61984j0178

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1 . libre circulation des marchandises – restrictions quantitatives – mesures d’ effet equivalent – commercialisation des produits – disparite des reglementations nationales – obstacles aux echanges intracommunautaires – admissibilite – conditions et limites

( traite cee, art . 30 )

2 . libre circulation des marchandises – restrictions quantitatives – mesures d’ effet equivalent – legislation reservant une denomination generique aux produits fabriques selon la reglementation nationale – justification – absence

( traite cee, art . 30 )

3 . libre circulation des marchandises – restrictions quantitatives – mesures d’ effet equivalent – systeme obligatoire d’ information des consommateurs manifestant leur preference pour des produits elabores a partir de matieres premieres determinees – admissibilite – conditions

( traite cee, art . 30 )

4 . libre circulation des marchandises – derogations – protection de la sante publique – reglementation relative a l’ utilisation d’ additifs alimentaires – justification – conditions et limites

( traite cee, art . 30 et 36 )

1 . si, en l’ absence d’ une reglementation commune de la commercialisation des produits dont il s’ agit, les obstacles a la libre circulation intracommunautaire resultant de disparites des reglementations nationales doivent etre acceptes dans la mesure ou une telle reglementation, indistinctement applicable aux produits nationaux et aux produits importes, peut etre justifiee comme etant necessaire pour satisfaire a des exigences imperatives tenant, entre autres, a la defense des consommateurs, encore faut-il qu’ une telle reglementation soit proportionnee a l’ objet vise . si un etat membre dispose d’ un choix entre differentes mesures aptes a atteindre le meme but, il lui incombe de choisir le moyen qui apporte le moins d’ obstacles a la liberte des echanges .

2 . un etat membre ne saurait reserver l’ utilisation d’ une denomination aux seuls produits satisfaisant aux imperatifs de sa reglementation nationale en invoquant les exigences de la protection des consommateurs car, d’ une part, les representations des consommateurs pouvant varier d’ un etat membre a l’ autre et etant susceptibles d’ evoluer au fil du temps a l’ interieur d’ un meme etat membre, la legislation de cet etat ne peut servir a cristalliser des habitudes de consommation donnees en vue de stabiliser un avantage acquis par les industries nationales qui s’ attachent a les satisfaire et, d’ autre part, une denomination ayant un caractere generique ne saurait etre reservee aux seuls produits fabriques selon les regles en vigueur dans cet etat membre .

3 . des lors que, dans un etat membre, les consommateurs attribuent des qualites particulieres a un produit lorsqu’ il est fabrique a partir de matieres premieres determinees, il est legitime, pour l’ etat membre en question, de vouloir donner aux consommateurs les informations leur permettant d’ exercer leur choix en fonction de cet element . mais doivent etre utilises a cette fin des moyens n’ entravant pas l’ importation de produits legalement fabriques et commercialises dans d’ autres etats membres . si un systeme d’ information obligatoire est admissible, il ne doit pas comporter d’ appreciations negatives pour les produits importes fabriques selon des procedes autres que ceux ayant cours dans l’ etat membre d’ importation .

4 . compte tenu des incertitudes subsistant en l’ etat actuel de la recherche scientifique en matiere d’ additifs alimentaires et de l’ absence d’ harmonisation des legislations nationales, les articles 30 et 36 du traite ne s’ opposent pas a une reglementation nationale restreignant la consommation de ces substances et soumettant leur utilisation a une autorisation prealable accordee par un acte de portee generale pour des additifs determines, soit pour tous les produits, soit pour certains d’ entre eux seulement, soit en vue de certains emplois .

En appliquant une telle reglementation aux produits importes contenant des additifs autorises dans l’ etat membre de production, mais interdits dans l’ etat membre d’ importation, les autorites nationales doivent cependant, eu egard au principe de proportionnalite qui est a la base de la derniere phrase de l’ article 36, se limiter a ce qui est effectivement necessaire a la protection de la sante publique . c’ est pourquoi l’ utilisation d’ un additif determine, admis dans un autre etat membre, doit etre autorisee s’ agissant des produits importes de cet etat, des lors que, compte tenu, d’ une part, des resultats de la recherche scientifique internationale et specialement des travaux du comite scientifique communautaire de l’ alimentation humaine et de la commission du codex alimentarius de la fao et de l’ organisation mondiale de la sante, et, d’ autre part, des habitudes alimentaires dans l’ etat membre d’ importation, cet additif ne presente pas un danger pour la sante publique et repond a un besoin reel, notamment d’ ordre technologique . cette derniere notion doit s’ apprecier en fonction des matieres premieres utilisees, en tenant compte de l’ appreciation qui en a ete faite par les autorites de l’ etat membre de production et des resultats de la recherche scientifique internationale . le principe de proportionnalite exige egalement que les operateurs economiques soient en mesure de demander, par une procedure qui leur soit aisement accessible et qui puisse etre menee a terme dans des delais raisonnables, que soit autorise par un acte de portee generale l’ emploi d’ additifs determines .

