées ci-après au point 2. Le Gouvernement met l’accent sur le fait que certains de ces recours en annulation ont été rejetés ; de leur côté, les requérantes arguent que le Gouvernement a adopté de nombreux textes règlementaires destinés à permettre aux autorités de contourner les décisions judiciaires.

1. La procédure visée par la présente requête

a)      Le recours en annulation engagé, entre autres, par la chambre requérante

6.  Le 5 mai 2011, la chambre requérante et quatre autres organisations professionnelles sises à Ankara et impliquées dans les domaines de l’urbanisme et de la protection de l’environnement et du patrimoine historique et culturel saisirent le tribunal administratif d’Ankara (« le tribunal administratif ») d’un recours en annulation de la décision du 13 août 2010. Elles demandaient également qu’il fût sursis à l’exécution de cette décision.

7.  Le 10 février 2014, le tribunal administratif d’Ankara ordonna qu’il fût sursis à l’exécution de la décision du 13 août 2010. Pour se prononcer ainsi, il estima notamment que la décision en question était incompatible avec les principes de l’urbanisme, avec les règles de la planification et avec les dispositions relatives à l’aménagement ; qu’elle était contraire à l’intérêt public ; que les zones historiques et naturelles n’avaient pas été protégées conformément aux exigences énoncées dans la loi pertinente ; enfin, que l’aménagement de ces zones, tel qu’il était prévu par la décision contestée, méconnaissait le caractère historique de la ferme forestière d’Ankara.

8.  Aux mois de mars et d’avril 2014, le jugement du 10 février 2014 fut notifié aux ministères concernés et à la municipalité d’Ankara.

9.  Le 20 mars 2014, à la suite de la notification dudit jugement, le bureau du conseiller juridique du ministère de la Culture et du Tourisme fit savoir par une lettre que les actes et les mesures requis par la décision judiciaire seraient pris. Par ailleurs, les 3 et 17 avril 2014, le Conseil régional d’Ankara pour la protection du patrimoine culturel et naturel décida de se conformer au jugement ordonnant le sursis à l’exécution de la décision du 13 août 2010.

10.  Par ailleurs, le 4 décembre 2014, le ministère de l’Intérieur décida de ne pas traiter une plainte pénale déposée par la chambre requérante contre les agents de l’État qui, selon elle, n’auraient pas exécuté la décision de sursis à exécution.

11.  En 2014, à la suite de l’arrêt de l’exécution du plan de protection de 2010, le Conseil régional d’Ankara pour la protection du patrimoine culturel et naturel adopta un nouveau plan transitoire.

12.  Le 13 juillet 2015, le tribunal administratif d’Ankara décida d’annuler la décision du 13 août 2010 pour les motifs exposés dans son jugement du 10 février 2014 (paragraphe 7 ci-dessus).

13.  Le 2 mars 2016, sur pourvoi de l’administration, le Conseil d’État infirma le jugement du 13 juillet 2015. Pour statuer ainsi, la haute juridiction tint compte notamment du fait que, par une décision adoptée le 10 août 2011, le classement du terrain destiné à la construction du siège officiel du Premier ministre était passé de « zone de conservation naturelle et historique de premier degré » à « zone de conservation naturelle et historique de troisième degré ».

14.  Le 23 mai 2018, le tribunal administratif d’Ankara prit acte de l’arrêt du Conseil d’État du 2 mars 2016 et rejeta le recours en annulation.

15.  Par un arrêt du 10 décembre 2018, le Conseil d’État confirma le jugement du 23 mai 2018. Le 22 juin 2022, un recours en rectification fut rejeté à son tour.

b)     Le recours individuel engagé par la requérante Mme Tezcan Karakuş Candan

16.  Par ailleurs, le 29 avril 2014, la requérante Mme Tezcan Karakuş Candan ainsi que les présidents d’autres organisations professionnelles introduisirent un recours individuel devant la Cour constitutionnelle. Ils se plaignaient que le sursis à exécution ordonné le 10 février 2014 par le tribunal administratif n’avait pas été exécuté et que la construction des bâtiments et de leurs annexes dans le domaine de la ferme forestière d’Atatürk s’était poursuivie à plein régime. Ils alléguaient que le défaut d’exécution du jugement ordonnant le sursis à exécution était de nature à porter atteinte à leur droit à un procès équitable et à leur droit à bénéficier d’un environnement sain.

17.  Par un arrêt du 10 décembre 2014, la Cour constitutionnelle rejeta le recours individuel pour incompatibilité ratione personae. Elle estima que la démarche s’analysait en une actio popularis et que les intéressés n’avaient pas prouvé qu’ils eussent été individuellement touchés d’une façon significative par la décision attaquée et par la poursuite des travaux de construction des bâtiments publics en question. Les parties pertinentes de cet arrêt peuvent se traduire comme suit :

« 10.  Bien que les requérants aient présenté un recours individuel en leurs propres noms, la première requérante [Mme Tezcan Karakuş Candan] a déclaré qu’elle était la présidente de la chambre des architectes d’Ankara (...).

