Affaire T-370/23

(publication par extraits)

Samer Kamal Al-Assad

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (neuvième chambre) du 4 septembre 2024

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds et des ressources économiques – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription du nom du requérant sur la liste – Critère de l’appartenance familiale – Exception d’illégalité – Exigence selon laquelle toute limitation doit être prévue par la loi – Erreur d’appréciation – Droit de propriété »

1. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Portée du contrôle – Contrôle restreint pour les règles générales – Critères d’adoption des mesures restrictives – Présomption de soutien au régime syrien à l’encontre des membres des familles Assad ou Makhlouf – Portée – Respect du principe de sécurité juridique exigeant clarté, précision et prévisibilité des effets des règles juridiques

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2015/1836, art. 27, § 1 et 2, a) et b), et 28, § 1 et 2 ; règlements du Conseil no 36/2012 et 2015/1828, art. 15, § 1, a), et 1 bis, b)]

   (voir points 54-65, 72, 73)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Nature de ces mesures – Absence de caractère pénal

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2015/1836, art. 27, § 1 à 3, et 28, § 1 à 3 ; règlements du Conseil no 36/2012 et 2015/1828, art. 15, § 1, a), 1 bis, b), et 1 ter]

   (voir points 68, 84)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Violation du principe de proportionnalité – Violation du principe de non-discrimination – Absence

   [Art. 5, § 4, TUE ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836 et (PESC) 2023/847, art. 27, § 1 à 3, et 28, § 1 à 3 ; règlements du Conseil no 36/2012 et 2015/1828, art. 15, § 1, a), 1 bis, b), et 1 ter]

   (voir points 81-83, 85-94)

4. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Portée du contrôle – Inscription du requérant sur la liste annexée à la décision attaquée du fait de son appartenance aux familles Assad ou Makhlouf – Documents accessibles au public – Valeur probante

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/847, annexe ; règlements du Conseil no 36/2012 et 2023/844]

   (voir points 105, 108, 109)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Décision 2013/255/PESC et règlement no 36/2012 – Présomption de soutien au régime syrien à l’encontre des femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie et des membres des familles Assad ou Makhlouf – Admissibilité – Conditions

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2015/1836, art. 27, § 1 et 2, a) et b), et 28, § 1 et 2 ; règlements du Conseil no 36/2012 et 2015/1828, art. 15, § 1, a), et 1 bis, b)]

   (voir points 112-115, 117)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Décision 2013/255/PESC et règlement no 36/2012 – Présomption de soutien au régime syrien à l’encontre des membres des familles Assad ou Makhlouf – Admissibilité – Conditions – Présomption réfragable – Preuve contraire – Absence

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836 et (PESC) 2023/847, art. 27, § 1 à 3, et 28, § 1 à 3 ; règlements du Conseil no 36/2012, 2015/1828, art. 15, § 1, a), 1 bis, b), et 1 ter, et 2023/844]

   (voir points 116, 118-126)

7. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Gel de fonds et restrictions en matière d’admission de personnes, entités ou organismes associés au régime syrien – Restrictions au droit de propriété – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   [Art. 5, § 4, et 29 TUE ; art. 215 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 17 et 52, § 1 ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/847, annexe ; règlements du Conseil no 36/2012 et 2023/844]

   (voir points 133-145)

Résumé

Par son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par M. Samer Kamal Al Assad contre les actes par lesquels son nom a été inscrit en 2023 ( 1 ) par le Conseil de l’Union européenne sur les listes des personnes visées par des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie.

Cette affaire permet au Tribunal de se prononcer, pour la première fois, sur la légalité du critère permettant au Conseil d’adopter des mesures restrictives à l’encontre des « membres des familles Assad ou Makhlouf » figurant à l’article 27, paragraphe 2, sous b), et à l’article 28, paragraphe 2, sous b), de la décision 2013/255 ( 2 ), telle que modifiée par la décision 2015/1836 (ci-après le « critère de l’appartenance familiale »). En outre, en 2015, l’article 15 du règlement no 36/2012 ( 3 ) a été complété par un paragraphe 1 bis, sous b), qui prévoit le gel des avoirs des membres de ces familles.

