1.

Le règlement REACH ( 2 ) permet à la Commission européenne de restreindre la fabrication, l’utilisation ou la mise sur le marché de certaines substances, lorsque ces activités entraînent un risque inacceptable pour la santé humaine ou l’environnement.

2.

Il existe des risques particuliers, entre autres, pour les substances qui sont persistantes, bioaccumulables et toxiques (« PBT »), ou très persistantes et très bioaccumulables (« vPvB », pour « very persistent and very bioaccumulative ») ( 3 ). De telles substances ne se dégradent que très lentement, voire pas du tout, et peuvent donc s’accumuler dans l’environnement. Les effets de cette accumulation ne sont pas prévisibles à long terme. De même, une telle accumulation est difficile à inverser en pratique, car la cessation des rejets de la substance n’entraîne pas nécessairement une réduction de la concentration de la substance dans l’environnement. En outre, les substances PBT ou vPvB peuvent contaminer des zones reculées, qui devraient être protégées contre une nouvelle contamination causée par des substances dangereuses issues de l’activité humaine ( 4 ).

3.

Par le règlement litigieux ( 5 ), la Commission interdit l’utilisation des substances en cause, à savoir l’octaméthylcyclotétrasiloxane (« D4 ») et le décaméthylcyclopentasiloxane (« D5 »), dans les produits cosmétiques susceptibles d’être éliminés par rinçage, au motif que le D4 est une substance PBT et vPvB et que le D5 est une substance vPvB.

4.

Après que le Tribunal a rejeté le recours contre le règlement litigieux, le présent pourvoi soulève notamment des questions visant à savoir si la Commission aurait dû constater elle-même l’existence de risques inacceptables en ce qui concerne les substances en cause, comment il convient d’appliquer la notion de « risques inacceptables » et si l’interdiction est suffisamment motivée. Il s’agit en outre de la classification des substances litigieuses en tant que PBT ou vPvB, mais c’est là un aspect que nous examinons dans nos conclusions dans l’affaire pendante parallèle C-559/21 P, Global Silicones/ECHA.

5.

Le règlement REACH autorise la Commission à restreindre la fabrication, l’utilisation ou la mise sur le marché de substances (titre VIII).

6.

L’article 68, paragraphe 1, du règlement REACH constitue la base juridique de l’imposition de restrictions :

« Quand la fabrication, l’utilisation ou la mise sur le marché de substances entraînent pour la santé humaine ou l’environnement un risque inacceptable qui nécessite une action au niveau communautaire, l’annexe XVII est modifiée conformément à la procédure visée à l’article 133, paragraphe 4, par l’adoption de nouvelles restrictions ou par la modification des restrictions existantes, prévues à l’annexe XVII, applicables à la fabrication, à l’utilisation ou à la mise sur le marché de substances telles quelles ou contenues dans des préparations ou des articles, conformément à la procédure visée aux articles 69 à 73. Toute décision de ce type prend en compte l’impact socio-économique, y compris l’existence de solutions de remplacement.

[…] »

7.

L’article 69 du règlement REACH régit l’ouverture d’une procédure visant à imposer une restriction. Le paragraphe 4 concerne l’ouverture de cette procédure par un État membre :

« Si un État membre estime que la fabrication, la mise sur le marché ou l’utilisation d’une substance, telle quelle ou contenue dans une préparation ou un article, entraîne pour la santé humaine ou l’environnement un risque qui n’est pas valablement maîtrisé et qui nécessite une action, il notifie à l’[ECHA] qu’il propose d’élaborer un dossier conforme aux prescriptions des sections pertinentes de l’annexe XV. »

8.

L’article 69 du règlement REACH prévoit en outre une participation du public, et les articles 70 à 72 de ce règlement imposent de recueillir les avis du comité d’évaluation des risques et du comité d’analyse socio-économique.

9.

L’article 73, paragraphe 1, du règlement REACH régit l’adoption de la restriction :

« Lorsque les conditions prévues à l’article 68 sont remplies, la Commission prépare un projet de modification de l’annexe XVII […]

Si le projet de modification s’écarte de la proposition initiale ou s’il ne tient pas compte des avis de l’[ECHA], la Commission y joint une explication circonstanciée des raisons de cette divergence. »

10.

Conformément à l’article 73, paragraphe 2, et à l’article 133 du règlement REACH, la décision finale est prise dans le cadre d’une procédure de comitologie avec la participation des États membres.

11.

L’annexe I du règlement REACH régit les exigences générales afférentes à l’évaluation des substances et à l’élaboration des rapports sur la sécurité chimique. Le point 4.0.1 décrit le traitement des substances PBT et vPvB :

« L’évaluation PBT et vPvB a pour objectif de déterminer si la substance satisfait aux critères énoncés à l’annexe XIII et, dans l’affirmative, de caractériser les émissions potentielles de ladite substance. L’évaluation des dangers portant sur les effets à long terme, conformément aux sections 1 et 3 de la présente annexe, et l’estimation de l’exposition à long terme des humains et de l’environnement, effectuée conformément à la section 5 (Évaluation de l’exposition), étape 2 (Estimation de l’exposition), ne sont pas assez fiables en ce qui concerne les substances répondant aux critères PBT et vPvB de l’annexe XIII. Par conséquent, des évaluations distinctes sont requises pour ces critères. »

12.