(...)

20.  Dans le cadre du recours individuel, la notion de « victime » doit être interprétée de façon autonome et indépendante de notions internes telles que celles concernant l’intérêt ou la qualité pour agir (Gorraiz Lizarraga et autres c. Espagne, no 62543/00, 10/11/2004, § 35). En outre, la notion de victime doit faire l’objet d’une interprétation évolutive à la lumière des conditions de vie d’aujourd’hui et elle doit être appliquée d’une manière exempte de formalisme excessif (...).

21.  Il convient d’établir une distinction entre les requérants qui affirment avoir été menacés ou qui risquent d’être directement touchés par une mesure spécifique (...) et ceux qui ne cherchent qu’à modifier le droit national ou à protéger l’intérêt public. Les demandes de ce dernier type, appelées « actio popularis » dans la jurisprudence, n’ont pas été acceptées dans le cadre du droit de recours individuel (Klass et autres c. Allemagne, no 5029/71, 6/9/1978, § 33). Par conséquent, les individus n’ont pas le droit de saisir la Cour constitutionnelle d’un recours individuel si leurs allégations consistent à dire que les intérêts de la société ont été méconnus, et non que leurs droits individuels ont été violés (...).

22.  En l’espèce, l’acte pris par une autorité publique en violation selon les requérants de leurs droits est la décision du 13 août 2010 du conseil municipal d’Ankara. Cette décision consistait en l’adoption des plans directeurs d’aménagement relatifs au domaine de la ferme forestière d’Atatürk. Il est donc nécessaire de déterminer si les requérants ont le statut de victime à raison de cet acte.

23.  Les requérants ont déclaré que le domaine de la ferme forestière d’Atatürk a été créé à des fins agricoles, qu’il n’a pas été conçu comme un espace vert urbain et une zone de loisirs comme le stipulent les plans et projets visés par le présent recours, que ces plans et projets sont contraires au but dans lequel la ferme forestière d’Atatürk a été créée, que l’environnement est le bien commun de tous et que sont également en jeu, dans sa protection, les droits des générations futures. Ils ont allégué qu’en tant que citoyens vivant à Ankara et représentants des personnes morales publiques ayant intenté un recours en annulation contre la décision du conseil municipal, leurs droits constitutionnels ont été violés.

24.  Comme on peut le constater, les requérants ont fait des déclarations générales fondées sur l’intérêt public, mais n’ont pas fait état de répercussions concrètes qu’aurait eues pour eux, directement et personnellement, dans des domaines tels que la santé, la propriété, la vie privée, etc., la mise en œuvre des plans et projets adoptés par le conseil municipal dans la décision litigieuse.

25.  Les requérants ont cité les arrêts Taşkın et autres c. Turquie, Okyay et autres c. Turquie, Lopez Ostra c. Espagne et Öneryıldız c. Turquie (...), mais il ne faut pas perdre de vue que ces affaires portaient sur des activités d’installations qui étaient situées à proximité du lieu de résidence des personnes concernées (extraction de l’or au cyanure, gaz dangereux émis par une centrale thermique, fumées dégagées par une usine de traitement des déchets de cuir, odeurs, pollution, explosion de méthane dans une zone de collecte des ordures) et qui présentaient un risque pour leur propre santé et leur vie (...). Il apparaît donc que, dans les affaires précitées, un lien direct et personnel a été établi entre les activités en cause et [les droits des] requérants. Or, en l’espèce, un tel lien n’a pas été établi.

26.  La Cour constitutionnelle estime donc que les requérants n’ont pas le statut de victimes, étant donné qu’il n’a pas été démontré que les plans et projets mis en œuvre dans le domaine de la ferme forestière d’Atatürk les affectent directement de manière concrète et personnelle (...).

27.  Pour les raisons ainsi exposées, étant entendu que les requérants ne peuvent être considérés comme victimes des mesures dont ils prétendent qu’elles ont entraîné violation de leurs droits, il y a lieu de déclarer le recours irrecevable pour incompatibilité ratione personae (...). »

1. Autres décisions ou procédures pertinentes exposées par les parties

18.  Le Gouvernement explique que l’ensemble du domaine de la ferme forestière d’Atatürk a été classé « zone de conservation » par une décision du 2 juin 1992 du Conseil régional d’Ankara pour la protection du patrimoine culturel et naturel, lequel a ultérieurement, par une décision du 7 mai 1998, classé le domaine concerné « zone de conservation naturelle et historique de premier degré ».