Une absence injustifiee d’ autorisation doit pouvoir etre mise en cause par les operateurs economiques dans le cadre d’ un recours juridictionnel . sans prejudice de la faculte qu’ elles ont de demander aux operateurs economiques les donnees dont ceux-ci disposent et qui peuvent etre utiles a l’ appreciation des faits, c’ est aux autorites nationales competentes de l’ etat membre d’ importation qu’ il incombe de demontrer que l’ interdiction est justifiee par des raisons de protection de la sante de leur population .

Dans l’ affaire 178/84,

Commission des communautes europeennes, representee par mm . r.*c . beraud et j . sack, respectivement conseiller principal et membre de son service juridique, ayant elu domicile aupres de m . g . kremlis, membre du service juridique de la commission, batiment jean monnet, kirchberg, luxembourg

Partie requerante,

Contre

Republique federale d’ allemagne, representee par mm . m . seidel, ministerialrat au ministere federal de l’ economie, j . dietrich, ministerialrat au ministere federal de la jeunesse, de la famille et de la sante, j . sedemund, avocat a cologne, et r . lukes, professeur titulaire de droit a l’ universite de muenster, en qualite de mandataires ad litem, ayant elu domicile aupres du chancelier de l’ ambassade de la republique federale d’ allemagne, 20-22, avenue e . reuter, luxembourg,

Partie defenderesse,

Ayant pour objet l’ application de la « loi de purete » aux bieres importees d’ autres etats membres,

La cour,

Composee de mm . mackenzie stuart, president, y . galmot, c . kakouris, t.*f . o’ higgins et f . schockweiler, presidents de chambre, g . bosco, t . koopmans, o . due, u . everling, k . bahlmann, r . joliet, j.*c . moitinho de almeida et g.*c . rodriguez iglesias, juges,

Avocat general : sir gordon slynn

Greffier : m . h.*a . ruehl, administrateur principal

Vu le rapport d’ audience complete suite a la procedure orale des 13 et 14 mai 1986,

L’ avocat general entendu en ses conclusions a l’ audience du 18 septembre 1986,

Rend le present

Arret

1 par requete deposee au greffe de la cour le 6 juillet 1984, la commission des communautes europeennes a introduit, en vertu de l’ article 169 du traite cee, un recours visant a faire reconnaitre qu’ en interdisant la commercialisation de bieres legalement fabriquees et mises sur le marche dans un autre etat membre lorsque ces bieres ne sont pas conformes aux articles 9 et 10 du biersteuergesetz ( loi du 14 mars 1952, bgbl ., i, p.*149 ), la republique federale d’ allemagne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l’ article 30 du traite .

2 en ce qui concerne les faits de l’ affaire, le deroulement de la procedure et les arguments des parties, il est renvoye au rapport d’ audience . ces elements du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure necessaire au raisonnement de la cour .

Sur la legislation interne applicable

3 au cours de la procedure devant la cour, le gouvernement allemand a fait de sa legislation relative a la biere la presentation suivante qui n’ a pas ete contestee par la commission et qui doit etre retenue aux fins du present litige .

4 le biersteuergesetz ( loi fiscale sur la biere ) comporte, pour ce qui interesse le present litige, d’ une part des regles de fabrication qui ne s’ appliquent comme telles qu’ aux brasseries etablies en republique federale d’ allemagne, et, d’ autre part, une reglementation sur l’ utilisation de la denomination « bier » ( biere ) qui vaut tant pour les bieres fabriquees en republique federale d’ allemagne que pour les bieres importees .

5 les regles de fabrication sont enoncees dans l’ article 9 du biersteuergesetz . le paragraphe 1 de cette disposition prevoit que pour la preparation de biere de fermentation basse, il ne peut etre utilise que du malt d’ orge, du houblon, de la levure et de l’ eau . le paragraphe 2 du meme article soumet la preparation de la biere de fermentation haute aux memes prescriptions, mais autorise toutefois l’ utilisation d’ autres malts et l’ utilisation de sucre de canne, de sucre de betterave ou de sucre inverti techniquement pur, ainsi que de glucose et de colorants obtenus a partir de sucres des types precites . dans son paragraphe 3, l’ article 9 precise qu’ il faut entendre par malt toute cereale portee artificiellement a germination . il y a lieu de noter a cet egard que selon l’ article 17, paragraphe 4, du reglement portant dispositions d’ application du biersteuergesetz (« durchfuehrungsbestimmungen zum biersteuergesetz » du 14 mars 1952 ) ( bgbl ., i, p.*153 ), le riz, le mais et le sorgho ne sont pas des cereales au sens de l’ article 9, paragraphe 3, du biersteuergesetz . des derogations aux regles de fabrication des paragraphes 1 et 2 de l’ article 9 du biersteuergesetz peuvent, aux termes du paragraphe*7 de cette meme disposition, etre accordees sur demande dans des cas particuliers pour la preparation de bieres speciales et de biere destinee a l’ exportation ou a des essais scientifiques . par ailleurs, le paragraphe 8 de ce meme article rend ses paragraphes 1 et 2 inapplicables aux brasseries qui ne produisent la biere que pour leur propre usage ( hausbrauer ). les regles de fabrication de l’ article 9 du biersteuergesetz sont assorties de sanctions penales edictees par l’ article 18, paragraphe 1, ( 1 ), de cette meme loi .

