61974j0002

1 . liberte d ' etablissement – restrictions – suppression – periode transitoire – expiration – regle du traitement national – effet direct

( traite cee , art . 7 , 8 , paragraphes 7 et 52 )

2 . liberte d ' etablissement – derogation – champ d ' application – limitation – autorite publique – exercice – participation directe et specifique – avocats – activites typiques non concernees

( traite cee , art . 55 )

1 . la regle du traitement national constitue l ' une des dispositions juridiques fondamentales de la communaute . en tant que renvoi a un ensemble de dispositions legislatives effectivement appliquees par le pays d ' etablissement a ses propres nationaux , elle est , par essence , susceptible d ' etre invoquee directement par les ressortissants de tous les autres etats membres . en fixant a la fin de la periode transitoire la realisation de la liberte d ' etablissement , l ' article 52 prescrit une obligation de resultat precise , dont l ' execution devait etre facilitee , mais non conditionnee par la mise en oeuvre d ' un programme de mesures progressives .

Depuis la fin de la periode de transition , l ' article 52 du traite cee est une disposition directement applicable malgre l ' absence , dans un domaine determine , des directives prevues aux articles 54 , paragraphe 2 , et 57 , paragraphe 1 , du traite .

2 . compte tenu du caractere fondamental , dans le systeme du traite , de la liberte d ' etablissement et de la regle du traitement national , les derogations admises par l ' article 55 , alinea 1 , ne sauraient recevoir une portee qui depasserait le but en vue duquel cette clause d ' exception a ete inseree .

L ' exception a la liberte d ' etablissement prevue par l ' article 55 , alinea 1 , du traite cee doit etre restreinte aux activites visees par l ' article 52 qui , par elle-memes , comportent une participation directe et specifique a l ' exercice de l ' autorite publique ; on ne saurait donner cette qualification , dans le cadre d ' une profession liberale comme celle de l ' avocat , a des activites telles que la consultation et l ' assistance juridique , ou la representation et la defense des parties en justice , meme si l ' accomplissement de ces activites fait l ' objet d ' une obligation ou d ' une exclusivite etablie par la loi .

Dans l ' affaire 2-74

Ayant pour objet la demande adressee a la cour , en application de l ' article 177 du traite cee , par le conseil d ' etat de belgique et tendant a obtenir , dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Jean reyners , docteur en droit , administrateur de societes , demeurant a woluwe-saint-lambert ( bruxelles ) ,

Et

Etat belge , represente par le ministre de la justice ,

Partie intervenante : ordre national des avocats de belgique ,

Une decision a titre prejudiciel sur l ' interpretation des articles 52 et 55 du traite cee , en relation avec l ' arrete royal du 24 aout 1970 apportant une derogation a la condition de nationalite prevue a l ' article 428 du code judiciaire relatif au titre et a l ' exercice de la profession d ' avocat ,

1 attendu que , par arret du 21 decembre 1973 , parvenu au greffe de la cour le 9 janvier 1974 , le conseil d ' etat de belgique a pose , en vertu de l ' article 177 du traite cee , deux questions concernant l ' interpretation des articles 52 et 55 du traite cee relatifs au droit d ' etablissement , en rapport avec l ' exercice de la profession d ' avocat ;

2 que ces questions ont ete soulevees dans le cadre d ' un recours introduit par un ressortissant neerlandais , detenteur du diplome legal ouvrant en belgique l ' acces a la profession d ' avocat , qui se trouve ecarte de celle-ci en raison de sa nationalite par l ' effet de l ' arrete royal du 24 aout 1970 relatif au titre et a l ' exercice de la profession d ' avocat ( moniteur belge , 1970 , p . 9060 ) ;

Sur l ' interpretation de l ' article 52 du traite cee

3 attendu que le conseil d ' etat demande si l ' article 52 du traite cee est , depuis la fin de la periode de transition , une « disposition directement applicable » , et ce nonobstant l ' absence des directives prevues aux articles 54 , paragraphe 2 , et 57 , paragraphe 1 , du traite ;

4 attendu que les gouvernements belge et irlandais ont fait valoir , pour des motifs largement concordants , qu ' on ne saurait reconnaitre un tel effet a l ' article 52 ;