Le point 6.5 de l’annexe I du règlement REACH régit notamment la gestion des risques liés aux substances PBT et vPvB :

« […]

Dans le cas des substances répondant aux critères PBT et vPvB, le fabricant ou l’importateur utilise les informations obtenues conformément aux dispositions de la section 5, étape 2, lorsqu’il met en œuvre sur son site, et lorsqu’il recommande aux utilisateurs en aval, des mesures de gestion des risques qui réduisent au minimum l’exposition et les émissions pour les personnes et l’environnement au cours du cycle de vie de la substance découlant de la fabrication et des utilisations identifiées. »

13.

L’annexe XV du règlement REACH contient les exigences applicables à un dossier visant à proposer une restriction. Dès l’introduction, il est fait référence à l’annexe I :

« […]

Les parties pertinentes de l’annexe I sont utilisées en matière de méthodologie et de format des dossiers établis conformément à la présente annexe.

[…] »

14.

Une autre référence à l’annexe I figure dans une sous-section de l’annexe XV, point 3, du règlement REACH :

« […]

Informations relatives aux dangers et aux risques

Les risques que la restriction vise à parer sont décrits sur la base d’une évaluation des dangers et des risques réalisée conformément aux parties pertinentes de l’annexe I, et sont documentés au format fixé dans la partie B du rapport sur la sécurité chimique prévu par cette annexe.

Il y a lieu de fournir la preuve que les mesures de gestion des dangers mises en œuvre (y compris celles identifiées dans les enregistrements effectués conformément aux articles 10 à 14) ne sont pas suffisantes.

[…] »

15.

Le 17 avril 2015, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a transmis à l’ECHA un dossier fondé sur l’annexe XV du règlement REACH, dans lequel il proposait de restreindre l’utilisation des substances litigieuses dans les produits cosmétiques qui sont éliminés par rinçage avec de l’eau dans des conditions normales d’utilisation. Il estimait cette mesure nécessaire pour prévenir le rejet des substances litigieuses dans les eaux usées.

16.

Le 10 mars 2016, le comité d’évaluation des risques de l’ECHA a adopté un avis selon lequel le D4 remplissait les critères relatifs aux substances PBT et vPvB, et que le D5 remplissait les critères relatifs aux substances vPvB. Le comité a confirmé les risques liés à l’arrivée de ces substances dans l’eau. Il a également conclu que la restriction proposée constituait une mesure appropriée et ciblée à l’échelle de l’Union européenne en vue de réduire au minimum les émissions causées par les produits à rincer.

17.

Le 9 juin 2016, le comité d’analyse socio-économique de l’ECHA a adopté son avis et considéré que la restriction proposée constituait la mesure la plus appropriée, du point de vue de ses avantages et de ses coûts socio-économiques, pour réduire les rejets des substances litigieuses dans les eaux usées.

18.

Par le règlement litigieux du 10 janvier 2018, la Commission a modifié l’annexe XVII du règlement REACH de telle sorte que, après le 31 janvier 2020, les substances en cause ne doivent pas être mises sur le marché dans des produits cosmétiques à rincer dans une concentration égale ou supérieure à 0,1 % en poids de chaque substance ( 6 ). Il y est précisé que, par « produits cosmétiques à rincer », on entend les produits qui, dans des conditions normales d’utilisation, sont éliminés par rinçage avec de l’eau après application.

19.

Selon le considérant 8 du règlement litigieux, cette restriction de l’utilisation des deux substances repose sur les propriétés dangereuses PBT et vPvB dans le cas du D4, et vPvB dans le cas du D5. Dès lors, la présence des substances litigieuses dans certains produits cosmétiques, qui, après application, sont rincés avec de l’eau, présente un risque pour l’environnement.

20.

Le considérant 9 de ce règlement précise la portée de la restriction :

« […] Dans les produits cosmétiques qui sont destinés à rester en contact prolongé avec la peau, le système pileux ou les muqueuses, le D4 et le D5 s’évaporent au fil du temps après application et tout résidu est éliminé par un simple lavage. Le dossier annexe XV ne portait pas sur ces produits, étant donné qu’ils ne représentent pas la source principale des risques environnementaux émanant du D4 et du D5, et le risque qu’ils peuvent présenter pour l’environnement n’a donc pas encore été évalué par le [comité d’évaluation des risques]. Par conséquent, la restriction ne devrait s’appliquer qu’aux produits cosmétiques destinés, dans des conditions normales d’utilisation, à être éliminés par rinçage avec de l’eau peu de temps après l’application, dans la mesure où le D4 et le D5 sont alors rejetés dans le milieu aquatique avant évaporation. »

21.

La première requérante, Global Silicones Council, représente des entreprises qui produisent et vendent des produits à base de silicone dans le monde entier. Les autres requérantes, Wacker Chemie AG, Momentive Performance Materials GmbH, Shin-Etsu Silicones Europe BV et Elkem Silicones France SAS, sont des sociétés établies dans l’Union qui fabriquent, vendent et fournissent des produits à base de silicone, notamment du D4 et du D5.

22.

Les parties requérantes ont introduit un recours contre le règlement litigieux, que le Tribunal a rejeté par l’arrêt du 30 juin 2021, Global Silicones Council e.a./Commission (T-226/18, non publié, ci-après l’ arrêt attaqué , EU:T:2021:403).

23.

Le 8 septembre 2021, les requérantes ont introduit le présent pourvoi. Ils concluent à ce qu’il plaise à la Cour :

24.

