Affaire C-57/21

RegioJet a. s

contre

České dráhy a.s.

[demande de décision préjudicielle, introduite par le Nejvyšší soud (République tchèque)]

Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 12 janvier 2023

« Renvoi préjudiciel – Concurrence – Abus de position dominante – Règles régissant les actions en dommages et intérêts en droit national pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l’Union européenne – Directive 2014/104/UE – Articles 5 et 6 – Production de preuves – Preuves figurant dans le dossier d’une autorité de concurrence – Procédure pendante devant la Commission européenne relative à une infraction aux règles de concurrence – Procédure nationale relative à une action en réparation visant la même infraction – Conditions relatives à la production des preuves »

1. Concurrence – Actions en réparation du préjudice causé par des infractions aux règles de concurrence – Directive 2014/104 – Application dans le temps – Dispositions substantielles – Interdiction d’application rétroactive de la réglementation nationale de transposition – Dispositions non substantielles – Interdiction d’application de la réglementation nationale de transposition à des actions introduites avant le 26 décembre 2014

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2014/104, art. 22)

   (voir points 36-39)

2. Concurrence – Actions en réparation du préjudice causé par des infractions aux règles de concurrence – Directive 2014/104 – Application dans le temps – Dispositions visant à conférer aux juridictions nationales la possibilité d’enjoindre la production des preuves pertinentes se trouvant en la possession du défendeur ou d’un tiers – Dispositions non substantielles

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2014/104, art. 5, § 1, 1er al., 6 et 22, § 2)

   (voir points 40-47)

3. Concurrence – Actions en réparation du préjudice causé par des infractions aux règles de concurrence – Directive 2014/104 – Dispositions visant à conférer aux juridictions nationales la possibilité d’enjoindre la production de preuves figurant dans le dossier d’une autorité de concurrence – Possibilité pour une juridiction nationale d’ordonner la production de preuve en dépit de la suspension de la procédure judiciaire au regard d’une procédure pendante devant la Commission – Admissibilité – Conditions

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2014/104, art. 5 et 6)

   (voir points 48-61, 64-78, disp. 1)

4. Concurrence – Actions en réparation du préjudice causé par des infractions aux règles de concurrence – Directive 2014/104 – Dispositions visant à conférer aux juridictions nationales la possibilité d’enjoindre la production de preuves figurant dans le dossier d’une autorité de concurrence – Production de preuves énumérées à l’article 6, paragraphe 5, de la directive – Conditions – Clôture de la procédure pendante devant l’autorité de concurrence – Suspension de la procédure par l’autorité nationale de concurrence en attendant une décision définitive de la Commission – Acte ne constituant pas une clôture de la procédure

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2014/104, art. 6, § 5)

   (voir points 82-91, disp. 2)

5. Concurrence – Actions en réparation du préjudice causé par des infractions aux règles de concurrence – Directive 2014/104 – Dispositions visant à conférer aux juridictions nationales la possibilité d’enjoindre la production de preuves figurant dans le dossier d’une autorité de concurrence – Production de preuves énumérées à l’article 6, paragraphe 5, de la directive – Élargissement par les États membres de la liste de preuves relevant de cette disposition – Inadmissibilité

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2014/104, art. 5, § 8, et 6, § 5 et 9)

   (voir points 103-109, 112, disp. 3)

6. Concurrence – Actions en réparation du préjudice causé par des infractions aux règles de concurrence – Directive 2014/104 – Dispositions visant à conférer aux juridictions nationales la possibilité d’enjoindre la production de preuves figurant dans le dossier d’une autorité de concurrence – Mécanisme permettant aux juridictions nationales d’ordonner la production de preuves à des fins conservatoires et de reporter l’examen de la nature des preuves – Admissibilité – Conditions

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2014/104, art. 5, § 8, et 6, § 5 et 9)

   (voir points 113-128, disp. 4)

Résumé

Au cours de l’année 2015, RegioJet, transporteur ferroviaire de personnes sur la liaison Prague-Ostrava, a introduit devant le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague, République tchèque) une action en dommages et intérêts contre České dráhy, le transporteur ferroviaire national tchèque, tendant à la réparation du préjudice subi en raison d’infractions au droit de la concurrence prétendument commises par cette dernière.