19.  Il ajoute que par une décision du 10 août 2011 du Conseil régional d’Ankara pour la protection du patrimoine culturel et naturel, une partie de ce domaine correspondant à la zone sur laquelle le siège officiel du Premier ministre devait ensuite être construit a été classée « zone de conservation naturelle et historique de troisième degré ». Il indique qu’à la suite de ces modifications relatives à la catégorie et au degré de classement de la zone concernée, ont été adoptés en 2012 puis en 2013 de nouveaux plans d’aménagement qui qualifiaient la zone de construction du siège officiel du Premier ministre de « zone de l’institution officielle du complexe du Premier ministre », et qu’il n’existe pas de décision judiciaire ordonnant le sursis à l’exécution de ces plans ou les annulant. Il explique également que les bâtiments du complexe du Premier ministre de Gazi ont été construits conformément au permis de construire accordé sur la base du plan d’aménagement adopté en 2012 et que les recours intentés contre ce permis ont été rejetés définitivement par les juridictions internes.

20.  Le Gouvernement ajoute que la zone concernée a été ultérieurement classée « zone de protection durable et d’utilisation contrôlée » et qu’en 2012 et 2013, des plans d’aménagement de la zone ont été adoptés conformément à la législation pertinente. Il explique que le 28 novembre 2013, le Conseil régional d’Ankara pour la protection du patrimoine culturel et naturel a adopté une décision relative aux principes de protection transitoire et aux conditions d’utilisation de cette zone. Selon le Gouvernement, la construction dans ladite zone du siège officiel du Premier ministre était ainsi autorisée, et il n’y avait en 2014 aucun obstacle juridique à la poursuite des travaux de construction de ce bâtiment public dans la zone en question.

21.  De leur côté, les requérantes soutiennent notamment que la décision de principe no 271 du 16 janvier 2014 du Conseil supérieur chargé de la protection des entités culturelles autorisant la construction d’édifices publics dans les zones de protection naturelle et historique de premier degré a été annulée par le Conseil d’État le 21 octobre 2020 au terme d’une longue procédure judiciaire. Elles ajoutent que le 11 mars 2021, soit peu de temps après cette annulation, une nouvelle décision de principe no 1700 a été adoptée, qui ouvrait derechef la voie à la construction d’édifices publics dans les zones historiques protégées. Elles précisent que l’exécution de cette décision a été suspendue par un arrêt du 23 décembre 2021 de l’assemblée plénière du Conseil d’État. D’après les requérantes, ces décisions judiciaires, qui n’auraient pas été exécutées jusqu’à ce jour, démontrent que le complexe présidentiel a été édifié en violation de la législation en vigueur tendant à protéger le statut particulier de la ferme forestière d’Atatürk.

LE CADRE JURIDIQUE INTERNE PERTINENT

22.  Les articles pertinents de la Constitution et les dispositions pertinentes de la loi no 6235 sur l’Union des chambres des ingénieurs et architectes de Türkiye (TMMOB) sont cités aux paragraphes 27 à 29 de la décision TMMOB MİMARLAR ODASI c. Turquie ((déc.), no 10515/18, 12 octobre 2021). Pour le besoin de la présente affaire, certaines de ces dispositions sont rappelées ci-dessous.

23.  Les dispositions pertinentes de la Constitution se lisent comme suit :

Article 135

« Les organisations professionnelles ayant le caractère d’établissements publics et leurs unions sont des personnes morales de droit public créées par la loi dans le but de permettre aux membres d’une profession déterminée de satisfaire leurs besoins communs, de faciliter leurs activités professionnelles, d’assurer le développement de la profession conformément à l’intérêt général, et de maintenir la discipline et l’éthique professionnelles en vue de faire régner l’intégrité et la confiance tant dans les relations internes à la profession que dans les relations avec le public (...).

(...)

Les organisations professionnelles ne doivent exercer aucune activité autre que celles qui se rattachent aux buts pour lesquels elles ont été créées.

(...) »

Article 138 § 4

« Les organes des pouvoirs exécutif et législatif ainsi que l’administration sont tenus de se conformer aux décisions judiciaires ; lesdits organes et l’administration ne peuvent, en aucun cas, modifier les décisions judiciaires ni en différer l’exécution. »

24.  Les dispositions pertinentes de la loi no 6235 sur l’Union des chambres des ingénieurs et architectes de Türkiye (TMMOB) se lisent comme suit :

Article 1

« L’Union des chambres des ingénieurs et architectes de Türkiye est créée en tant que personne morale. Elle regroupe les architectes et les ingénieurs diplômés autorisés par la loi à exercer leur profession et leur art à l’intérieur des frontières de la Turquie.

(...) »

Article 2

« Les buts de l’Union, d’une part, et les activités qu’elle n’est pas autorisée à exercer, d’autre part, sont indiqués ci-dessous.