L’American Chemistry Council Inc. (ACC) a été partie intervenante devant le Tribunal et soutient leurs conclusions.

25.

La Commission conteste le pourvoi et conclut qu’il plaise à la Cour :

26.

La République fédérale d’Allemagne et l’ECHA ont été parties intervenantes devant le Tribunal. Elles soutiennent les conclusions de la Commission et demandent que les requérantes soient condamnées aux dépens. Les autres parties qui étaient intervenues au soutien des conclusions de la Commission devant le Tribunal n’ont pas participé à la procédure de pourvoi.

27.

Les parties ont échangé des mémoires écrits. La Cour a renoncé à la tenue d’une audience au motif que la procédure écrite lui avait fourni toutes les informations nécessaires.

28.

À l’appui de leur pourvoi, les requérantes et l’ACC soulèvent cinq moyens.

29.

Les quatrième et cinquième moyens concernent la constatation des propriétés de bioaccumulation du D4 et du D5. Ils correspondent dans une large mesure aux moyens soulevés par les requérantes et l’ACC dans l’affaire C-559/21 P, Global Silicones Council/ECHA, et doivent être rejetés sur la base des considérations que nous exposons dans les conclusions que nous présenterons dans cette affaire le 20 avril 2023. Nous n’examinerons donc pas davantage ces moyens dans les présentes conclusions.

30.

En revanche, les trois premiers moyens invoqués dans la présente affaire ont trait à la confirmation, par le Tribunal, de la thèse de la Commission selon laquelle le rejet des substances litigieuses comportait un risque justifiant une restriction de leur utilisation dans les cosmétiques à rincer.

31.

À cet égard, les requérantes font tout d’abord grief à la Commission, sur le plan formel, de n’avoir pas elle-même constaté que la restriction était nécessaire pour prévenir un risque inacceptable, mais de s’être largement appuyée sur des appréciations effectuées dans le cadre de la procédure précontentieuse (section B). Sur le fond, elles contestent des détails de l’évaluation de ce risque (section C). Afin d’examiner ces moyens, nous exposerons tout d’abord le critère juridique à respecter lors de l’application de la disposition pertinente, à savoir l’article 68, paragraphe 1, du règlement REACH (section A).

32.

En vertu de l’article 68, paragraphe 1, du règlement REACH, la Commission impose des restrictions quand la fabrication, l’utilisation ou la mise sur le marché de substances entraînent pour la santé humaine ou l’environnement un risque inacceptable.

33.

Pour apprécier si un risque est inacceptable, la Commission doit appliquer le principe de proportionnalité. Elle garantit ainsi que la restriction respecte les droits fondamentaux. Des mesures de protection, telles que la restriction litigieuse, peuvent être prises si elles sont nécessaires et répondent à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui. Lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures (également ( 7 )) appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, et les charges imposées ne doivent pas être démesurées par rapport aux buts visés ( 8 ).

34.

L’article 68, paragraphe 1, du règlement REACH a pour objectif spécifique de réduire ou de prévenir les risques liés à la fabrication, à l’utilisation ou à la mise sur le marché de substances. Une restriction adoptée en vertu de cette disposition doit, premièrement, être propre à atteindre cet objectif et, deuxièmement, être nécessaire à cet effet, c’est-à-dire constituer le moyen le moins contraignant.

35.

Troisièmement, les contraintes liées à la restriction doivent être proportionnées à l’objectif de réduction ou de prévention du risque concerné.

36.

C’est par la notion de « risque inacceptable » que ce rapport a été concrétisé par le législateur à l’article 68, paragraphe 1, du règlement REACH. Pour qu’il soit « inacceptable » et puisse justifier une restriction, le risque doit revêtir une importance considérable. On peut également envisager des risques « acceptables » contre lesquels il n’est pas possible de lutter au moyen d’une restriction. Il ressort toutefois des articles 35 et 37 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, de l’article 114, paragraphe 3, TFUE ainsi que du considérant 1 et de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement REACH qu’il convient de viser un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement. Il convient également d’en tenir compte lors de la décision sur les restrictions.

37.

À cet égard, c’est aux institutions chargées de choix politiques qu’il appartient de déterminer le niveau de risque jugé acceptable pour la société. En effet, ce niveau de risque est déterminé non seulement sur la base de considérations strictement scientifiques, mais également en tenant compte des facteurs sociétaux ( 9 ). L’article 68, paragraphe 1, du règlement REACH attribue cette tâche à la Commission lorsqu’elle adopte une restriction qu’elle exerce dans le cadre d’une procédure de comitologie avec la participation des États membres.

38.

Étant donné que l’évaluation du caractère inacceptable d’un risque est une question scientifiquement et techniquement très complexe, qui nécessite en outre un équilibre politique, la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation. Le contrôle qu’exercent les juridictions de l’Union sur de telles mesures doit se limiter à examiner si l’exercice de ce pouvoir n’est pas entaché d’une erreur manifeste ou si les autorités n’ont pas manifestement dépassé les limites de leur pouvoir d’appréciation. Dans un tel contexte, le juge de l’Union ne peut en effet substituer son appréciation des éléments factuels d’ordres scientifique et technique à celle des institutions auxquelles le traité a conféré cette tâche ( 10 ).

39.

Néanmoins, dans les cas où les institutions de l’Union disposent d’un tel pouvoir d’appréciation, le respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt une importance d’autant plus fondamentale. Parmi ces garanties figure notamment le droit de voir motiver la décision de façon suffisante. C’est seulement ainsi que la Cour peut vérifier si les éléments de fait et de droit dont dépend l’exercice du pouvoir d’appréciation ont été réunis ( 11 ).