5 que , replace dans le contexte du chapitre relatif au droit d ' etablissement , auquel il est expressement renvoye par les termes « dans le cadre des dispositions ci-apres » , cet article ne constituerait , en raison de la complexite de la matiere , que l ' enonce d ' un simple principe , dont la mise en oeuvre serait necessairement subordonnee a un ensemble de dispositions complementaires , tant communautaires que nationales , prevues par les articles 54 et 57 ;

6 que la forme choisie par le traite pour ces actes de mise en oeuvre – etablissement d ' un « programme general » , execute a son tour par un ensemble de directives – confirmerait l ' absence d ' effet direct de l ' article 52 ;

7 qu ' il n ' appartiendrait pas au juge d ' exercer un pouvoir d ' appreciation reserve aux institutions legislatives de la communaute et des etats membres ;

8 que cette argumentation a ete appuyee en substance par les gouvernements britannique et luxembourgeois , ainsi que par l ' ordre national des avocats de belgique , partie intervenante au principal ;

9 attendu que le requerant au principal , pour sa part , observe que seule est en cause , dans son cas , une discrimination de nationalite , du fait qu ' il est soumis a des conditions d ' admission a la profession d ' avocat non applicables aux ressortissants belges ;

10 qu ' a cet egard , l ' article 52 constituerait une disposition claire et complete , susceptible de produire un effet direct ;

11 que le gouvernement allemand , appuye en substance par le gouvernement neerlandais , rappelant l ' arret rendu par la cour de justice le 16 juin 1966 dans l ' affaire 57-65 , luetticke ( recueil 1966 , p . 293 ) , estime que les dispositions imposant aux etats membres une obligation que ceux-ci doivent executer dans un delai determine deviennent directement applicables lorsque , a l ' expiration de ce delai , l ' obligation n ' a pas ete remplie ;

12 qu ' au terme de la periode de transition , les etats membres n ' auraient donc plus la possibilite de maintenir des restrictions a la liberte d ' etablissement , l ' article 52 ayant , a partir de cette epoque , le caractere d ' une disposition en elle-meme complete et juridiquement parfaite ;

13 que , dans ces conditions , le « programme general » et les directives prevues par l ' article 54 n ' auraient eu d ' importance que pour la periode de transition , la liberte d ' etablissement etant pleinement realisee a la fin de celle-ci ;

14 que la commission , malgre les doutes qu ' elle eprouve au sujet de l ' effet direct de la disposition soumise a interpretation – tant a raison du renvoi , par le traite , au « programme general » et aux directives d ' application qu ' en raison de la teneur de certaines directives de liberalisation deja prises , qui n ' atteindraient pas en tous points a une egalite de traitement parfaite – estime cependant que l ' article 52 aurait , a tout le moins , un effet direct partiel , pour autant qu ' il prohibe specifiquement les discriminations de nationalite ;

15 attendu que l ' article 7 du traite , qui fait partie des « principes » de la communaute , dispose que , dans le domaine d ' application du traite et sans prejudice des dispositions particulieres que celui-ci prevoit , « est interdite toute discrimination exercee en raison de la nationalite » ;

16 que l ' article 52 assure la mise en oeuvre de cette disposition generale dans le domaine particulier du droit d ' etablissement ;

17 que , par les mots « dans le cadre des dispositions ci-apres » , il renvoie a l ' ensemble du chapitre relatif au droit d ' etablissement et demande , des lors , a etre interprete dans ce cadre general ;

18 qu ' apres avoir indique que « les restrictions a la liberte d ' etablissement des ressortissants d ' un etat membre dans le territoire d ' un autre etat membre sont progressivement supprimees au cours de la periode de transition » , l ' article 52 enonce le principe directeur de la matiere en disposant que la liberte d ' etablissement comporte l ' acces aux activites non salariees et leur exercice « dans les conditions definies par la legislation du pays d ' etablissement pour ses propres ressortissants » ;

19 qu ' en vue de la realisation progressive de cet objectif au cours de la periode de transition , l ' article 54 prevoit l ' elaboration , par le conseil , d ' un « programme general » et , pour la mise en oeuvre de ce programme , de directives destinees a realiser la liberte d ' etablissement pour les differentes activites en cause ;