Buts pour lesquels l’Union est créée :

a)  Répartir les ingénieurs et les architectes en différentes branches de spécialisation et créer des chambres pour chaque branche ;

(...) ;

b)  Répondre aux besoins communs des membres des professions d’ingénieur et d’architecte, faciliter l’exercice de leur activité professionnelle, assurer le développement de ces professions conformément à l’intérêt général, s’engager dans toute initiative et activité jugée nécessaire pour maintenir la discipline et l’éthique professionnelles des membres en vue de faire régner l’intégrité et la confiance tant dans les relations internes à la profession que dans les relations avec le public ;

c)  Coopérer avec les autorités officielles pour tout ce qui concerne les intérêts de la profession par la fourniture d’une assistance, la présentation de toute proposition nécessaire à cet égard, l’analyse de l’ensemble de la législation, des normes et des cahiers des charges techniques relatifs à la profession et la formulation sur ces points d’observations et d’avis à destination des parties concernées.

L’Union et ses organes ne peuvent mener aucune activité autre que celles qui se rattachent aux buts pour lesquels ils sont créés.

(...) »

25.  En droit administratif turc, les personnes morales de droit public disposent de certains pouvoirs et privilèges et font l’objet d’un contrôle strict. Leur création, leurs organes, leurs devoirs et pouvoirs, leurs fonctionnement et finalités, leurs méthodes de travail et leur clôture sont régis par des procédures légales ou administratives. En ce qui concerne plus particulièrement leur capacité à ester en justice, les chambres professionnelles ont la possibilité d’introduire un recours en annulation contre les actes règlementaires en rapport avec les buts qui sont les leurs en vertu des lois les concernant.

26.  Selon l’article 46 § 2 de la loi no 6216 établissant la Cour constitutionnelle, les personnes morales de droit public ne peuvent pas introduire de recours individuels.

27.  Les passages pertinents en l’espèce de l’article 28 de la loi no 2577 relative à la procédure de contentieux administratif se lisaient comme suit à l’époque des faits :

« 1.  L’administration est tenue de se conformer sans tarder, en prenant tout acte ou mesure qui s’impose, à toute décision relative au fond ou à toute demande de sursis à exécution rendue par le Conseil d’État ou par les tribunaux administratifs ordinaires, régionaux ou du contentieux fiscal. Le délai à cette fin ne peut en aucun cas dépasser les trente jours qui suivent la notification de la décision à l’administration.

(...)

3.  Lorsque l’administration reste en défaut de se conformer à une décision du Conseil d’État ou des tribunaux administratifs ordinaires, régionaux ou du contentieux fiscal par l’adoption des actes ou mesures qui s’imposent à cette fin, une action en réparation du dommage moral ou matériel peut être engagée contre l’administration devant le Conseil d’État et les tribunaux compétents.

4.  En cas de défaut délibéré d’exécution par les fonctionnaires d’une décision d’un tribunal dans les trente jours [qui suivent la décision], une action en indemnisation peut être engagée tant contre l’administration que contre le fonctionnaire qui refuse d’exécuter la décision en question. »

28.  Cette dernière disposition fut modifiée par l’effet de l’article 18 de la loi no 6518 du 6 février 2014. Elle se lit depuis lors comme suit :

« 4.  En cas de défaut délibéré d’exécution par les fonctionnaires d’une décision d’un tribunal dans les trente jours [qui suivent la décision], une action en indemnisation ne peut être engagée que contre l’administration. »

GRIEF

29.  Les requérantes se plaignent d’une violation de leur droit d’accès à un tribunal.

EN DROIT

Sur la violation alléguée de l’article 6 § 1 de la Convention

30.  Les requérantes se plaignent d’une violation de leur droit d’accès à un tribunal à raison de la non-exécution par la mairie d’Ankara et les autorités gouvernementales de la décision de sursis à exécution rendue par les juridictions administratives dans la présente affaire. Elles invoquent l’article 6 § 1 de la Convention, dont les passages pertinents en l’espèce sont libellés comme suit :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). »

1. Arguments des parties

a)      Le Gouvernement

31.  Le Gouvernement soutient en premier lieu que la requête est incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention. Il argue à cette fin que la Chambre des architectes d’Ankara, section locale de l’Union des chambres d’architectes et des ingénieurs de Türkiye (TMMOB), est une organisation professionnelle et une personne morale de droit public au sens de l’article 135 de la Constitution et non une organisation non gouvernementale, et qu’en tant que telle elle n’est pas habilitée à introduire une requête devant la Cour en vertu de l’article 34 de la Convention. Selon le Gouvernement, la chambre requérante est une personne morale fondée par une loi spécifique, qui participe à l’exercice de la puissance publique et qui gère un service public sous le contrôle de l’État. Ses fonctions principales, explique-t-il, sont d’assurer la réglementation de la profession d’architecte et d’agir en qualité de représentant de cette profession auprès des pouvoirs publics ; or, dans l’accomplissement de ce service public, la chambre requérante se verrait accorder des privilèges et des pouvoirs plus amples que ceux qui dont disposent les personnes physiques et les personnes morales de droit privé. Le Gouvernement précise à cet égard que la chambre requérante encadre les conditions d’exercice de la profession concernée et élabore des « règles professionnelles » qui déterminent les devoirs des membres de cette profession ; qu’elle est habilitée à se prononcer sur les demandes d’adhésion à l’organisation, prérogative d’autant plus importante qu’une adhésion à la chambre est obligatoire pour exercer dans toutes les branches de la profession d’architecte ; enfin, qu’elle dispose du pouvoir d’imposer des sanctions disciplinaires à ses membres. Le Gouvernement ajoute que les décisions individuelles ou réglementaires rendues par la chambre requérante dans l’exercice de ses pouvoirs sont des décisions administratives susceptibles d’être contestées devant les juridictions administratives.

