Affaire C-808/18

Commission européenne

contre

Hongrie

Arrêt de la Cour(grande chambre) du 17 décembre 2020

« Manquement d’État – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l’asile et à l’immigration – Directives 2008/115/CE, 2013/32/UE et 2013/33/UE – Procédure d’octroi d’une protection internationale – Accès effectif – Procédure à la frontière – Garanties procédurales – Placement obligatoire dans des zones de transit – Rétention – Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Recours introduits contre les décisions administratives rejetant la demande de protection internationale – Droit de demeurer sur le territoire »

1. Recours en manquement – Examen du bien-fondé par la Cour – Situation à prendre en considération – Situation à l’expiration du délai fixé par l’avis motivé

   (Art. 258 TFUE)

   (voir points 68, 156)

2. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Procédures pour l’octroi et le retrait de la protection internationale – Directive 2013/32 – Moment d’acquisition de la qualité de demandeur de protection internationale – Moment de la présentation d’une demande de protection internationale – Absence de formalité administrative

   [Directive du Parlement européen et du Conseil 2013/32, art. 2, c), et 6, § 1]

   (voir points 97-100)

3. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Procédures pour l’octroi et le retrait de la protection internationale – Directive 2013/32 – Accès à la procédure – Réglementation nationale imposant aux demandeurs de présenter leur demande dans l’une des zones de transit situées à la frontière – Limitation drastique par les autorités nationales du nombre de demandeurs autorisés à pénétrer quotidiennement dans ces zones – Pratique administrative contraire au droit de l’Union – Existence de ladite pratique démontrée par la Commission et réfutation insuffisante de l’État membre mis en cause – Manquement

   (Art. 258 TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2013/32, art. 3 et 6)

   (voir points 93, 94, 102, 103, 106-108, 110, 114-128, 315, disp. 1)

4. Recours en manquement – Preuve du manquement – Charge incombant à la Commission – Présomptions – Inadmissibilité – Manquement découlant d’une pratique administrative contraire au droit de l’Union – Exigences particulières de preuve – Réfutation à la charge de l’État membre mis en cause

   (Art. 258 TFUE)

   (voir points 111-113)

5. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale – Directive 2013/33 – Notion de rétention – Notion autonome du droit de l’Union – Obligation faite au demandeur de demeurer dans une zone de transit – Inclusion – Conditions

   [Directive du Parlement européen et du Conseil 2013/33, art. 2, h)]

   (voir points 159, 160, 162-166)

6. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale – Directive 2013/33 – Placement en rétention – Motifs – Demandeur tenu de demeurer dans une zone de transit pendant la procédure d’examen de sa demande – Motif autre que ceux prévus à l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33 – Inadmissibilité – Manquement

   (Directives du Parlement européen et du Conseil 2013/32, art. 43, et 2013/33, art. 8, § 3, 1er al.)

   (voir points 168, 170-180, 185, 186, 209, 226, 315, disp. 1)

7. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Procédures pour l’octroi et le retrait de la protection internationale – Directive 2013/32 – Article 43 – Procédures spécifiques pouvant être prévues par les États membres à leurs frontières ou dans leurs zones de transit – Placement en rétention d’un demandeur dans une zone de transit dans le cadre d’une telle procédure – Admissibilité – Limites – Durée maximale et objectif de la rétention

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2013/32, art. 31, § 8, 33 et 43)

   (voir points 181-185)

8. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Procédures pour l’octroi et le retrait de la protection internationale – Directive 2013/32 – Demandeurs nécessitant des garanties procédurales spéciales – Placement en rétention dans le cadre des procédures pouvant être prévues par les États membres à leurs frontières ou dans leurs zones de transit – Admissibilité – Limite – Obligation d’examiner la compatibilité de cette rétention avec les besoins spécifiques desdits demandeurs et le soutien adéquat devant leur être accordé – Violation – Manquement

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/32, art. 24, § 3)

   (voir points 191-199, 209, 226, 315, disp. 1)

9. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale – Directive 2013/33 – Placement en rétention de personnes vulnérables et de demandeurs ayant des besoins particuliers en matière d’accueil – Réglementation nationale imposant aux demandeurs mineurs, à l’exception des mineurs non accompagnés de moins de 14 ans, de demeurer dans une zone de transit pendant la procédure d’examen de leur demande – Inadmissibilité – Manquement

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2013/33, art. 11)

   (voir points 201, 203, 209, 226, 315, disp. 1)

10. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale – Directive 2013/33 – Garanties offertes aux demandeurs placés en rétention – Obligation d’adopter une décision écrite et motivée ordonnant ce placement – Violation – Manquement

    (Directive du Parlement européen et du Conseil 2013/33, art. 9)

    (voir points 205, 208, 209, 226, 315, disp. 1)

11. Droit de l’Union européenne – Champ d’application – Inexistence d’une réserve générale excluant les mesures prises au titre de la sécurité publique – Compétence des États membres pour prendre des mesures visant à protéger les intérêts essentiels de leur sécurité – Charge de la preuve de la nécessité d’y avoir recours incombant à l’État membre concerné – Portée – Politique d’asile – Invocation d’un risque de trouble à l’ordre public et à la sécurité intérieure en raison d’un afflux massif de demandeurs de protection internationale – Absence de démonstration de la nécessité de déroger à certaines dispositions de la directive 2013/32 – Inadmissibilité – Possibilité effective de dérogations pour les États membres prévues par les directives 2013/32 et 2013/33 – Conditions

    [Art. 72 TFUE ; directives du Parlement européen et du Conseil 2013/32, art. 24, § 3, et 43, et 2013/33, art. 8, § 3, 1er al., e), 10, § 1, 18, § 9]

    (voir points 212, 214-225)

12. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’immigration – Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Directive 2008/115 – Réglementation nationale permettant l’éloignement forcé d’un tel ressortissant, relevant du champ d’application de ladite directive, sans respect préalable des procédures et garanties prévues par celle-ci – Inadmissibilité – Manquement

    (Directive du Parlement européen et du Conseil 2008/115, art. 5, 6, § 1, 12, § 1, et 13, § 1)

    (voir points 248-254, 266, 315, disp. 1)

13. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’immigration – Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Directive 2008/115 – Éloignement – Notion – Reconduite forcée d’un tel ressortissant sur une étroite bande de terre dépourvue de toute infrastructure, au-delà d’une clôture frontalière érigée sur le territoire de l’État membre concerné – Inclusion

    (Directive du Parlement européen et du Conseil 2008/115, art. 3, point 5)

    (voir points 255-260)

14. Droit de l’Union européenne – Champ d’application – Inexistence d’une réserve générale excluant les mesures prises au titre de la sécurité publique – Compétence des États membres pour prendre des mesures visant à protéger les intérêts essentiels de leur sécurité – Charge de la preuve de la nécessité d’y avoir recours incombant à l’État membre concerné – Portée – Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Invocation d’un risque de trouble à l’ordre public et à la sécurité nationale – Absence de démonstration de la nécessité de déroger à certaines dispositions de la directive 2008/115 – Inadmissibilité – Possibilité effective de dérogations pour les États membres prévues par ladite directive – Conditions

    (Art. 4, § 2, TUE ; art. 72 TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2008/115, art. 6, § 2, 7, § 4, 11, § 2 et 3, 12, § 1, 2d al., et 18)

    (voir points 261-264)

15. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Procédures pour l’octroi et le retrait de la protection internationale – Directive 2013/32 – Droit à un recours juridictionnel effectif – Recours contre une décision de rejet d’une demande de protection internationale – Droit de rester sur le territoire de l’État membre concerné jusqu’à l’expiration du délai prévu pour l’exercice d’un tel recours ou dans l’attente de l’issue de ce recours – Modalités d’exercice fixées par cet État membre – Conditions – Modalités conformes aux droits garantis par les directives 2013/32 et 2013/33 – Modalités suffisamment claires et précises – Absence – Manquement

    (Directives du Parlement européen et du Conseil 2013/32, art. 46, § 5, et 2013/33)