En 2012, l’autorité de concurrence tchèque avait déjà ouvert une procédure administrative portant sur un possible abus de position dominante commis par České dráhy, laquelle a été suspendue en 2016 après l’ouverture, par la Commission européenne, d’une procédure visant les mêmes agissements.

Dans le cadre de son action en dommages et intérêts, RegioJet a déposé devant la cour municipale de Prague une demande de production de plusieurs documents dont elle supposait qu’ils étaient en possession de České dráhy. L’autorité de concurrence tchèque a néanmoins indiqué que les documents demandés dont elle disposait dans le cadre de la procédure administrative, tout comme les autres documents sollicités, qui constituent avec ces derniers un ensemble cohérent, ne pouvaient être produits jusqu’à la clôture définitive de cette procédure.

Cependant, après avoir interrogé la Commission sur ce point, la cour municipale de Prague a fait droit à la demande de production de documents et a ordonné à České dráhy de verser au dossier des documents contenant des informations expressément préparées par cette société aux fins de la procédure devant l’autorité de concurrence tchèque ainsi que des informations conservées en dehors du cadre de cette procédure. Cette même juridiction a en outre décidé de suspendre la procédure au fond relative à l’action en dommages et intérêts jusqu’à la clôture de la procédure ouverte par la Commission.

En appel, la décision ordonnant la production des documents a été confirmée par le Vrchní soud v Praze (Cour supérieure de Prague, République tchèque) qui, pour assurer la protection des moyens de preuve produits, a mis ceux-ci sous séquestre.

Appelée à se prononcer, en tant que juridiction saisie d’un pourvoi en cassation, sur la légalité de la décision de la Cour supérieure de Prague, le Nejvyšší soud (Cour suprême, République tchèque) a décidé d’interroger la Cour sur l’interprétation de la directive 2014/104 relative à l’indemnisation des victimes de pratiques anticoncurrentielles ( 1 ), dont les articles 5 et 6 prévoient des règles en matière de production de preuves demandées aux fins d’une action en dommages et intérêts en droit national pour des infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l’Union ( 2 ).

En interprétant les articles 5 et 6 de la directive 2014/104, la Cour apporte des précisions quant à la portée des pouvoirs des juridictions nationales dans le contexte d’une demande de production de preuves aux fins d’une action en dommages et intérêts pour des infractions au droit de la concurrence, ainsi que sur l’étendue de la protection de telles preuves au titre de la directive 2014/104 lorsque celles-ci relèvent d’une procédure administrative en matière de concurrence non encore clôturée.

Appréciation de la Cour

Au préalable, la Cour rappelle que la directive 2014/104 détermine expressément les conditions d’application dans le temps des dispositions qu’elle prévoit, selon qu’il s’agit, au regard du droit de l’Union, de dispositions substantielles ou non.

En l’occurrence, la Cour relève que la possibilité d’enjoindre la production des preuves pertinentes détenues par la partie défenderesse ou un tiers, dans les conditions prévues aux articles 5 et 6 de la directive 2014/104, ne porte que sur les mesures procédurales applicables devant les juridictions nationales, sans affecter directement la situation juridique des parties.

Dans ces conditions, d’une part, les articles 5 et 6 de la directive 2014/104 ne figurent pas au nombre des dispositions substantielles de cette directive, au sens de l’article 22, paragraphe 1, de celle-ci, et font partie, par conséquent, des autres dispositions visées à l’article 22, paragraphe 2, de ladite directive, que cette disposition déclare applicables aux recours introduits après le 26 décembre 2014. D’autre part, le législateur tchèque ayant décidé que les dispositions nationales visant à transposer les dispositions procédurales de la directive 2014/104 s’appliquent, de manière directe et inconditionnelle, également aux actions introduites avant la date de sa transposition en droit interne de cette directive mais après le 26 décembre 2014, il s’ensuit que les articles 5 et 6, de ladite directive sont applicables au recours dont la juridiction de renvoi a été saisie, dès lors que celui-ci a été introduit en 2015.