40.

Par la première branche du premier moyen et par leur deuxième moyen, les requérantes et l’ACC soulèvent des objections de nature plutôt formelle.

41.

En effet, dans l’exposé des motifs du règlement litigieux, la Commission n’a pas précisé qu’elle estimait elle-même que l’utilisation litigieuse des substances en cause comportait un risque inacceptable, ni les raisons pour lesquelles elle le considérait inacceptable. Elle s’est au contraire bornée à constater, au considérant 8 du règlement litigieux, que la présence des substances litigieuses dans certains produits cosmétiques qui sont rincés avec de l’eau après application présentait un risque pour l’environnement. Ce risque, indique-t-elle, réside dans le fait que le D 4 est une substance PBT et vPvB, et que le D 5 est une substance vPvB.

42.

Les avis que le Royaume-Uni et les comités d’évaluation des risques et d’analyse socio-économique de l’ECHA ont présentés au cours de la procédure précontentieuse comportent certes des appréciations et constatations plus circonstanciées, mais les requérantes et l’ACC n’entendent pas leur reconnaître de validité. Cet argument peut, en résumé, être qualifié de « thèse de la séparation ».

43.

Dans les présentes conclusions, nous réfuterons d’abord cette thèse de la séparation, avant d’examiner ensuite la motivation du règlement litigieux.

44.

Par la première branche de leur premier moyen, les requérantes et l’ACC contestent les considérations que le Tribunal a exposées aux points 192 et 217 de l’arrêt attaqué et qui aboutissent à ce que la Commission puisse implicitement adhérer aux appréciations et aux constatations tirées de la procédure précontentieuse, et qu’elle l’aurait d’ailleurs fait en l’espèce.

45.

Selon les requérantes et l’ACC, les résultats de la procédure précontentieuse doivent être strictement distingués de l’appréciation à laquelle la Commission est tenue de procéder lorsqu’elle impose une restriction. L’article 68, paragraphe 1, du règlement REACH n’habilite en effet que la Commission à imposer une restriction, et il s’agit de l’intervention la plus stricte que prévoie ce règlement. En outre, relèvent-ils, la notion de « risque inacceptable » n’est utilisée que dans cette disposition, tandis qu’elle ne figure pas dans les dispositions relatives à la procédure précontentieuse.

46.

Cet argument n’est cependant pas convaincant. Les constatations du Tribunal correspondent en effet à l’article 73, paragraphe 1, second alinéa, du règlement REACH. Selon cette disposition, si le projet de modification s’écarte de la proposition initiale (de l’État membre ou de l’ECHA) ou s’il ne tient pas compte des avis de l’ECHA, la Commission y joint une explication circonstanciée des raisons de cette divergence. Il en résulte a contrario que la Commission n’est pas tenue de fournir une motivation circonstanciée lorsque la restriction est conforme à la proposition initiale et aux avis. C’est à juste titre que le Tribunal renvoie à cette disposition au point 213 de l’arrêt attaqué.

47.

La séparation stricte entre l’appréciation de la Commission et la procédure précontentieuse apparaît en tout état de cause aussi irréaliste en pratique. La Commission prend une décision selon une procédure de comitologie avec la participation des États membres. Parallèlement, et conformément à l’article 85 du règlement REACH, les États membres sont étroitement associés à la composition et aux travaux des comités qui se prononcent au cours de la procédure précontentieuse.

48.

Comme le relève le Tribunal aux points 188 et suivants de l’arrêt attaqué, les avis formulés au cours de la procédure précontentieuse visent d’ailleurs à démontrer (ou à réfuter) l’existence d’un risque inacceptable. Les dispositions applicables aux différentes étapes se bornent en effet à définir ce risque en d’autres termes.

49.

Ainsi, pour qu’un État membre puisse simplement engager la procédure au titre de l’article 69, paragraphe 4, du règlement REACH, il doit estimer que la fabrication, la mise sur le marché ou l’utilisation de la substance entraîne un risque qui n’est pas valablement maîtrisé et nécessite une action. Tant qu’il en va ainsi, le risque est inacceptable. Dès qu’il est valablement maîtrisé, il est aussi acceptable.

50.

Certes, le Tribunal constate, au point 199 de l’arrêt attaqué, qu’un risque inacceptable n’est pas identique à un risque qui n’est pas valablement maîtrisé et qui nécessite une action. Toutefois, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, il n’y a là aucune contradiction avec les points 192 et 217, dans lesquels le Tribunal admet que, lorsqu’elle apprécie le caractère inacceptable d’un risque, la Commission adhère aux constatations effectuées au cours de la procédure précontentieuse. En effet, dans le contexte des points 198 et 199, cette constatation faite au point 199 vise avant tout à mettre en évidence que l’évaluation du risque est encore approfondie au cours de la procédure, notamment par les comités de l’ECHA, ce que la République fédérale d’Allemagne corrobore par des références à la genèse de la réglementation.

51.

C’est ce qui ressort également d’un examen plus attentif de la procédure précontentieuse.

52.