32.  En deuxième lieu, le Gouvernement soutient que la requérante Mme Tezcan Karakuş Candan ne peut se prétendre victime de la violation alléguée et que, dès lors, elle n’a pas qualité pour agir au regard de l’article 34 de la Convention. Il argue à cette fin, tout d’abord, que la requérante n’était pas partie à la procédure devant les juridictions administratives et que son recours individuel a d’ailleurs été rejeté par la Cour constitutionnelle, qui l’a jugé irrecevable pour défaut de locus standi. Il indique ensuite, en se référant à la décision de la haute juridiction, que la requérante a fait des déclarations générales fondées sur l’intérêt public mais n’a pas fait état de répercussions concrètes qu’aurait eues pour elle, directement et personnellement, dans des domaines tels que la santé, la propriété, la vie privée, etc., la mise en œuvre des plans et projets adoptés par la décision litigieuse du conseil municipal.

33.  En troisième lieu, le Gouvernement prétend que l’article 6 § 1 de la Convention n’est pas applicable en l’espèce et que la requête est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention. Tout d’abord, il soutient que le problème soulevé dans le cadre du recours en annulation était celui de la compatibilité d’un plan d’aménagement avec les principes de l’urbanisme. Il lui paraît clair, dans ces conditions, que le litige en question n’était pas lié à une décision sur une accusation pénale à l’encontre des requérantes, et qu’il ne s’agissait pas non plus d’une contestation portant sur un droit de caractère civil dont les requérantes pussent se prétendre elles‑mêmes titulaires : l’objet de la procédure litigieuse était bien plutôt, selon lui, la défense de l’intérêt général. Pour justifier son argument relatif à l’inapplicabilité de l’article 6, le Gouvernement avance un second moyen tiré de ce que le jugement ordonnant le sursis à l’exécution d’une décision ne saurait selon lui être considéré comme un jugement sur le fond d’une contestation portant sur un droit de caractère civil.

34.  En quatrième lieu, le Gouvernement invite la Cour à déclarer la requête irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes. Il développe cette exception en trois branches. La première consiste à dire que la requérante Mme Tezcan Karakuş Candan, qui déclare agir en tant que représentante de la chambre requérante, n’a pas attaqué pour son propre compte la décision en question devant les juridictions administratives et n’a donc pas épuisé les voies de recours internes. La deuxième repose sur l’argument selon lequel aucune des deux requérantes n’a épuisé les voies de recours internes susceptibles de remédier à leur grief d’illégalité de la poursuite des travaux de construction du complexe du Premier ministre de Gazi malgré la décision ordonnant le sursis à l’exécution en date de 2014. Le Gouvernement explique à cet égard que la construction du complexe du Premier ministre était basée sur deux plans d’aménagement préparés en 2012 et 2013 ; qu’à la suite des changements apportés le 10 août 2011 au statut et au périmètre des zones de conservation, la zone où se trouve le complexe du Premier ministre de Gazi a été classée « zone de conservation naturelle de troisième degré » et son statut de zone de conservation historique a été levé ; que ces modifications rendant impossible l’exécution du plan de 2010, de nouveaux plans ont été élaborés en 2012 et 2013, lesquels étaient exclusivement destinés à être mis en œuvre sur la zone de construction du complexe du Premier ministre de Gazi ; qu’enfin les permis de construire constituant la base des travaux effectués dans la zone en question ont été accordés conformément à ces plans. Or, indique le Gouvernement, en ce qui concerne le plan de zonage de 2012, le recours engagé contre cet acte par les requérantes a été déclaré irrecevable par les juridictions nationales pour non-respect des délais, un jugement confirmé par le Conseil d’État et devenu en conséquence définitif, et les intéressées n’ont introduit devant la Cour constitutionnelle aucun recours individuel en contestation de cette procédure ; en ce qui concerne le plan de 2013, aucun recours n’a été engagé ; quant au permis de construire relatif au complexe en cause, le recours en annulation engagé contre cet acte a lui aussi été rejeté pour défaut de qualité pour agir, un jugement confirmé par le Conseil d’État au terme d’une procédure qui n’a fait l’objet d’aucun recours individuel. Le Gouvernement soutient enfin – c’est la troisième branche de cette exception – que les requérantes auraient pu engager un recours en pleine juridiction aux fins d’indemnisation, étant donné, explique-t-il, que la non-exécution d’une décision ordonnant le sursis à l’exécution ou l’annulation d’un acte administratif est considérée comme une « faute lourde de service » dans la doctrine et la jurisprudence du Conseil d’État depuis 1947.