20 qu ' outre ces mesures de liberalisation , l ' article 57 prevoit des directives destinees a assurer la reconnaissance mutuelle des diplomes , certificats et autres titres et , de maniere generale , la coordination des legislations en matiere d ' etablissement et d ' exercice des activites non salariees ;

21 qu ' il apparait de ce qui precede que , dans le systeme du chapitre relatif au droit d ' etablissement , le « programme general » et les directives prevues par le traite sont destines a accomplir deux fonctions , la premiere etant d ' eliminer , au cours de la periode de transition , les obstacles qui s ' opposaient a la realisation de la liberte d ' etablissement , la seconde consistant a introduire , dans la legislation des etats membres , un ensemble de dispositions destinees a faciliter l ' exercice effectif de cette liberte , en vue de favoriser l ' interpenetration economique et sociale a l ' interieur de la communaute dans le domaine des activites non salariees ;

22 que c ' est ce second objectif que visent , d ' une part , certaines des dispositions de l ' article 54 , paragraphe 3 , concernant notamment la collaboration entre les administrations nationales competentes et l ' adaptation des procedures et pratiques administratives et , d ' autre part , l ' ensemble des dispositions de l ' article 57 ;

23 que l ' effet des dispositions de l ' article 52 doit etre determine dans le cadre de ce systeme ;

24 attendu que la regle du traitement national constitue l ' une des dispositions juridiques fondamentales de la communaute ;

25 qu ' en tant que renvoi a un ensemble de dispositions legislatives effectivement appliquees par le pays d ' etablissement a ses propres nationaux cette regle est , par essence , susceptible d ' etre invoquee directement par les ressortissants de tous les autres etats membres ;

26 qu ' en fixant a la fin de la periode de transition la realisation de la liberte d ' etablissement , l ' article 52 prescrit ainsi une obligation de resultat precise , dont l ' execution devait etre facilitee , mais non conditionnee , par la mise en oeuvre d ' un programme de mesures progressives ;

27 que le fait que cette progressivite n ' ait pas ete respectee laisse entiere l ' obligation elle-meme au-dela du terme prevu pour son execution ;

28 que cette interpretation est conforme a l ' article 8 , paragraphe 7 , du traite , aux termes duquel l ' expiration de la periode de transition constitue le terme extreme pour l ' entree en vigueur de l ' ensemble des regles prevues par le traite et pour la mise en place de l ' ensemble des realisations que comporte l ' etablissement du marche commun ;

29 attendu qu ' on ne saurait invoquer , a l ' encontre d ' un tel effet , la circonstance que le conseil a manque de prendre les directives prevues par les articles 54 et 57 ou encore le fait que certaines des directives effectivement prises n ' auraient pas pleinement realise l ' objectif de non-discrimination indique par l ' article 52 ;

30 qu ' en effet , apres l ' expiration de la periode de transition , les directives prevues par le chapitre relatif au droit d ' etablissement sont devenues superflues pour la mise en oeuvre de la regle du traitement national , celle-ci etant desormais consacree , avec effet direct , par le traite lui-meme ;

31 que , pour autant , ces directives n ' ont cependant pas perdu tout interet , puisqu ' elles conservent un champ d ' application important dans le domaine des mesures destinees a favoriser l ' exercice effectif du droit de libre etablissement ;

32 attendu qu ' il convient donc de repondre a la question posee en ce sens que , depuis la fin de la periode de transition , l ' article 52 du traite est une disposition directement applicable , et ce nonobstant l ' absence eventuelle , dans un domaine determine , des directives prevues aux articles 54 , paragraphe 2 , et 57 , paragraphe 1 , du traite ;

Sur l ' interpretation de l ' article 55 , alinea 1 , du traite cee

33 attendu que le conseil d ' etat demande , en outre , de preciser ce qu ' il faut entendre , dans l ' article 55 , alinea 1 , par les « activites participant dans un etat , meme a titre occasionnel , a l ' exercice de l ' autorite publique » ;