    (voir 286, 287, 289, 291-302, 314, 315, disp. 1)

16. Actes des institutions – Directives – Exécution par les États membres – Nécessité d’une transposition claire et précise

    (Art. 288, 3e al., TFUE)

    (voir point 288)

Résumé

La Hongrie a manqué à ses obligations découlant du droit de l’Union en matière de procédures relatives à l’octroi de la protection internationale et de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. En particulier, la limitation de l’accès à la procédure de protection internationale, la rétention irrégulière des demandeurs de cette protection dans des zones de transit ainsi que la reconduite dans une zone frontalière de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, sans respecter les garanties entourant une procédure de retour, constituent des manquements au droit de l’Union.

En réaction à la crise migratoire et à l’arrivée corrélative de nombreux demandeurs de protection internationale, la Hongrie a adapté sa réglementation relative au droit d’asile et au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Ainsi, une loi de 2015 ( 1 ) a notamment prévu la création de zones de transit, situées à la frontière serbo-hongroise ( 2 ), dans lesquelles les procédures d’asile sont appliquées. Cette loi a également introduit la notion de « situation de crise engendrée par une immigration massive », conduisant, lorsqu’une telle situation est déclarée par le gouvernement, à l’application de règles dérogatoires en guise de règles générales. En 2017, une nouvelle loi ( 3 ) a élargi les cas permettant de déclarer l’existence d’une telle situation de crise et a modifié les dispositions permettant de déroger aux dispositions générales.

En 2015, la Commission européenne avait déjà fait part à la Hongrie de ses doutes quant à la compatibilité de sa réglementation en matière d’asile avec le droit de l’Union. La loi de 2017 a suscité des préoccupations supplémentaires. Elle reproche notamment à la Hongrie d’avoir, au mépris des garanties matérielles et procédurales prévues par les directives « procédures » ( 4 ), « accueil » ( 5 ) et « retour » ( 6 ), limité l’accès à la procédure de protection internationale, instauré un système de rétention généralisé des demandeurs de cette protection et procédé à la reconduite forcée, sur une bande de terre frontalière, de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, sans respecter les garanties prévues par la directive « retour ». Dans ce contexte, elle a introduit un recours en manquement devant la Cour, en vue de faire constater qu’une partie substantielle de la réglementation hongroise en la matière méconnaît certaines dispositions de ces directives.

La Cour, réunie en grande chambre, a accueilli l’essentiel du recours en manquement de la Commission.

Appréciation de la Cour

À titre liminaire, la Cour souligne qu’elle a déjà tranché certaines des problématiques soulevées par ce recours dans un arrêt récent ( 7 ), rendu dans le cadre d’un renvoi préjudiciel soumis par une juridiction hongroise. Elle note également que, pour se conformer à cet arrêt, la Hongrie a, depuis, fermé ses deux zones de transit. La Cour précise toutefois que cette fermeture est sans incidence sur le présent recours, la situation devant être appréciée à la date qui avait été fixée par la Commission dans son avis motivé pour remédier aux lacunes constatées, à savoir le 8 février 2018.

En premier lieu, la Cour juge que la Hongrie a manqué à son obligation d’assurer un accès effectif à la procédure d’octroi de la protection internationale ( 8 ), les ressortissants de pays tiers souhaitant accéder, à partir de la frontière serbo-hongroise, à cette procédure ayant été confrontés, dans les faits, à une quasi-impossibilité de présenter leur demande. Ce manquement résulte d’une combinaison de la réglementation nationale, selon laquelle les demandes de protection internationale ne peuvent, en règle générale, être présentées que dans l’une des deux zones de transit, et d’une pratique administrative constante et généralisée, instaurée par les autorités hongroises, consistant à limiter drastiquement le nombre de demandeurs autorisés à pénétrer quotidiennement dans ces zones. Pour la Cour, l’existence de cette pratique a été suffisamment démontrée par la Commission, qui s’est appuyée sur plusieurs rapports internationaux. Dans ce contexte, la Cour rappelle que la présentation d’une demande de protection internationale, préalablement à son enregistrement, à son introduction et à son examen, est une étape essentielle dans la procédure d’octroi de cette protection et que les États membres ne sauraient la retarder de manière injustifiée. Au contraire, ces derniers doivent garantir que les intéressés puissent être en mesure de présenter une demande, y compris aux frontières, dès qu’ils en manifestent la volonté.