6 la regle sur l’ utilisation dans le commerce de la denomination « bier » ( biere ) est contenue dans l’ article*10 du biersteuergesetz . aux termes de celui-ci, ne peuvent etre commercialisees sous la denomination « bier » ( biere ) – seule ou en tant qu’ element d’ une denomination composee -, ou bien sous d’ autres appellations ou des representations figuratives qui susciteraient l’ impression qu’ il s’ agit de biere, que des boissons fermentees conformes aux prescriptions de l’ article 9, paragraphes 1 et 2 et 4 a 6 du biersteuergesetz . cette regle ne comporte qu’ une interdiction de commercialisation relative en ce sens que des boissons non conformes aux regles de fabrication enoncees ci-dessus peuvent etre vendues sous d’ autres denominations, a condition que ces denominations ne tombent pas sous le coup des restrictions enoncees par l’ article 10 . cette regle de denomination est assortie des sanctions penales edictees par l’ article 18, paragraphe 1, ( 4 ), du biersteuergesetz .

7 si des bieres contiennent des additifs, leur importation en republique federale d’ allemagne se heurte, en outre, a l’ interdiction de commercialisation absolue edictee par une autre disposition legislative, a savoir l’ article 11, paragraphe 1, ( 2 ), de la loi regissant le commerce des denrees alimentaires, des produits a base de tabac, des produits cosmetiques et autres biens de consommation (« gesetz ueber den verkehr mit lebensmitteln, tabakerzeugnissen, kosmetischen mitteln und sonstigen bedarfsgegenstaenden »), « lebensmittel – und bedarfsgegenstaendegesetz », du 15 aout 1974 ( bgbl ., i, p.*1945 ) ( ci-apres le « lmbg »).

8 fondee sur des considerations de prevention sanitaire, cette derniere loi repose, en matiere d’ additifs, sur un principe d’ interdiction, sous reserve d’ autorisation . dans son article 2, elle definit les additifs comme etant « les substances destinees a etre ajoutees aux produits alimentaires pour influencer leurs caracteristiques ou pour obtenir des proprietes ou des effets particuliers » et exclut de cette definition « les substances d’ origine naturelle ou chimiquement identiques aux substances naturelles et qui, d’ apres les usages, sont principalement utilisees en raison de leur valeur nutritive, olfactive ou gustative pour l’ agrement, ainsi que l’ eau potable et l’ eau de table ».

9 dans son article 11, paragraphe 1, ( 1 ), le lmbg interdit l’ utilisation d’ additifs non autorises, a l’ etat pur ou en composition avec d’ autres substances, pour la fabrication ou le traitement a titre professionnel de produits alimentaires destines a etre commercialises . elle precise, dans le paragraphe 2, ( 1 ), et dans le paragraphe 3 du meme article, que ne tombent pas sous le coup de cette interdiction les adjuvants techniques et les enzymes . par adjuvants techniques, la loi entend selon le paragraphe 2, ( 1 ), du meme article « les additifs qui sont separes du produit alimentaire, soit totalement, soit de telle sorte qu’ ils ne soient contenus dans le produit destine au consommateur que sous forme de residus techniquement inevitables et depourvus d’ effet du point de vue technologique, dans des proportions negligeables du point de vue de la sante, des odeurs et du gout ».

10 dans son article 11, paragraphe 1, ( 2 ), le lmbg interdit la commercialisation a titre professionnel de produits qui ont ete fabriques ou traites en violation de l’ interdiction de fabrication enoncee au paragraphe 1, ( 1 ), ou qui ne sont pas conformes a un reglement pris sur la base de son article 12, paragraphe 1 . en vertu de cette derniere disposition, un reglement ministeriel approuve par le bundesrat peut autoriser l’ emploi de certains additifs de maniere generale, ou pour certains produits alimentaires ou encore pour certaines utilisations, dans la mesure ou une telle autorisation est compatible avec la protection du consommateur compte tenu des necessites technologiques, nutritionnelles et dietetiques . ces autorisations sont contenues dans les annexes du reglement concernant l’ autorisation de l’ emploi d’ additifs dans les produits alimentaires (« verordnung ueber die zulassung von zusatzstoffen zu lebensmitteln ») du 22 decembre 1981 ( bgbl ., i, p.*1633 ) ( ci-apres la « zzulv »).

11 en tant que denree alimentaire, la biere tombe sous l’ application de la legislation sur les additifs, mais elle est soumise a cet egard a un regime particulier . les regles de fabrication contenues dans l’ article 9 du biersteuergesetz excluent l’ utilisation de toutes substances autres que celles qui y sont enumerees, y compris les additifs . elles constituent, des lors, des dispositions particulieres en matiere d’ additifs au sens de l’ article 1, paragraphe 3, de la zzulv . cette disposition reserve l’ application des regles qui interdisent, limitent ou autorisent l’ utilisation d’ additifs pour certains produits alimentaires dans des conditions differentes de celles de la zzulv . l’ utilisation d’ additifs autorises de maniere generale ou pour certaines utilisations dans les annexes de la zzulv est en consequence exclue dans le cas de la biere . cette exclusion ne vaut cependant que pour les substances qui constituent des additifs au sens du lmbg et pour l’ emploi desquelles le lmbg lui-meme, en tant que loi posterieure au biersteuergesetz, ne prevoit pas de derogation . l’ interdiction des additifs dans la biere n’ englobe donc ni celle des adjuvants techniques ni celle des enzymes .