Dans le dossier qu’il est d’abord tenu d’élaborer, l’État membre doit, conformément à l’annexe XV, section II, point 3, du règlement REACH, démontrer que les mesures de gestion des dangers mises en œuvre ne sont pas suffisantes et justifier la restriction proposée, notamment en ce qui concerne la nécessité d’une action au niveau de l’Union. Il doit également justifier que la restriction est appropriée pour ramener les risques à un niveau acceptable, dans un délai raisonnable et proportionnel au risque. Cela signifie nécessairement que le dossier doit être fondé sur un risque inacceptable, à tout le moins jusqu’à la date considérée.

53.

Après que l’État membre a exposé tous ces éléments, les comités d’évaluation des risques (article 70 du règlement REACH) et d’analyse socio-économique (article 71 de ce règlement) adoptent une position, en tenant compte de la participation du public à la proposition et de la motivation de celle-ci. Ils évaluent à cet égard pleinement, dans le cadre de leurs compétences respectives, d’une part, le risque et, d’autre part, l’impact socio-économique des restrictions proposées.

54.

Au point 217 de l’arrêt attaqué, le Tribunal se borne donc à indiquer que la Commission n’est pas tenue de constater elle-même de nouveau explicitement l’existence d’un risque inacceptable lorsqu’elle adopte la restriction en adhérant aux appréciations de la procédure précontentieuse qui mettent déjà ce risque en évidence. La Commission a expressément confirmé, au cours de la procédure contentieuse, que le règlement litigieux repose sur cette approche.

55.

En outre, en raison de ce lien entre la procédure précontentieuse et la décision de la Commission, il y a lieu de rejeter l’argument selon lequel l’évaluation d’un risque inacceptable ne pourrait pas être fondée sur l’annexe I du règlement REACH. En effet, cet argument repose également sur la prétendue séparation entre la procédure précontentieuse et l’appréciation de la Commission. L’applicabilité de l’annexe I de ce règlement au cours de la procédure précontentieuse n’est pas contestée.

56.

La thèse de la séparation défendue par les requérantes et l’ACC dans la première branche du premier moyen doit donc être rejetée. Il convient au contraire de tenir compte des résultats de la procédure précontentieuse, tant lors de l’examen du caractère exhaustif de la motivation du règlement litigieux que lors de l’appréciation de cette motivation lorsque, comme en l’espèce, la Commission y a adhéré.

57.

En s’appuyant sur la thèse de la séparation, les requérantes et l’ACC reprochent au Tribunal, par leur deuxième moyen, d’avoir jugé à tort suffisante, au point 337 de l’arrêt attaqué, la motivation du règlement litigieux.

58.

La motivation d’un acte résulte toutefois non seulement de son libellé, mais également de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée ( 12 ). En l’espèce, ce sont notamment les avis issus de la procédure précontentieuse, auxquels a adhéré la Commission, qui contribuent à la motivation. Ceux-ci étaient connus des requérantes ; elles ont même pu s’exprimer à cet égard au cours de la procédure précontentieuse. Ce moyen ne saurait donc non plus prospérer.

59.

Il serait certes souhaitable que la motivation du règlement litigieux ressorte entièrement, ou, à tout le moins, pour une part substantielle, de ses considérants. Non seulement la Commission faciliterait ainsi le contrôle du règlement, mais elle éviterait également le risque de malentendus. Il est cependant possible de reconstituer la motivation du règlement litigieux en tenant compte des avis formulés au cours de la procédure précontentieuse.

60.

Le règlement litigieux ne restreint pas complètement la fabrication, l’utilisation et la mise sur le marché des substances litigieuses. Il interdit plus précisément la mise sur le marché de ces substances dans des produits cosmétiques qui, dans des conditions normales d’utilisation, sont éliminés par rinçage avec de l’eau après application.

61.

Il ressort notamment du considérant 9 du règlement litigieux que l’objectif direct de cette restriction est de réduire le rejet des substances litigieuses dans le milieu aquatique. C’est là la principale source des risques environnementaux associés à ces substances. L’avis du comité d’évaluation des risques aboutit à la même conclusion ( 13 ).

62.

Dans leurs avis, les comités d’évaluation des risques et d’analyse socio-économique examinent l’aptitude de l’interdiction de l’utilisation litigieuse à atteindre cet objectif et relèvent que d’autres mesures seraient moins efficaces.

63.

En ce qui concerne le rapport entre l’objectif de l’interdiction et les charges qui en découlent, il est vrai que les déclarations faites au cours de la procédure précontentieuse sur l’importance des risques environnementaux sont contradictoires. Ces contradictions n’ont toutefois pas d’incidence sur le contenu du règlement litigieux.

64.

Le point de départ est le constat selon lequel les effets des substances PBT ou vPvB dans l’environnement et, in fine, sur les êtres humains ne sont pas prévisibles, car ces substances peuvent toujours s’accumuler ( 14 ).

65.

Dans son dossier exposant les motifs de la proposition de restriction, le Royaume-Uni a donc, d’une part, vu l’indication d’un « risque inacceptable » dans tout rejet des substances litigieuses ( 15 ), mais en considérant, d’autre part, les rejets dans l’air comme non problématiques, car il y avait lieu de considérer que les substances y restaient jusqu’à décomposition ( 16 ).

66.

Le comité d’évaluation des risques exige en principe également de réduire au minimum tout rejet des substances litigieuses ( 17 ) et s’oppose même à ce que les rejets dans l’air soient considérés comme non problématiques. Une étude récente contiendrait même des éléments indiquant qu’une dissémination dans l’air comporte également un risque de dépôt dans l’eau ou le sol ( 18 ).