35.  En cinquième lieu, le Gouvernement excipe de la tardiveté de la requête. Il explique à cet égard que la chambre requérante ayant déclaré qu’en tant que personne morale de droit public, elle ne pouvait déposer de recours individuel devant la Cour constitutionnelle, une telle démarche n’était pas nécessaire aux fins de l’épuisement des voies de recours s’agissant d’une organisation professionnelle, si bien que, selon lui, la procédure en question n’a pas interrompu le délai de six mois. Or ce délai aurait commencé à courir le 4 décembre 2014, date à laquelle le ministère de l’Intérieur a décidé de ne pas traiter la plainte pénale déposée par la chambre requérante contre les agents de l’État qui, selon elle, n’auraient pas exécuté la décision de sursis à exécution : aussi la présente requête, introduite le 15 septembre 2015, a-t-elle été soumise selon le Gouvernement bien au-delà du délai pertinent.

36.  Quant au fond, le Gouvernement soutient que le grief est manifestement mal fondé. Il fait valoir à l’appui de cette thèse les développements ultérieurs qu’ont connus les mesures relatives à la zone concernée (paragraphes 18-20 ci-dessus).

b)     Les requérantes

37.  Les requérantes contestent les thèses du Gouvernement. Pour ce qui est de la recevabilité de leur grief, la requérante Mme Tezcan Karakuş Candan explique qu’elle est la présidente de la section d’Ankara de la Chambre des architectes, qu’elle représente en cette qualité la chambre requérante en vertu de l’article 64 du règlement intérieur de la TMMOB, et que les décisions d’intenter une action en justice sont prises par le conseil d’administration de ladite chambre. Elle ajoute que les démarches qu’elle a entreprises lui ont valu d’être visée directement et de faire l’objet d’un harcèlement judiciaire. Elle déclare en outre que la chambre requérante accomplit ses missions en tant qu’organisation professionnelle publique dans le cadre de la Constitution et que les fonctions qu’elle-même exerce en sa qualité de présidente de cette chambre relèvent du service public. Elle fait observer que parmi les missions dévolues à la chambre requérante en tant qu’organisation professionnelle par la loi de fondation no 6235 figurent la représentation des membres de la profession d’architecte, la protection de leur réputation et le développement de cette profession en Türkiye. Elle explique que sous ce dernier angle, la chambre requérante poursuit aussi des objectifs supplémentaires fixés par le règlement intérieur et par la pratique de la TMMOB, tels que la prise d’initiatives et la conduite d’activités jugées nécessaires à la protection et à la gestion des ressources naturelles du pays, à la protection de l’environnement, des biens historiques et du patrimoine culturel, à l’accroissement de la production agricole et industrielle et à l’essor des arts et techniques dans le pays. Elle soutient que les organisations professionnelles publiques telles que la Chambre des architectes font systématiquement l’objet de persécutions juridiques et politiques en raison de leur mission de contrôle et de leur rôle de gardien de l’intérêt général contre les éventuels abus des pouvoirs publics, et elle explique que dans ces conditions, la manière dont ces organisations professionnelles publiques – dont la chambre requérante – mènent leurs activités peut avoir une incidence importante sur le bon fonctionnement d’une société démocratique. Il est selon elle dans l’intérêt d’une société démocratique de permettre à ces organismes d’exercer leur rôle crucial de contrôle pour rétablir la confiance du public dans le droit universel. C’est dans le cadre d’une telle mission de contrôle que s’inscrivent, selon les requérantes, les 200 actions en justice et 330 autres demandes en justice engagées par la TMMOB aux fins de préservation de la ferme forestière d’Atatürk.

38.  Quant au fond, les requérantes soutiennent que depuis son accession au pouvoir en 2002, le gouvernement a systématiquement porté atteinte au domaine de la ferme forestière d’Atatürk, qu’elles considèrent comme un lieu de représentation et de mémoire de la République. Outre divers baux et transferts de propriété, expliquent-elles, de nouveaux plans d’aménagement ont ouvert la voie à la construction d’hôpitaux, de résidences et de centres d’affaires sur les terrains en question. Si un nombre aussi élevé de procédures légales sont en cours, c’est à leurs yeux principalement à cause de la construction sur le domaine de la ferme forestière d’Atatürk, en violation selon elles de la donation conditionnelle d’Atatürk et de la loi, de l’immense bâtiment qui devait d’abord abriter les services du Premier ministre et qui a été transformé par la suite en complexe présidentiel. Les intéressées soulignent, à cet égard, que la décision rendue en 2014 par le 5ème tribunal administratif de suspendre l’exécution du plan de zonage de conservation à grande échelle couvrant l’ensemble de la zone de la ferme forestière d’Atatürk n’a pas été exécutée.