12 il en resulte que l’ article 11, paragraphe 1, ( 2 ), du lmbg en liaison avec l’ article 9 du biersteuergesetz a pour effet d’ interdire l’ importation en republique federale d’ allemagne des bieres contenant des substances tombant sous le coup de l’ interdiction d’ utilisation des additifs edictee par l’ article 11, paragraphe 1, ( 1 ), du lmbg .

Sur l’ objet du litige

13 il y a lieu de determiner si le litige porte uniquement sur l’ interdiction de commercialiser sous la denomination « bier » ( biere ) des bieres qui ont ete fabriquees dans d’ autres etats membres selon des regles ne correspondant pas a celles de l’ article 9 du biersteuergesetz ou bien s’ il s’ etend a l’ interdiction d’ importer des bieres qui contiennent des additifs autorises dans l’ etat membre de provenance, mais interdits en republique federale d’ allemagne .

14 dans sa lettre de mise en demeure, la commission a dirige ses critiques contre les dispositions des articles 9 et 10 du biersteuergesetz en ce qu’ elles excluaient l’ importation en republique federale d’ allemagne de bieres fabriquees legalement dans d’ autres etats membres, des lors que ces bieres n’ avaient pas ete brassees conformement aux dispositions applicables en republique federale d’ allemagne . la commission a estime que cette interdiction de commercialisation ne pouvait etre justifiee par des considerations d’ interet general tenant a la protection des consommateurs ou a la sauvegarde de la sante publique .

15 dans sa reponse a cette lettre, le gouvernement allemand a fait valoir que les dispositions legislatives relatives a la purete de la biere etaient indispensables a la sauvegarde de la sante publique parce que la fabrication de biere a partir des seules matieres premieres enumerees par l’ article 9 du biersteuergesetz permettait d’ eviter le recours a des additifs . dans une lettre complementaire du 15 decembre 1982, adressee a un membre de la commission, le gouvernement allemand a repris cet argument, en precisant que la prescription de n’ utiliser que les matieres premieres enumerees dans l’ article 9 du biersteuergesetz incluait l’ interdiction des additifs, interdiction destinee a sauvegarder la sante publique .

16 dans son avis motive, la commission a maintenu son point de vue . selon la commission, le fait que la biere brassee selon la tradition allemande de la regle de purete peut etre fabriquee sans additif ne permet pas d’ exclure de maniere generale la necessite technologique d’ utiliser des additifs pour de la biere brassee selon d’ autres traditions ou a partir d’ autres matieres premieres . la commission estime que la question de la necessite technologique d’ utiliser des additifs ne peut etre tranchee qu’ en consideration des methodes de fabrication utilisees et par rapport a des additifs determines .

17 dans sa reponse a cet avis motive, le gouvernement allemand a reitere les considerations de prevention sanitaire qui justifiaient, selon lui, les dispositions des articles 9 et 10 du biersteuergesetz . il ne s’ est toutefois pas explique sur la portee exacte de cette legislation ni sur ses rapports avec le regime des additifs .

18 dans les motifs de sa requete, la commission a denonce les entraves aux importations qu’ entrainait l’ application du biersteuergesetz aux bieres fabriquees dans d’ autres etats membres a partir d’ autres matieres premieres ou avec des additifs autorises dans ces etats .

19 ce n’ est qu’ au stade de son memoire en defense que le gouvernement allemand a expose que le regime de purete de la biere reposait sur deux legislations distinctes mais complementaires, et qu’ il a fait de sa legislation la presentation reproduite ci-dessus .

20 dans sa replique, la commission a expose de facon distincte les objections qu’ elle formulait a l’ encontre de la regle de denomination contenue dans l’ article 10 du biersteuergesetz et les objections qu’ appelait de sa part l’ interdiction absolue des additifs dans la biere . de l’ avis de la commission, la presentation complete du droit applicable fournie par le gouvernement allemand ne modifie pas fondamentalement les donnees du present litige . la commission a insiste a cet egard sur le fait qu’ elle n’ avait pas dirige son recours exclusivement contre les articles 9 et 10, du biersteuergesetz mais qu’ elle avait vise de facon generale l’ interdiction de commercialiser de la biere en provenance d’ autres etats membres qui n’ etait pas conforme aux criteres de fabrication contenus dans ces dispositions, le fondement legislatif exact de cette interdiction etant par ailleurs sans importance .

21 dans ces conditions, il y a lieu de considerer, pour deux raisons, que le recours est dirige a la fois contre l’ interdiction de commercialiser sous la denomination « bier » ( biere ) des bieres qui ont ete fabriquees dans d’ autres etats membres selon des regles ne correspondant pas a celles de l’ article 9 du biersteuergesetz et contre l’ interdiction d’ importer des bieres contenant des additifs dont l’ emploi est autorise dans l’ etat membre de provenance, mais interdit en republique federale d’ allemagne .