67.

En dépit de ces déclarations de portée plus large sur les risques présentés par les substances litigieuses, tant le Royaume-Uni que le comité d’évaluation des risques n’ont proposé que l’interdiction édictée par le règlement litigieux, laquelle vise uniquement à prévenir les rejets dans l’eau. Le comité a simplement souligné que, lors du futur réexamen de la restriction, il conviendrait d’examiner de manière plus approfondie le risque de libération dans l’air ( 19 ).

68.

Il s’ensuit que la proposition d’interdiction par le Royaume-Uni et l’approbation de cette proposition par le comité d’évaluation des risques ne peuvent s’expliquer que par le fait que, en cas de rejet dans l’eau, il est prévisible que les substances litigieuses ne se décomposeront pas complètement, mais s’accumuleront au moins partiellement dans l’environnement.

69.

Le Royaume-Uni et le comité d’analyse socio-économique ont enfin examiné le rapport entre les avantages et les inconvénients résultant de la restriction proposée. Ce comité n’a pas non plus partagé toutes les appréciations du Royaume-Uni, notamment en ce qui concerne l’évaluation monétaire des avantages de la restriction, mais a néanmoins conclu, à l’instar de cet ancien État membre, que les avantages l’emportaient nettement sur les inconvénients.

70.

Dans la mesure où, par le règlement litigieux, la Commission a suivi la proposition du Royaume-Uni, confirmée par les comités, il y a lieu de considérer qu’elle a conclu, notamment en comparant les avantages et les inconvénients de l’interdiction, que le risque qu’elle devait parer était inacceptable. C’est d’ailleurs également en ce sens que nous comprenons la constatation du Tribunal au point 187 de l’arrêt attaqué.

71.

Les objections formelles concernant le traitement par le Tribunal de l’exposé des motifs du règlement litigieux ne sont donc pas fondées.

72.

La seconde branche du premier moyen et le troisième moyen portent sur des objections de fond à l’encontre du règlement litigieux. Ils concernent, en substance, la première étape de l’examen de proportionnalité que requiert l’article 68, paragraphe 1, du règlement REACH, à savoir l’évaluation du risque. Elles reposent toutefois sur des exigences juridiques excessives ainsi que sur une lecture erronée de l’arrêt attaqué et du règlement litigieux.

73.

Par la seconde branche de leur premier moyen, les requérantes reprochent au Tribunal d’avoir admis à tort, au point 202 de l’arrêt attaqué, que la Commission ou les avis formulés au cours de la procédure précontentieuse n’ont pas défini de seuil critique de probabilité des effets adverses qui ne sont pas acceptables pour la société. En d’autres termes : la Commission aurait omis de fixer la limite entre un risque acceptable et un risque inacceptable.

74.

La Commission n’était cependant pas tenue de procéder à une constatation à cet égard.

75.

Étant donné que les risques présentés par les substances litigieuses reposent sur leurs propriétés PBT ou vPvB, il ressort du point 4.0.1 de l’annexe I du règlement REACH qu’aucun risque acceptable ne doit être défini, ainsi que le Tribunal l’expose aux points 190, 191 et 202 de l’arrêt attaqué.

76.

Le point 4.0.1 de l’annexe I du règlement REACH précise que l’évaluation des dangers portant sur les effets à long terme sur les humains et l’environnement ainsi que l’estimation de l’exposition à long terme ne sont pas assez fiables en ce qui concerne les substances répondant aux critères PBT et vPvB. Dans le cadre de l’évaluation de la sécurité chimique et du rapport sur la sécurité chimique, ce n’est donc qu’au regard des critères de l’annexe XIII de ce règlement qu’est examinée la question de savoir s’il s’agit de substances PBT ou vPvB, et il convient ensuite de décrire le rejet de ces substances.

77.

La raison de cette réglementation réside dans le fait que de telles substances peuvent s’accumuler. Il n’est donc pas possible de fonder la détermination d’un risque acceptable pour les substances PBT ou vPvB sur certaines valeurs limites de rejet.

78.

En y opposant la méthodologie d’une organisation scientifique pour déterminer quantitativement les risques liés aux substances PBT ou vPvB, les requérantes s’appuient sur une méthode peut-être admissible sur un plan scientifique. Celle-ci ne trouve cependant aucun fondement dans les dispositions applicables du règlement REACH. Ces dernières traduisent le fait que le risque d’accumulation de ces substances interdit de déterminer une quantité susceptible d’être rejetée sans risque.

79.

Les requérantes et l’ACC fondent également l’obligation de définir un risque acceptable sur l’arrêt du Tribunal dans l’affaire Pfizer, selon lequel des mesures préventives supposent de fixer le niveau de protection que les autorités compétentes estiment approprié pour la société. En conséquence de celui-ci, elles doivent alors déterminer le niveau de risque qui ne leur semble plus acceptable pour cette société et qui, une fois dépassé, nécessite le recours à des mesures préventives malgré l’incertitude scientifique subsistante. À cet égard, le niveau de risque est le seuil critique de la probabilité des effets adverses et de la gravité de ces effets potentiels ( 20 ).

80.

Il ressort toutefois de l’arrêt de la Cour dans l’affaire Toolex, qu’avait alors déjà cité le Tribunal dans son arrêt Pfizer, qu’une fixation précise de la frontière entre risques acceptables et inacceptables ne s’impose pas dans tous les cas. La Cour avait en effet reconnu, dans cet arrêt, que, compte tenu des difficultés à déterminer le seuil critique d’un risque sérieux, une interdiction de principe de l’utilisation de la substance en cause était justifiée ( 21 ).