1. Appréciation de la Cour

39.  La Cour note d’emblée que le Gouvernement a soulevé les exceptions d’irrecevabilité suivantes : incompatibilité de la requête ratione personae au motif que la chambre requérante ne pourrait être considérée comme une organisation non gouvernementale, incompatibilité de la requête ratione materiae, non-respect du délai de six mois et non-épuisement des voies de recours internes. Elle n’estime pas nécessaire de les examiner toutes, car elle constate que la requête est irrecevable pour les motifs suivants.

40.  Pour pouvoir se dire victime dans le cadre d’un grief de violation de l’article 6 de la Convention et se plaindre de défaillances procédurales sous l’angle de cette disposition, il suffit normalement que le requérant ait été touché en tant que partie à la procédure engagée par lui devant les juridictions internes. Cela vaut pour les particuliers et pour les associations (Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse [GC], no 53600/20, § 590, 9 avril 2024, avec les références citées). Par ailleurs, lorsque la qualité pour agir d’un requérant a été écartée au niveau interne (voir, par exemple, Bursa Barosu Başkanlığı et autres c. Turquie, no 25680/05, §§ 114-116, 19 juin 2018), notamment lorsque son intérêt à agir n’a pas été retenu, et lorsqu’il se plaint d’un défaut d’accès à un tribunal ou d’un autre vice de procédure en la matière, il peut s’avérer plus approprié d’examiner la question de la qualité de victime dans le cadre de l’appréciation de l’applicabilité de l’article 6 au litige en question (voir, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres, précité, § 591).

41.  Pour que l’article 6 § 1 trouve à s’appliquer sous son volet civil, il faut qu’il y ait « contestation » sur un droit que l’on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne, que ce droit soit ou non protégé par la Convention. Cette disposition n’assure par elle-même aux « droits et obligations » (de caractère civil) aucun contenu matériel déterminé dans l’ordre juridique des États contractants. La contestation doit être réelle et sérieuse, et elle peut concerner aussi bien l’existence même d’un droit que son étendue ou ses modalités d’exercice. De plus, l’issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question, un lien ténu ou des répercussions lointaines ne suffisant pas à faire entrer en jeu l’article 6 § 1. Enfin, le droit doit revêtir un caractère « civil » (voir, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres, précité, § 595, avec les références citées).

42.  La Convention ne reconnaît pas l’actio popularis et l’objet de cette prohibition est d’éviter que la Cour ne soit saisie par des individus se plaignant de la simple existence d’une loi applicable à tout citoyen d’un pays ou d’une décision de justice auxquels ils ne sont pas parties (L’Erablière A.S.B.L. c. Belgique, no 49230/07, § 29, CEDH 2009 (extraits)). Ainsi, une association de défense de l’environnement qui se fonde sur l’article 6 doit démontrer que le litige ou le grief soulevé par elle a un lien suffisant avec un droit particulier de caractère civil dont elle peut elle-même se prévaloir (Association Burestop 55 et autres c. France, nos 56176/18 et 5 autres, § 55, 1er juillet 2021 ; voir aussi, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres, précité, § 596).

43.  En l’espèce, la Cour observe tout d’abord, d’une part, que la chambre requérante était, en tant qu’organisation professionnelle, partie à la procédure devant le tribunal administratif, mais ne s’est pas associée à la requérante dans le recours individuel que celle-ci a introduit devant la Cour constitutionnelle ; d’autre part, que de son côté, la requérante, qui était présidente de la chambre requérante, n’était pas partie à la procédure devant les juridictions administratives, mais a introduit un recours individuel devant la Cour constitutionnelle. Toutefois, étant donné que la haute juridiction a vu une continuité entre les deux procédures, la Cour estime ne pas devoir accorder de poids à ces éléments. En effet, il apparaît que si la chambre requérante, en tant que personne morale de droit public, s’est abstenue d’emprunter la voie d’un recours individuel, c’est parce que l’article 46 § 2 de la loi no 6216 établissant la Cour constitutionnelle (paragraphe 26 ci‑dessus) interdit aux personnes morales de droit public d’introduire un tel recours ; quant à la requérante personne physique, il ressort de l’arrêt de la Cour constitutionnelle qu’elle a argué devant cette juridiction de son statut de présidente de la chambre requérante pour revendiquer sa qualité de victime (voir, au paragraphe 17 ci-dessus, le considérant 21 de l’arrêt de la Cour constitutionnelle). Par conséquent, la Cour estime nécessaire d’examiner ensemble l’applicabilité de l’article 6 § 1 de Convention aux deux procédures en question, puisque l’objet des deux procédures internes était fondé sur le même intérêt, à savoir la protection de la ferme forestière d’Atatürk par le moyen d’une protestation contre la construction sur son domaine d’un bâtiment public. En décidant de procéder ainsi, la Cour tient également compte du fait que la requérante ne semble avoir invoqué en son nom propre aucun intérêt personnel distinct de celui lié à sa qualité de présidente de la chambre requérante : de fait, les intérêts invoqués par la chambre requérante et par sa présidente, la requérante Mme Tezcan Karakuş Candan, se confondent au point qu’il serait artificiel de les distinguer (comparer avec Albert et autres c. Hongrie [GC], no 5294/14, §§ 135-137, 7 juillet 2020).