22 en premier lieu, en s’ en prenant des le debut de la procedure precontentieuse a l’ interdiction de commercialisation a laquelle se heurte en republique federale d’ allemagne l’ importation de bieres en provenance d’ autres etats membres, des lors qu’ elles n’ ont pas ete brassees selon des regles correspondant a celles en vigueur en republique federale d’ allemagne, la commission a identifie des l’ origine la substance du manquement . elle n’ a vise l’ article 9 du biersteuergesetz que pour preciser ces regles . ainsi que le gouvernement allemand l’ a expose, la portee de cette disposition n’ est d’ ailleurs pas limitee aux matieres premieres mais s’ etend aux additifs . les arguments developpes par la commission au cours de la procedure precontentieuse au sujet du caractere inapproprie d’ une interdiction absolue des additifs demontrent au surplus qu’ elle avait l’ intention d’ inclure celle-ci dans l’ objet de son recours .

23 en second lieu, il importe de relever que c’ est le gouvernement allemand lui-meme qui, des le debut de la procedure, s’ est pour l’ essentiel defendu sur le terrain des additifs et de la sauvegarde de la sante publique, ce qui, d’ une part, implique qu’ il avait compris et reconnu que l’ objet du litige englobait aussi l’ interdiction absolue d’ emploi des additifs, et, d’ autre part, exclut qu’ il puisse y avoir atteinte aux droits de la defense .

Sur l’ interdiction de commercialiser sous la denomination « bier » ( biere ) des bieres ne repondant pas aux exigences de l’ article*9 du biersteuergesetz

24 il y a lieu de souligner d’ abord que la regle de fabrication contenue dans l’ article 9 du biersteuergesetz ne saurait constituer en elle-meme une mesure d’ effet equivalant a une restriction quantitative interdite par l’ article 30 du traite, puisqu’ elle ne s’ applique qu’ aux brasseries etablies en republique federale d’ allemagne . l’ article 9 du biersteuergesetz n’ est en cause ici que dans la mesure ou l’ article 10 du biersteuergesetz, qui vise quant a lui aussi bien les produits importes d’ autres etats membres que les produits fabriques sur le territoire national, s’ y refere pour determiner les boissons pour la commercialisation desquelles la denomination « bier » ( biere ) peut etre utilisee .

25 pour ce qui est de cette regle de denomination, la commission admet que tant qu’ une harmonisation n’ a pas ete realisee au niveau communautaire, les etats membres ont en principe competence pour determiner les regles relatives a la fabrication, a la composition et a la commercialisation des boissons . elle souligne, toutefois, l’ incompatibilite avec le droit communautaire d’ un systeme qui, comme l’ article 10 du biersteuergesetz, interdit d’ utiliser une denomination generique pour le commerce de produits fabriques en partie avec des matieres premieres, telles le riz et le mais, autres que celles prescrites sur le territoire national . une telle reglementation irait en toute hypothese au-dela de ce qui est necessaire a la protection du consommateur allemand, celle-ci pouvant fort bien etre assuree par voie d’ etiquetage ou d’ avis . elle constituerait donc une entrave interdite par l’ article 30 du traite .

26 le gouvernement allemand a d’ abord cherche a justifier sa reglementation par des considerations de sante publique . selon lui, l’ utilisation de matieres premieres autres que celles admises par l’ article 9 du biersteuergesetz entrainerait immanquablement le recours a des additifs . lors de l’ audience, le gouvernement allemand a toutefois reconnu que l’ article 10 du biersteuergesetz, qui se reduit a une regle de denomination, n’ avait d’ autre objectif que la protection des consommateurs . ceux-ci associeraient la denomination « bier » ( biere ) a une boisson fabriquee a partir des seules matieres premieres enumerees dans l’ article 9 du biersteuergesetz . il s’ agirait donc d’ empecher qu’ ils soient induits en erreur sur la nature du produit en etant amenes a croire qu’ une boisson appelee « bier » ( biere ) repond a la loi de purete lorsque tel n’ est pas le cas . le gouvernement allemand a maintenu que sa reglementation ne poursuivait aucune fin protectionniste . il a souligne a cet egard que les matieres premieres dont l’ utilisation est prescrite par l’ article 9, paragraphes 1 et 2, du biersteuergesetz, ne sont pas necessairement d’ origine nationale et que l’ emploi de la denomination « bier » ( biere ) est permis a tout operateur qui commercialise des produits fabriques selon les regles prescrites, regles qui peuvent aisement etre respectees ailleurs qu’ en republique federale d’ allemagne .

27 il convient d’ abord de rappeler la jurisprudence constante de la cour ( en premier lieu arret du 11 juillet 1974, procureur du roi/dassonville, 8/74, rec . p.*837 ) selon laquelle l’ interdiction des mesures d’ effet equivalant a des restrictions quantitatives edictee a l’ article*30 du traite englobe « toute reglementation commerciale des etats membres susceptible de faire obstacle directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement au commerce intracommunautaire ».