81.

De la jurisprudence constante de la Cour relative au principe de précaution, il ressort donc seulement que des mesures préventives nécessitent, en premier lieu, l’identification des conséquences potentiellement négatives et, en second lieu, une évaluation globale de ce risque fondée sur les données scientifiques disponibles les plus fiables et les résultats les plus récents de la recherche internationale ( 22 ). En revanche, la Cour n’exige pas une détermination précise de la limite du risque encore acceptable.

82.

C’est logique, car cette limite relève souvent de l’incertitude scientifique à laquelle doivent répondre les mesures préventives. Il peut en outre y avoir plusieurs substances présentant des risques identiques, mais associés à des avantages d’importance distincte. Il est alors envisageable de considérer un même risque comme acceptable pour une substance très bénéfique et comme ne l’étant pas pour une substance moins bénéfique.

83.

Dès lors, même sur la base de considérations d’ordre général, la Commission n’était pas tenue de délimiter avec précision la mesure dans laquelle le risque de rejet des substances litigieuses pouvait être acceptable.

84.

Pour ces motifs, nous considérons la seconde branche du premier moyen comme non fondée.

85.

Par leur troisième moyen, les requérantes et l’ACC contestent notamment le point 196 de l’arrêt attaqué. Il s’agit du fait que le Royaume-Uni, dans son dossier établi conformément à l’annexe XV du règlement REACH, et le comité d’évaluation des risques ont conclu que les risques associés aux substances litigieuses ne pouvaient pas être valablement quantifiés, mais que leurs émissions pouvaient être considérées comme l’indication d’un risque. Le Tribunal considère qu’il n’y a pas d’erreur manifeste d’appréciation susceptible de remettre en cause le règlement litigieux.

86.

Les requérantes et l’ACC estiment au contraire que l’article 68, paragraphe 1, du règlement REACH, lu en combinaison avec les annexes I et XV de ce règlement, ne permet pas de considérer comme un risque inacceptable tout rejet de substances PBT ou vPvB. Elles estiment contraire à la jurisprudence antérieure du Tribunal de fonder des mesures préventives sur l’exclusion de tout risque (« risque zéro ») ( 23 ). Ils ajoutent que, dans le cadre de la gestion des risques, il ne suffit pas d’identifier un risque, mais que les autorités responsables politiquement doivent ensuite déterminer quel est le niveau de protection à atteindre, c’est-à-dire quel risque est encore acceptable.

87.

En ce qui concerne l’argument relatif à la fixation du niveau de protection, il convient de renvoyer à l’examen de la seconde branche du premier moyen auquel nous venons de procéder. Il en ressort qu’il n’est pas nécessaire dans tous les cas de fixer la limite entre les risques acceptables et les risques inacceptables. La Commission peut au contraire considérer un certain risque comme inacceptable sans déterminer dans quelle mesure le rejet de la substance en cause constituerait un risque acceptable.

88.

Il n’en est pas moins vrai que, si on les examine de façon superficielle, l’avis du comité d’évaluation des risques et le dossier présenté par le Royaume-Uni conformément à l’annexe XV du règlement REACH donnent l’impression que la restriction est exclusivement fondée sur la nécessité d’empêcher le rejet de substances PBT ou vPvB.

89.

Or le règlement REACH n’exige pas d’empêcher tout rejet de telles substances. En particulier, le point 6.5 de l’annexe I de ce règlement prévoit que les fabricants et les importateurs de substances PBT ou vPvB prennent des mesures de gestion des risques visant uniquement à réduire au minimum les rejets, mais sans devoir les empêcher.

90.

Par ailleurs, on peut imaginer que les avantages de certaines utilisations de substances PBT ou vPvB soient si significatifs qu’ils l’emportent clairement sur les risques de rejets, et qu’une restriction ne soit donc pas justifiée. Ce cas de figure se présentera notamment si les substances à risque ne peuvent pas être remplacées par des substances moins dangereuses lors d’une utilisation importante.

91.

L’argumentation des requérantes sur ce point procède toutefois d’une lecture erronée de l’arrêt attaqué et du règlement litigieux. En effet, le contenu normatif du règlement litigieux et la façon dont nous avons reconstitué dans les présentes conclusions sa motivation démontrent que ce texte n’est pas fondé sur la considération selon laquelle tout rejet de substances PBT ou vPvB appellerait une restriction. La restriction est au contraire motivée par la volonté d’empêcher le rejet des substances litigieuses dans le milieu aquatique du fait de leur utilisation dans des produits cosmétiques à rincer. C’est également ce sur quoi se fonde le Tribunal aux points 194 et 195 de l’arrêt attaqué, sans que les requérantes et l’ACC le contestent.

92.

De même, l’argument des requérantes et de l’ACC selon lequel la Commission entend exclure tout risque ou exiger la preuve de l’absence de risque est également inopérant. Le règlement litigieux vise au contraire un risque spécifique, à savoir celui du rejet des substances en cause dans le milieu aquatique.

93.

En outre, la référence à la jurisprudence antérieure du Tribunal relative au risque zéro repose également sur une mauvaise compréhension. Selon le Tribunal, une mesure préventive ou, à l’inverse, son retrait ou son assouplissement ne sauraient être subordonnés à la preuve de l’absence de tout risque. Une telle preuve est, en général, impossible à fournir d’un point de vue scientifique dès lors qu’un niveau de « risque zéro » n’existe pas en pratique ( 24 ).