Quant au fond, la Cour souligne, à titre liminaire, que, lorsqu’elles statuent sur des litiges portant sur l’indemnisation de victimes de comportements anticoncurrentiels, les juridictions nationales ont un rôle complémentaire de celui des autorités de concurrence des États membres. En adoptant la directive 2014/104, le législateur de l’Union est, en effet, parti du constat qu’il était nécessaire que la mise en œuvre des règles de concurrence de l’Union par les autorités publiques (public enforcement) et les actions en dommages et intérêts pour violation de ces règles menées dans la sphère privée (private enforcement) interagissent de manière cohérente, notamment en ce qui concerne les modalités d’accès aux documents en possession des autorités de concurrence.

S’agissant des actions en dommages et intérêts pour violation des règles de concurrence, les dispositions applicables à la production de documents énoncées aux articles 5 à 8 de la directive 2014/104 reflètent une mise en balance entre, d’une part, l’efficacité des actions menées par les autorités en charge de la concurrence et, d’autre part, l’effectivité des recours indemnitaires introduits par les personnes qui s’estiment lésées par des pratiques anticoncurrentielles. Par ailleurs, si, compte tenu de l’asymétrie de l’information qui caractérise souvent les litiges portant sur les actions en dommages et intérêts tendant à la réparation du préjudice subi en raison des infractions au droit de la concurrence, la directive 2014/104 tend à améliorer l’accès aux preuves des victimes de comportements anticoncurrentiels, elle vient également l’encadrer strictement.

À la lumière de ces précisions, la Cour se penche, en premier lieu, sur la question préjudicielle de savoir si une juridiction nationale qui est saisie d’une action en dommages et intérêts portant sur une infraction au droit de la concurrence peut ordonner une production de preuves tout en suspendant la procédure judiciaire au regard d’une procédure administrative non encore clôturée de la Commission.

À cet égard, la Cour constate que l’article 16, paragraphe 1, du règlement 1/2003 ( 3 ) impose, certes, aux juridictions nationales de s’abstenir de prendre des décisions qui iraient à l’encontre de la décision envisagée dans une procédure intentée par la Commission et, à cette dernière fin, d’évaluer s’il est nécessaire de suspendre la procédure. Toutefois, il résulte d’une lecture d’ensemble des dispositions de la directive 2014/104 que celle-ci n’impose pas aux juridictions nationales de suspendre les procédures relatives à des actions en dommages et intérêts pour infractions aux règles de concurrence dont elles sont saisies en raison de l’ouverture d’une procédure devant la Commission visant les mêmes infractions.

Sur ce point, la Cour précise que, lorsqu’une juridiction ordonne la production de preuves auprès des parties ou de tiers dans le cadre d’une action en dommages et intérêts qui a été suspendue en raison de l’ouverture d’une procédure par la Commission, ladite juridiction ne prend pas, en principe, une décision qui est susceptible d’aller à l’encontre de la décision envisagée par la Commission.

Néanmoins, la juridiction nationale doit limiter la production de preuves à ce qui est strictement pertinent, proportionné et nécessaire, tout en évitant qu’une telle production puisse empiéter indûment sur l’enquête en cours menée par la Commission. À cette fin, elle doit effectuer un examen exigeant de la pertinence des preuves demandées, du lien entre ces preuves et la demande indemnitaire présentée, du caractère suffisant du degré de précision desdites preuves et de la proportionnalité de celles-ci. Dans ce cadre, la juridiction nationale doit également prendre en compte la circonstance que la procédure relative à l’action en dommages et intérêts a été suspendue ou non.