28 il y a lieu de souligner, ensuite, qu’ il resulte d’ une jurisprudence constante de la cour ( notamment arret du 20 fevrier 1979, rewe, 120/78, rec . p.*649, et arret du 10 novembre 1982, rau, 261/81, rec . p.*3961 ) « que, en l’ absence d’ une reglementation commune de la commercialisation des produits dont il s’ agit, les obstacles a la libre circulation intracommunautaire resultant de disparites des reglementations nationales doivent etre acceptes dans la mesure ou une telle reglementation, indistinctement applicable aux produits nationaux et aux produits importes, peut etre justifiee comme etant necessaire pour satisfaire a des exigences imperatives tenant, entre autres, a la defense des consommateurs . encore faut-il qu’ une telle reglementation soit proportionnee a l’ objet vise . si un etat membre dispose d’ un choix entre differentes mesures aptes a atteindre le meme but, il lui incombe de choisir le moyen qui apporte le moins d’ obstacles a la liberte des echanges . »

29 il n’ est pas conteste que l’ application de l’ article 1o du biersteuergesetz a des bieres en provenance d’ autres etats membres pour la fabrication desquelles ont ete utilisees legalement d’ autres matieres premieres que le malt d’ orge et notamment du riz et du mais, est susceptible d’ entraver leur importation en republique federale d’ allemagne .

30 il reste donc a verifier si cette application peut etre justifiee par des exigences imperatives tenant a la protection des consommateurs .

31 a cet egard, l’ argument du gouvernement allemand, selon lequel la regle de l’ article*10 du biersteuergesetz serait indispensable a la protection des consommateurs allemands parce que, dans l’ esprit de ceux-ci, la denomination « bier » ( biere ) serait indissociable d’ une boisson fabriquee a partir des seuls ingredients prescrits par l’ article*9 du biersteuergesetz, doit etre rejete .

32 en premier lieu, les representations des consommateurs qui peuvent varier d’ un etat membre a l’ autre sont aussi susceptibles d’ evoluer au fil du temps a l’ interieur d’ un meme etat membre . l’ institution du marche commun est d’ ailleurs un des facteurs essentiels qui peuvent contribuer a cette evolution . alors qu’ un regime de protection des consommateurs contre la tromperie permet de tenir compte de cette evolution, une legislation du type de l’ article 10 du biersteuergesetz l’ empeche de se produire . ainsi que la cour a deja eu l’ occasion de le souligner dans un autre contexte ( arret du 27 fevrier 1980, commission/royaume-uni, 170/78, rec . p.*417 ), il ne faut pas que la legislation d’ un etat membre « serve a cristalliser des habitudes de consommation donnees et a stabiliser un avantage acquis par les industries nationales qui s’ attachent a les satisfaire ».

33 en second lieu, dans les autres etats membres de la communaute, les denominations correspondant a la denomination allemande « bier » ( biere ) ont un caractere generique pour designer une boisson fermentee fabriquee a base de malt d’ orge, que celui-ci soit utilise exclusivement ou concurremment avec du riz ou du mais . il en est de meme en droit communautaire, ainsi qu’ il ressort de la position 22.03 du tarif douanier commun . le legislateur allemand lui-meme a utilise la denomination « bier » ( biere ) de cette maniere dans l’ article 9, paragraphes 7 et 8, du biersteuergesetz pour se referer a des boissons ne repondant pas aux regles de fabrication des paragraphes 1 et 2 du meme article .

34 la denomination allemande « bier » ( biere ) et les denominations correspondantes dans les langues des autres etats membres de la communaute ne sauraient donc etre reservees aux bieres fabriquees selon les regles en vigueur en republique federale d’ allemagne .

35 il est certes legitime de vouloir donner aux consommateurs qui attribuent des qualites particulieres aux bieres fabriquees a partir de matieres premieres determinees la possibilite d’ operer leur choix en fonction de cet element . cependant, ainsi que la cour l’ a deja souligne ( arret du 9 decembre 1981, commission/italie, 193/80, rec . p.*3019 ), pareille possibilite peut etre assuree par des moyens qui n’ entravent pas l’ importation de produits legalement fabriques et commercialises dans d’ autres etats membres, et notamment « par l’ apposition obligatoire d’ un etiquetage adequat concernant la nature du produit vendu ». en indiquant les matieres premieres utilisees dans la fabrication de la biere, « un tel procede permettrait au consommateur de fixer son choix en toute connaissance de cause et assurerait la transparence des transactions commerciales et des offres au public ». il convient d’ ajouter que ce systeme d’ information obligatoire ne doit pas comporter d’ appreciations negatives pour les bieres qui ne sont pas conformes aux exigences de l’ article 9 du biersteuergesetz .

36 contrairement a ce qu’ a soutenu le gouvernement allemand, pareil systeme d’ information peut parfaitement fonctionner meme pour un produit qui, comme la biere, n’ est pas necessairement livre aux consommateurs en bouteilles ou en boites pouvant etre pourvues des mentions appropriees . cela est a nouveau confirme par la reglementation allemande elle-meme . l’ article 26, paragraphes 1 et 2, du reglement precite portant dispositions d’ application du biersteuergesetz prevoit un systeme d’ information du consommateur pour certaines bieres, meme lorsqu’ elles sont debitees a la pression . les informations requises doivent alors figurer sur les futs ou les siphons .

37 des considerations qui precedent, il resulte que l’ application de la regle de denomination, contenue dans l’ article 10 du biersteuergesetz, aux bieres importees d’ autres etats membres qui ont ete fabriquees et commercialisees legalement dans ces etats constitue un manquement par la republique federale d’ allemagne aux obligations qui lui incombent en vertu de l’ article*30 du traite .