En deuxième lieu, la Cour confirme, comme elle l’a déjà jugé récemment ( 9 ), que l’obligation faite aux demandeurs de protection internationale de demeurer dans l’une des zones de transit durant toute la procédure d’examen de leur demande constitue une rétention, au sens de la directive « accueil » ( 10 ). Cette précision faite, la Cour juge que ce système de rétention a été instauré en dehors des cas prévus par le droit de l’Union et sans respect des garanties qui doivent normalement l’encadrer.

En effet, d’une part, la Cour rappelle que les cas de figure dans lesquels le placement en rétention d’un demandeur de protection internationale est autorisé sont énumérés de manière exhaustive par la directive « accueil » ( 11 ). Or, après avoir analysé chacun de ces cas, elle conclut que le système hongrois ne relève d’aucun d’entre eux. La Cour examine en particulier l’hypothèse dans laquelle un État membre peut placer un demandeur de protection internationale en rétention afin de statuer sur le droit d’entrée de celui-ci sur son territoire, ce placement en rétention pouvant avoir lieu dans le cadre de procédures mises en œuvre à la frontière, en vue de vérifier, avant d’accorder un droit d’entrée, si la demande n’est pas irrecevable ou si elle n’est pas dépourvue de fondement pour certains motifs déterminés ( 12 ). Or, la Cour considère que les conditions dans lesquelles le placement en rétention est autorisé dans le cadre de ces procédures à la frontière ne sont pas remplies en l’espèce.

D’autre part, la Cour souligne que les directives « procédures » et « accueil » imposent, entre autres, qu’un placement en rétention soit ordonné par écrit et motivé ( 13 ), que les besoins spécifiques des demandeurs ayant été identifiés comme vulnérables et nécessitant des garanties procédurales spéciales soient pris en compte, afin qu’ils bénéficient d’un « soutien adéquat » ( 14 ), ou encore que les mineurs ne soient placés en rétention qu’en dernier ressort ( 15 ). Or, en raison, notamment, de son caractère généralisé et automatique, le régime de rétention prévu par la réglementation hongroise dans les zones de transit, qui concerne tous les demandeurs hormis les mineurs non accompagnés de moins de 14 ans, ne permet pas aux demandeurs de bénéficier de ces garanties.

Par ailleurs, la Cour rejette l’argument de la Hongrie selon lequel la crise migratoire aurait justifié de déroger à certaines règles des directives « procédures » et « accueil », en vue de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité intérieure, conformément à l’article 72 TFUE ( 16 ). À cet égard, elle rappelle que cet article doit faire l’objet d’une interprétation stricte et estime que la Hongrie ne démontre pas suffisamment la nécessité qu’elle avait d’y recourir. En outre, la Cour souligne que les directives « procédures » et « accueil » tiennent déjà compte de la situation dans laquelle un État membre doit faire face à une augmentation très significative du nombre de demandes de protection internationale, puisqu’elles prévoient, par des dispositions spécifiques, la possibilité d’écarter certaines des règles imposées en temps normal.