En deuxième lieu, la Cour répond à la question préjudicielle de savoir si la suspension de la procédure administrative engagée par une autorité nationale de concurrence en raison de l’ouverture d’une procédure de la Commission sur les mêmes faits peut être assimilée à une modalité de clôture de la procédure « d’une autre manière », au sens de l’article 6, paragraphe 5, de la directive 2014/104, ce qui autorise la juridiction nationale à ordonner la production de documents relevant de cette procédure qui sont visés par ladite disposition ( 4 ).

À cet égard, la Cour relève que, lorsque la directive 2014/104 se réfère à la clôture de la procédure par l’adoption d’une décision ou « d’une autre manière », elle fait référence à des mesures par lesquelles une autorité nationale de concurrence décide que, compte tenu des informations recueillies au cours de la procédure, il est possible ou même nécessaire de statuer et de clore celle-ci. En revanche, une suspension de la procédure administrative nationale jusqu’à ce que la Commission ait clos l’enquête dans l’affaire concernée ne constitue qu’une mesure provisoire qui ne saurait être assimilée à une clôture de cette procédure.

En troisième lieu, la Cour précise qu’une législation nationale limitant temporairement la production de toutes les informations soumises au cours d’une procédure administrative en matière de concurrence n’est pas conforme à l’article 6, paragraphe 5, sous a), et à l’article 6, paragraphe 9, de la directive 2014/104.

En effet, il ressort sans ambiguïté du libellé de l’article 6, paragraphe 5, de la directive 2014/104, lu à la lumière du considérant 25 de celle-ci, que la protection temporaire conférée en vertu de cette disposition concerne non pas toute information ayant été soumise à une autorité de concurrence, mais seulement les informations ayant été spécifiquement préparées aux fins d’une procédure engagée par cette autorité.

Cette conclusion est confirmée par une interprétation systémique de la directive 2014/104. À ce propos, la Cour souligne notamment que le fait d’autoriser les États membres à élargir le périmètre des informations dont la production ne peut être ordonnée qu’après la clôture de la procédure, au sens de l’article 6, paragraphe 5 de cette directive, conduirait à une production plus limitée de preuves, en contradiction avec la logique de l’article 5, paragraphe 8, de ladite directive, qui autorise expressément les États membres à adopter des règles conduisant à une production plus large de preuves.

En quatrième et dernier lieu, la Cour énonce que la directive 2014/104 ne s’oppose pas à ce qu’une juridiction nationale, en application d’un instrument procédural de droit national, ordonne la production de preuves dans le seul objectif de les placer sous séquestre et de ne les produire qu’une fois qu’elle aura vérifié si cette divulgation doit attendre la clôture d’une procédure administrative en cours. En effet, à condition de respecter les exigences découlant du principe de proportionnalité, un tel instrument procédural est de nature à contribuer à l’effectivité des demandes indemnitaires pour violation des règles de concurrence, tout en préservant la protection dont bénéficient certaines preuves au titre de l’article 6, paragraphe 5, de la directive 2014/104.

( 1 ) Directive 2014/104/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 novembre 2014, relative à certaines règles régissant les actions en dommages et intérêts en droit national pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l’Union européenne (JO 2014, L 349, p. 1).

( 2 ) L’article 5 de cette directive énonce les règles qui, ensemble, forment un régime général en matière de production de preuves demandées aux fins d’une action en dommages et intérêts en droit national pour des infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l’Union. En complément de cette disposition, l’article 6 de ladite directive énonce les règles spécifiques relatives à la production de preuves figurant dans les dossiers des autorités chargées de la mise en œuvre des règles de concurrence.

( 3 ) Règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1).

( 4 ) L’article 6, paragraphe 5, de la directive 2014/104 permet aux juridictions nationales d’ordonner, après la clôture de la procédure administrative ouverte par une autorité de concurrence, la production des informations préparées par une personne physique ou morale expressément aux fins de cette procédure, des informations établies par cette dernière et envoyées aux parties au cours de cette procédure ainsi que des propositions de transaction qui ont été retirées.