44.  La Cour observe en second lieu que le litige dont elle est saisie porte sur le défaut allégué d’exécution par la municipalité d’Ankara et les autres autorités administratives concernées d’un jugement du 10 février 2014 ordonnant le sursis à exécution d’une décision de l’administration municipale. Elle relève que le jugement en question a été rendu dans le cadre d’un recours en annulation engagé contre une décision du 13 août 2010 du conseil municipal d’Ankara relative aux plans directeurs d’aménagement concernant le domaine de la ferme forestière d’Atatürk ainsi que les plans et projets s’y rapportant. En introduisant ce recours devant les juridictions nationales (et à présent devant la Cour), les requérantes visaient (visent) notamment à protéger ledit domaine, qui constitue à leurs yeux un lieu de représentation et de mémoire de la République. Les requérantes expliquent que la chambre requérante poursuit des objectifs supplémentaires fixés par son règlement intérieur et par la pratique de la TMMOB, tels que la prise d’initiatives et la conduite d’activités jugées nécessaires à la protection et la gestion des ressources naturelles du pays, à la protection de l’environnement, des biens historiques et du patrimoine culturel, à l’accroissement de la production agricole et industrielle et à l’essor des arts et techniques dans le pays.

45.  Par ailleurs, il ne faut pas perdre de vue que la Cour constitutionnelle, après avoir examiné les prétentions de la requérante personne physique et en tenant dûment compte de la jurisprudence de la Cour en la matière, a dénié la qualité de victime à l’intéressée sans sanctionner, pour se prononcer ainsi, le fait qu’elle n’avait pas été partie à la procédure devant les juridictions administratives. Pour ce faire, la haute juridiction a considéré que les auteurs du recours individuel avaient fait des déclarations générales fondées sur l’intérêt général, mais n’avaient pas fait état de répercussions concrètes qu’aurait eues pour eux, directement et personnellement, dans des domaines tels que la santé, la propriété, la vie privée, etc., la mise en œuvre des plans et projets adoptés par le conseil municipal dans la décision litigieuse (voir, au paragraphe 17 ci-dessus, le considérant 24 de l’arrêt de la Cour constitutionnelle).

46.  Certes, dans l’affaire Collectif national d’information et d’opposition à l’usine Melox – Collectif stop Melox et Mox c. France ((déc.), no 75218/01, 28 mars 2006), la Cour a conclu à l’applicabilité de l’article 6 § 1 à une procédure engagée par une association de protection de l’environnement qui s’était donnée la mission de défendre l’intérêt général face au danger que représentait pour elle la politique française de gestion des déchets nucléaires telle qu’elle était mise en œuvre en l’occurrence (voir, dans le même sens, Association Burestop 55 et autres, précité, §§ 54-60). Il convient cependant de distinguer la présente espèce de l’affaire en question, dans laquelle le droit à l’information et à la participation au processus décisionnel en matière d’environnement formait le cœur des prétentions de l’association requérante et était reconnu en droit interne : en effet, on ne peut rien constater de tel en l’espèce, les requérantes dénonçant tout simplement la construction d’un bâtiment public dans un domaine qui, selon elles, est devenu un lieu de mémoire national.

47.  Pour la Cour, il ressort clairement des explications des requérantes que celles-ci se sont donné la mission de défendre l’intérêt général face à la menace que représente à leurs yeux le projet des autorités publiques de construire un complexe présidentiel dans une zone située sur le domaine de la ferme forestière d’Atatürk. De telles explications ne suffisent pas à démontrer que la procédure devant les juridictions administratives était directement déterminante pour leurs « droits et obligations de caractère civil » au sens de l’article 6 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Cangı et autres c. Türkiye, no 48173/18, § 37 14 novembre 2023).

48.  Compte tenu de ce qui précède, la Cour conclut que la requête des requérantes est irrecevable pour incompatibilité ratione materiae avec les dispositions de la Convention et qu’elle doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Fait en français puis communiqué par écrit le 4 juillet 2024.

 Hasan Bakırcı Arnfinn Bårdsen
 Greffier Président