Sur l’ interdiction de commercialisation absolue de bieres contenant des additifs

38 pour la commission, l’ interdiction de commercialisation absolue dont sont frappees les bieres contenant des additifs ne saurait etre justifiee par des considerations tenant a la sauvegarde de la sante publique . selon l’ institution requerante, les autres etats membres font preuve d’ une grande severite quant a l’ utilisation des additifs dans les produits alimentaires, et n’ autorisent l’ emploi d’ un additif donne qu’ apres que des examens minutieux aient etabli son innocuite . les bieres fabriquees dans ces etats qui contiennent des additifs qui y sont autorises doivent, selon la commission, etre presumees ne comporter aucun danger pour la sante publique . si la republique federale d’ allemagne veut s’ opposer a leur importation, c’ est a elle qu’ incombe, selon la commission, la charge de prouver que ces bieres sont dangereuses pour la sante publique . la commission estime que, en l’ espece, une telle preuve n’ a pas ete apportee . le regime des additifs applicable a la biere en republique federale d’ allemagne serait en tout cas disproportionne en ce qu’ il exclut completement l’ emploi d’ additifs, alors que le regime qui est applique aux autres boissons, telles les boissons rafraichissantes, est nettement plus souple .

39 le gouvernement allemand, quant a lui, estime que, eu egard aux dangers resultant de l’ utilisation des additifs, dont les effets a long terme ne sont pas encore connus, et compte tenu specialement des risques que presentent l’ accumulation des additifs dans l’ organisme et leur interaction avec d’ autres substances comme l’ alcool, il est necessaire de limiter le plus possible la quantite d’ additifs absorbes . comme la biere est un aliment largement consomme en allemagne, le gouvernement allemand considere qu’ il est particulierement indique d’ exclure l’ emploi de tout additif dans sa fabrication . un tel choix s’ imposerait d’ autant plus que l’ emploi des additifs n’ est pas technologiquement necessaire puisque l’ utilisation des seuls ingredients prescrits par le biersteuergesetz permet de l’ eviter . dans ces conditions, le regime allemand des additifs applicable a la biere serait entierement justifie par la necessite de sauvegarder la sante publique et ne violerait pas le principe de proportionnalite .

40 il n’ est pas conteste que l’ interdiction de commercialiser des bieres qui contiennent des additifs entrave l’ importation de bieres en provenance d’ autres etats membres qui contiennent des additifs autorises dans ces etats et est donc dans cette mesure visee par l’ article 30 du traite . il convient toutefois de verifier si l’ application de cette interdiction peut etre justifiee, au titre de l’ article 36 du traite, par des raisons de protection de la sante des personnes .

41 ainsi qu’ il resulte d’ une jurisprudence constante de la cour ( notamment arret du 14 juillet 1983, sandoz, 174/82, rec . p.*2445 ), « dans la mesure ou des incertitudes subsistent en l’ etat actuel de la recherche scientifique, il appartient aux etats membres, a defaut d’ harmonisation, de decider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la sante et la vie des personnes, tout en tenant compte des exigences de la libre circulation des marchandises a l’ interieur de la communaute ».

42 de la jurisprudence de la cour ( et specialement des arrets du 14 juillet 1983, sandoz, precite; du 10 decembre 1985, motte, 247/84, rec . p.*3887; et du 6 mai 1986, muller, 304/84, rec . p.*1511 ), il resulte egalement que dans ces conditions, le droit communautaire ne s’ oppose pas a ce que les etats membres mettent en place une legislation qui soumet l’ utilisation d’ additifs a une autorisation prealable accordee par un acte de portee generale pour des additifs determines, soit pour tous les produits, soit pour certains d’ entre eux seulement, soit en vue de certains emplois . une legislation de ce type repond a un objectif legitime de politique sanitaire qui est de restreindre la consommation incontrolee d’ additifs alimentaires .

43 l’ application aux produits importes des interdictions de commercialiser des produits contenant des additifs autorises dans l’ etat membre de production, mais interdits dans l’ etat membre d’ importation n’ est toutefois admissible que pour autant qu’ elle soit conforme aux exigences de l’ article 36 du traite tel qu’ il a ete interprete par la cour .

44 il faut rappeler, en premier lieu, que dans ses arrets sandoz, motte et muller precites, la cour a deduit du principe de proportionnalite, qui est a la base de la derniere phrase de l’ article 36 du traite, que les interdictions de commercialiser des produits contenant des additifs autorises dans l’ etat membre de production, mais interdits dans l’ etat membre d’ importation doivent etre limitees a ce qui est effectivement necessaire pour assurer la sauvegarde de la sante publique . la cour en a egalement conclu que l’ utilisation d’ un additif determine, admis dans un autre etat membre, doit etre autorisee dans le cas d’ un produit importe de cet etat membre, des lors que, compte tenu, d’ une part, des resultats de la recherche scientifique internationale et specialement des travaux du comite scientifique communautaire de l’ alimentation humaine et de la commission du codex alimentarius de la fao et de l’ organisation mondiale de la sante, et, d’ autre part, des habitudes alimentaires dans l’ etat membre d’ importation, cet additif ne presente pas un danger pour la sante publique et qu’ il repond a un besoin reel, notamment d’ ordre technologique .