94.

Contrairement à ce que soutiennent les requérantes et l’ACC, cela ne signifie toutefois pas que l’exclusion totale d’un certain risque serait illicite. Il s’agit plutôt de considérer qu’un risque ne peut pas justifier des mesures préventives au seul motif qu’il n’a pas été complètement exclu sur un plan scientifique. La Cour souligne ainsi régulièrement que, dans le cadre de l’application du principe de précaution, l’évaluation du risque ne peut pas se fonder sur des considérations purement hypothétiques ( 25 ). Sont ainsi visées de simples suppositions scientifiquement non encore vérifiées ( 26 ). En revanche, des préoccupations ayant un ancrage scientifique satisfont aux exigences de ce principe, même lorsqu’une incertitude scientifique demeure ( 27 ).

95.

Or le risque d’accumulation des substances PBT ou vPvB n’est pas hypothétique, mais scientifiquement reconnu.

96.

Il s’ensuit que le troisième moyen doit également être rejeté.

97.

Dès lors, les objections formulées au fond par les requérantes et l’ACC ne sauraient non plus prospérer.

98.

Toutes les objections examinées jusqu’à présent reposent peut-être sur la conviction des requérantes et de l’ACC que le Tribunal aurait admis à tort, notamment aux points 204 et 205 de l’arrêt attaqué, que la Commission a conclu, sur la base de la procédure précontentieuse, au caractère inacceptable du risque de rejet des substances litigieuses dans le milieu aquatique qui résulte de l’utilisation de produits cosmétiques à rincer.

99.

Cette conviction s’expliquerait toutefois par le fait que les requérantes et l’ACC ne prennent en considération que certains points de la motivation du règlement litigieux, tout en négligeant le contexte global.

100.

À cet égard, il convient de rappeler de nouveau que le règlement litigieux ne concerne qu’un risque déterminé lié à l’utilisation des substances litigieuses, à savoir celui des rejets dans le milieu aquatique.

101.

Les utilisations qui ne sont pas liées à un rejet n’ont en revanche aucunement fait l’objet de la procédure. L’utilisation dans les produits cosmétiques qui ne sont pas destinés à être rapidement rincés n’est pas visée par le règlement litigieux, bien qu’elle ait été évoquée. En effet, selon l’état actuel des connaissances, cette utilisation entraîne essentiellement une libération dans l’air, tandis que les rejets dans le milieu aquatique ne sont que faibles.

102.

Ainsi qu’il convient de conclure du considérant 9 du règlement litigieux, la Commission a vu dans les rejets dans le milieu aquatique la « source principale des risques environnementaux », de sorte qu’elle a implicitement considéré ces risques comme inacceptables. Cette appréciation s’explique par le fait que les substances litigieuses peuvent alors s’accumuler dans l’environnement, raison pour laquelle elles sont qualifiées de « très bioaccumulables ».

103.

Les requérantes et l’ACC contestent cette qualification de « très bioaccumulable » dans le cadre de leurs quatrième et cinquième moyens. Pour les raisons que nous exposerons dans nos conclusions du 20 avril 2023 dans l’affaire C-559/21 P, Global Silicones Council/ECHA, nous estimons que ces moyens ne sont pas fondés.

104.

Il n’est à cet égard cependant pas tenu compte de la question de savoir si l’appréciation selon laquelle le risque d’accumulation dans l’environnement est inacceptable repose sur une erreur manifeste. Comme les requérantes n’avancent pas d’objections concrètes à ce sujet, il convient simplement de rappeler deux points.

105.

En premier lieu, la Commission jouit, lors de l’examen de cette question, d’un large pouvoir d’appréciation, que les juridictions de l’Union ne peuvent contrôler que pour vérifier qu’il n’est pas entaché d’erreurs manifestes ( 28 ).

106.

En second lieu, la proportionnalité de la mesure a fait l’objet d’une analyse approfondie au cours de la procédure précontentieuse. En particulier, le comité d’analyse socio-économique a constaté que les avantages de l’interdiction l’emportent largement sur ses inconvénients ( 29 ), sans que les requérantes ou l’ACC l’aient contesté.

107.

On ne discerne donc pas d’erreur manifeste d’appréciation. Le pourvoi devrait donc également être rejeté s’il était interprété comme comportant la critique envisageable évoquée dans la présente section.

108.

Aux termes de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.

109.

Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

110.

Comme les requérantes ont succombé en leurs moyens et que la Commission a conclu à leur condamnation aux dépens, il y a lieu de les condamner aux dépens.

111.

Conformément à l’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure, la République fédérale d’Allemagne et l’ECHA, parties intervenantes en première instance, supporteront leurs propres dépens ( 30 ).

112.

Par ailleurs, il ressort de l’article 184, paragraphe 4, du règlement de procédure que, lorsqu’une partie intervenante en première instance n’a pas, elle-même, formé le pourvoi, mais qu’elle a participé à la phase écrite ou orale de la procédure devant la Cour, cette dernière peut décider qu’elle supporte ses propres dépens. Comme l’ACC a participé à la procédure et qu’elle a succombé en ses conclusions, elle supportera ses propres dépens ( 31 ).

113.

Nous proposons donc à la Cour de statuer comme suit :