En troisième lieu, la Cour juge que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive « retour », dans la mesure où la réglementation hongroise permet d’éloigner les ressortissants de pays tiers qui se trouvent en séjour irrégulier sur le territoire sans respecter, au préalable, les procédures et garanties prévues par cette directive ( 17 ). Sur ce point, la Cour relève que ces ressortissants sont escortés de force, par les autorités de police, de l’autre côté d’une clôture érigée à quelques mètres de la frontière avec la Serbie, sur une bande de terre dépourvue de toute infrastructure. Selon la Cour, cette reconduite forcée s’assimile à un éloignement, au sens de la directive « retour », les intéressés n’ayant, en pratique, pas d’autre choix que de quitter ensuite le territoire hongrois pour se rendre en Serbie. Dans ce contexte, la Cour rappelle qu’un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier relevant du champ d’application de la directive « retour » doit faire l’objet d’une procédure de retour, dans le respect des garanties matérielles et procédurales que cette directive instaure, avant qu’il soit procédé, le cas échéant, à son éloignement, étant entendu que l’éloignement forcé n’intervient qu’en dernier recours. Par ailleurs, pour des motifs analogues à ceux déjà exposés, la Cour écarte l’argumentation de la Hongrie selon laquelle il lui était permis, en application de l’article 72 TFUE, de déroger aux garanties matérielles et procédurales instaurées par la directive « retour ».

En quatrième lieu, la Cour considère que la Hongrie n’a pas respecté le droit, accordé, en principe, par la directive « procédure » à tout demandeur de protection internationale, de rester sur le territoire de l’État membre concerné après le rejet de sa demande, jusqu’à l’expiration du délai prévu pour introduire un recours contre ce rejet ou, si un recours a été introduit, jusqu’à ce qu’il soit statué sur celui-ci ( 18 ). En effet, la Cour relève que, dans l’hypothèse où une « situation de crise engendrée par une immigration massive » a été déclarée, la réglementation hongroise subordonne l’exercice de ce droit à des modalités ne respectant pas le droit de l’Union, notamment l’obligation de rester dans les zones de transit, qui s’apparente à une rétention contraire aux directives « procédures » et « accueil ». D’autre part, dans l’hypothèse où une telle situation n’a pas été déclarée, l’exercice de ce droit est subordonné à des conditions qui, sans être forcément contraires au droit de l’Union, ne sont pas prévues de manière suffisamment claire et précise pour permettre aux intéressés de connaître l’étendue exacte de leur droit et d’apprécier la compatibilité de ces conditions avec les directives « procédures » et « accueil ».

( 1 ) Egyes törvényeknek a tömeges bevándorlás kezelésével összefüggő módosításáról szóló 2015. évi CXL. törvény (loi no CXL de 2015 modifiant certaines lois dans un contexte de gestion de l’immigration massive) (Magyar Közlöny 2015/124).

( 2 ) Les zones de transit de Röszke et de Tompa.

( 3 ) Határőrizeti területen lefolytatott eljárás szigorításával kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi XX. törvény (loi no XX de 2017 modifiant certaines lois relatives au renforcement de la procédure appliquée dans la zone frontalière surveillée) (Magyar Közlöny 2017/39).

( 4 ) Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60) (ci-après la « directive “procédures” »).

( 5 ) Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96) (ci-après la « directive “accueil” »).

( 6 ) Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98) (ci-après la « directive “retour” »).

( 7 ) Arrêt du 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU et C-925/19 PPU, EU:C:2020:367).

( 8 ) Cette obligation ressort de l’article 6 de la directive « procédures », lu en combinaison avec son article 3.

( 9 ) Arrêt précité du 14 mai 2020.

( 10 ) Article 2, sous h) de cette directive.

( 11 ) Article 8, paragraphe 3, premier alinéa, de cette directive.

( 12 ) Article 8, paragraphe 3, premier alinéa, sous c), de la directive « accueil » et article 43 de la directive « procédures ».

( 13 ) Article 9, paragraphe 2, de la directive « accueil ».

( 14 ) Article 24, paragraphe 3, de la directive « procédures ».

( 15 ) Article 11, paragraphe 2, de la directive « accueil ».

( 16 ) Cet article prévoit que les dispositions qui figurent sous le titre V du traité FUE, relatif à l’espace de sécurité, de liberté et de justice, dont font partie les règles relatives à la protection internationale, ne portent pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure.

( 17 ) Ces garanties sont notamment prévues aux article 5, 6, paragraphe 1, 12, paragraphe 1, et 13, paragraphe 1, de la directive « retour ».

( 18 ) Article 46, paragraphe 5, de la directive « procédures ».