45 il convient de rappeler, en second lieu, que, ainsi que la cour l’ a constate dans son arret du 6 mai 1986 ( muller, precite ), le principe de proportionnalite exige egalement que les operateurs economiques soient en mesure de demander, par une procedure qui leur soit aisement accessible et qui puisse etre menee a terme dans des delais raisonnables, que soit autorise par un acte de portee generale l’ emploi d’ additifs determines .

46 il y a lieu de preciser qu’ une absence injustifiee d’ autorisation doit pouvoir etre mise en cause par les operateurs economiques dans le cadre d’ un recours juridictionnel . sans prejudice de la faculte qu’ elles ont de demander aux operateurs economiques les donnees dont ceux-ci disposent et qui peuvent etre utiles a l’ appreciation des faits, c’ est, ainsi qu’ il a deja ete juge dans l’ arret du 6*mai*1986 ( muller, precite ), aux autorites nationales competentes de l’ etat membre d’ importation qu’ il incombe de demontrer que l’ interdiction est justifiee par des raisons de protection de la sante de leur population .

47 il importe de relever que le regime allemand des additifs applicable a la biere, d’ une part, aboutit a une exclusion de tous les additifs autorises dans les autres etats membres, et non a une exclusion de certains d’ entre eux justifiee concretement par les dangers qu’ ils comporteraient eu egard aux habitudes alimentaires de la population allemande, et, d’ autre part, ne comporte aucune procedure qui permette aux operateurs economiques d’ obtenir que tel additif determine soit admis par un acte de portee generale dans la fabrication de la biere .

48 en ce qui concerne plus particulierement la nocivite des additifs, le gouvernement allemand a fait etat, en s’ appuyant sur des expertises, des dangers inherents a l’ absorption d’ additifs en general . il a expose qu’ il importait, pour des motifs de prevention generale, de limiter le plus possible la quantite d’ additifs absorbes et qu’ il etait particulierement indique d’ exclure completement leur emploi dans la fabrication de la biere qui est un aliment largement consomme par sa population .

49 il decoule toutefois des tableaux des additifs admis pour les differents aliments, presentes par le gouvernement allemand lui-meme, que certains des additifs autorises dans d’ autres etats membres dans la fabrication de la biere sont egalement admis par la reglementation allemande, et notamment par la zzulv, pour la fabrication de toutes ou de presque toutes les boissons . la seule reference aux risques potentiels resultant de l’ absorption d’ additifs en general et le fait que la biere soit un aliment largement consomme ne suffisent pas a justifier l’ institution d’ un regime plus severe dans le cas de ce produit .

50 en ce qui concerne le besoin, notamment technologique, d’ additifs, le gouvernement allemand a fait valoir qu’ il n’ existait pas, des lors que la biere etait fabriquee selon les prescriptions de l’ article 9, de la biersteuergesetz .

51 a cet egard, il convient de souligner qu’ il ne suffit pas, pour exclure que certains additifs puissent repondre a un besoin technologique, d’ invoquer le fait que la biere peut etre fabriquee sans additifs des lors qu’ elle est fabriquee a partir des matieres premieres prescrites en republique federale d’ allemagne . pareille interpretation de la notion de besoin technologique, qui aboutit a privilegier les methodes de production nationales, constitue un moyen de restreindre de facon deguisee le commerce entre etats membres .

52 la notion de besoin technologique doit s’ apprecier en fonction des matieres premieres utilisees et en tenant compte de l’ appreciation qui en a ete faite par les autorites de l’ etat membre ou le produit a ete legalement fabrique et commercialise . il convient de tenir compte egalement des resultats de la recherche scientifique internationale, et en particulier de ceux des travaux du comite scientifique communautaire de l’ alimentation humaine et de la commission du codex alimentarius de la fao et de l’ organisation mondiale de la sante .

53 des lors, dans la mesure ou le regime allemand des additifs relatif a la biere comporte une exclusion generale des additifs, son application aux bieres importees d’ autres etats membres n’ est pas conforme aux exigences du droit communautaire telles qu’ elles ont ete mises en evidence par la jurisprudence de la cour, car elle est contraire au principe de proportionnalite et n’ est donc pas couverte par l’ exception de l’ article*36 du traite .

54 des considerations qui precedent, il y a lieu de conclure qu’ en interdisant la commercialisation de bieres legalement fabriquees et mises sur le marche dans un autre etat membre lorsque ces bieres ne sont pas conformes aux articles 9 et 1o du biersteuergesetz, la republique federale d’ allemagne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l’ article 3o du traite .

Sur les depens

55 aux termes de l’ article 69, paragraphe 2, du reglement de procedure, toute partie qui succombe est condamnee aux depens . la republique federale d’ allemagne ayant succombe en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux depens .

Par ces motifs,

La cour

Declare et arrete :

1 ) en interdisant la commercialisation de bieres legalement fabriquees et mises sur le marche dans un autre etat membre lorsque ces bieres ne sont pas conformes aux articles 9 et 1o du biersteuergesetz, la republique federale d’ allemagne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l’ article 3o du traite .

2 ) la republique federale d’ allemagne est condamnee aux depens .