34 qu ' il s ' agit de savoir , plus precisement , si au sein d ' une profession comme celle d ' avocat , sont exceptees de l ' application du chapitre relatif au droit d ' etablissement les seules activites inherentes a cette profession qui participent a l ' exercice de l ' autorite publique , ou si cette profession serait exceptee dans son ensemble en raison du fait qu ' elle comprendrait des activites participant a l ' exercice de cette autorite ;

35 attendu que le gouvernement luxembourgeois et l ' ordre national des avocats de belgique estiment que la profession d ' avocat serait , dans son ensemble , soustraite aux regles du traite en matiere de droit d ' etablissement du fait qu ' elle participerait organiquement au fonctionnement du service public de la justice ;

36 que cette situation resulterait tant de l ' organisation legale du barreau , comportant un ensemble de conditions d ' admission et une discipline rigoureuses , que des fonctions accomplies par l ' avocat dans le cadre de la procedure judiciaire ou sa participation serait , dans une large mesure , obligatoire ;

37 que ces activites , qui feraient de l ' avocat un auxiliaire indispensable de la justice , formeraient un tout coherent dont les elements ne sauraient etre dissocies ;

38 attendu que le requerant au principal , pour sa part , fait valoir que , tout au plus , certaines activites de la profession d ' avocat participeraient a l ' exercice de l ' autorite publique et qu ' elles seules tomberaient , des lors , sous l ' exception apportee par l ' article 55 au principe de la liberte d ' etablissement ;

39 que pour les gouvernements allemand , belge , britannique , irlandais et neerlandais , ainsi que la commission l ' exception de l ' article 55 se limite aux seules activites , a l ' interieur des differentes professions concernees , qui participent effectivement a l ' exercice de l ' autorite publique , a condition qu ' elles soient dissociables de l ' exercice normal de la profession ;

40 que des divergences subsistent cependant entre les gouvernements mentionnes en ce qui concerne la nature des activites ainsi exceptees du principe de la liberte d ' etablissement , compte tenu de l ' organisation differente de la profession d ' avocat d ' un etat membre a l ' autre ;

41 qu ' en particulier , le gouvernement allemand considere qu ' en raison de la participation obligatoire de l ' avocat a certaines procedures judiciaires , notamment en matiere penale ou de droit public , il existerait des rapports si etroits entre la profession d ' avocat et l ' exercice de l ' autorite judiciaire qu ' il aurait lieu d ' excepter de la liberalisation , a tout le moins , de larges secteurs de cette profession ;

42 attendu qu ' aux termes de l ' article 55 , alinea 1 , sont exceptees de l ' application des dispositions du chapitre relatif au droit d ' etablissement , « en ce qui concerne l ' etat membre interesse , les activites participant dans cet etat , meme a titre occasionnel , a l ' exercice de l ' autorite publique » ;

43 que , compte tenu du caractere fondamental , dans le systeme du traite , de la liberte d ' etablissement et de la regle du traitement national , les derogations admises par l ' article 55 , alinea 1 , ne sauraient recevoir une portee qui depasserait le but en vue duquel cette clause d ' exception a ete inseree ;

44 que l ' article 55 , alinea 1 , doit permettre aux etats membres , dans le cas ou certaines fonctions comportant l ' exercice de l ' autorite publique sont liees a l ' une des activites non salariees envisagees par l ' article 52 , d ' exclure l ' acces de non- nationaux a de telles fonctions ;

45 qu ' il est pleinement satisfait a ce besoin des lors que l ' exclusion de ces ressortissants est limitee a celles des activites qui , prises en elles-memes , constituent une participation directe et specifique a l ' exercice de l ' autorite publique ;

46 qu ' une extension de l ' exception permise par l ' article 55 a une profession entiere ne serait admissible que dans les cas ou les activites ainsi caracterisees s ' y trouveraient liees de telle maniere que la liberalisation de l ' etablissement aurait pour effet d ' imposer a l ' etat membre interesse l ' obligation d ' admettre l ' exercice , meme occasionnel , par des non-nationaux , de fonctions relevant de l ' autorite publique ;

47 qu ' on ne saurait , par contre , admettre cette extension lorsque , dans le cadre d ' une profession independante , les activites participant eventuellement a l ' exercice de l ' autorite publique constituent un element detachable de l ' ensemble de l ' activite professionnelle en cause ;

48 attendu qu ' en l ' absence de toute directive prise en vertu de l ' article 57 a l ' effet d ' harmoniser les dispositions nationales concernant , en particulier , la profession d ' avocat , l ' exercice de celle-ci reste regi par le droit des differents etats membres ;

49 que l ' application eventuelle des restrictions a la liberte d ' etablissement prevues par l ' article 55 , alinea 1 , doit des lors etre appreciee separement , pour chaque etat membre , au regard des dispositions nationales applicables a l ' organisation et a l ' exercice de cette profession ;

50 que cette appreciation doit cependant tenir compte du caractere communautaire des limites posees par l ' article 55 aux exceptions permises au principe de la liberte d ' etablissement , afin d ' eviter que l ' effet utile du traite ne soit dejoue par des dispositions unilaterales des etats membres ;

51 que des prestations professionnelles comportant des contacts , meme reguliers et organiques , avec les juridictions , voire un concours , meme obligatoire , a leur fonctionnement , ne constituent pas , pour autant , une participation a l ' exercice de l ' autorite publique ;

52 qu ' en particulier , on ne saurait considerer comme une participation a cette autorite les activites les plus typiques de la profession d ' avocat , telles que la consultation et l ' assistance juridique , de meme que la representation et la defense des parties en justice , meme lorsque l ' interposition ou l ' assistance de l ' avocat est obligatoire ou forme l ' objet d ' une exclusivite etablie par la loi ;

53 qu ' en effet , l ' exercice de ces activites laisse intacts l ' appreciation de l ' autorite judiciaire et le libre exercice du pouvoir juridictionnel ;

54 attendu qu ' il convient donc de repondre a la question posee que l ' exception a la liberte d ' etablissement prevue par l ' article 55 , alinea 1 , doit etre restreinte a celles des activites visees par l ' article 52 qui , par elles-memes , comportent une participation directe et specifique a l ' exercice de l ' autorite publique ;

55 qu ' en aucun cas , on ne saurait donner cette qualification , dans le cadre d ' une profession liberale comme celle de l ' avocat , a des activites telles que la consultation et l ' assistance juridique , ou la representation et la defense des parties en justice , meme si l ' accomplissement de ces activites fait l ' objet d ' une obligation ou d ' une exclusivite etablies par la loi ;

Quant aux depens

56 attendu que les frais exposes par le gouvernement du royaume de belgique , le gouvernement de la republique federale d ' allemagne , le gouvernement de l ' irlande , le gouvernement du grand-duche de luxembourg , le gouvernement du royaume des pays-bas , le gouvernement du royaume-uni de grande-bretagne et d ' irlande du nord et la commission des communautes europeennes , qui ont soumis des observations a la cour , ne peuvent faire l ' objet d ' un remboursement ;

57 que la procedure revetant a l ' egard des parties au principal le caractere d ' un incident souleve au cours du litige pendant devant le conseil d ' etat de belgique , il appartient a celui-ci de statuer sur les depens ;

Par ces motifs ,

La cour ,

Statuant sur les questions a elle soumises par le conseil d ' etat de belgique , section administration , troisieme chambre , par arret du 21 decembre 1973 , dit pour droit :

1 ) depuis la fin de la periode de transition , l ' article 52 du traite cee est une disposition directement applicable , et ce nonobstant l ' absence eventuelle , dans un domaine determine , des directives prevues aux articles 54 , paragraphe 2 , et 57 , paragraphe 1 , du traite ;

2 ) l ' exception a la liberte d ' etablissement prevue par l ' article 55 , alinea 1 , du traite cee doit etre restreinte a celles des activites visees par l ' article 52 qui , par elles-memes , comportent une participation directe et specifique a l ' exercice de l ' autorite publique ; on ne saurait donner cette qualification , dans le cadre d ' une profession liberale comme celle de l ' avocat , a des activites telles que la consultation et l ' assistance juridique , ou la representation et la defense des parties en justice , meme si l ' accomplissement de ces activites fait l ' objet d ' une obligation ou d ' une exclusivite etablies par la loi .