Le requérant, un homme d’affaires de nationalité syrienne, a vu son nom inscrit sur les listes litigieuses en tant que membre de la famille Assad, impliqué dans des activités liées à la production et au commerce de stupéfiants.

Appréciation du Tribunal

S’agissant, en premier lieu, du grief tiré d’une méconnaissance, par le critère de l’appartenance familiale, du principe de légalité et, par voie de conséquence, d’une atteinte aux droits de propriété et au respect de la vie privée et familiale, le Tribunal note, tout d’abord, que le droit de propriété tout comme le droit au respect de la vie privée ne constituent pas des prérogatives absolues. Conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), leur exercice peut faire l’objet de restrictions pour autant que les limitations concernées sont prévues par la loi, respectent le contenu essentiel du droit fondamental en cause et que, dans le respect du principe de proportionnalité, elles sont nécessaires et répondent à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union.

Le Tribunal rappelle ensuite que le principe de légalité, érigé par les termes « prévue par la loi » figurant à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, implique que toute limitation des droits et libertés consacrés par cette dernière doit avoir une base légale qui définit, elle-même, de manière claire et précise, la portée de la limitation de leur exercice. Toutefois, cette exigence n’exclut pas que, d’une part, la limitation en cause soit formulée dans des termes suffisamment ouverts pour pouvoir s’adapter à des cas de figure différents ainsi qu’aux changements de situations et que, d’autre part, la Cour de justice de l’Union européenne puisse, le cas échéant, préciser, par voie d’interprétation, la portée concrète de la limitation au regard tant des termes mêmes de la réglementation de l’Union en cause que de son économie générale et des objectifs qu’elle poursuit.

En l’espèce, le Tribunal estime que le critère de l’appartenance familiale ne permet pas au Conseil de soumettre à des mesures restrictives l’ensemble des personnes portant le nom de famille Assad, qu’elles soient liées à ladite famille, étant actuellement au pouvoir en Syrie, ou non.

En effet, d’une part, toutes les décisions d’inscription sur les listes litigieuses sont prises sur une base individuelle et au cas par cas, en tenant compte de la proportionnalité de la mesure ( 4 ). D’autre part, le critère de l’appartenance familiale s’inscrit dans un cadre juridique clairement délimité par les objectifs poursuivis ( 5 ), notamment, par la réglementation de base ( 6 ).

Par ailleurs, la portée du critère de l’appartenance familiale, bien qu’il soit formulé en des termes ouverts, est circonscrite par le considérant 7 de la décision 2015/1836 et ne peut dès lors cibler qu’un cercle de personnes bien identifiables, à savoir celles qui sont liées à la famille Assad actuellement au pouvoir en Syrie. Il s’ensuit que les personnes portant le nom de famille Assad ne relèvent du champ d’application du critère de l’appartenance familiale que si elles ont un lien de parenté avec la famille Assad gouvernant actuellement la Syrie. De plus, les personnes ayant un lien de parenté avec la famille Assad au pouvoir en Syrie peuvent voir leurs noms inscrits sur les listes litigieuses sur le fondement du critère de l’appartenance familiale, même si elles ne portent pas le nom de famille Assad.

Enfin, s’agissant de l’argumentation du requérant tenant au non-respect du principe de responsabilité personnelle, le Tribunal précise que, certes, il ressort de la jurisprudence que, en vertu du principe d’individualité des peines et des sanctions, une personne, physique ou morale, ne doit être sanctionnée que pour les faits qui lui sont individuellement reprochés. Cependant, par leur nature conservatoire ainsi que par leur finalité préventive, les mesures restrictives se distinguent de sanctions pénales ou administratives. Plus particulièrement, l’objectif poursuivi par les mesures restrictives adoptées en raison de la situation en Syrie n’est pas de sanctionner les personnes ou les entités qu’elles ciblent, mais d’exercer, par leur biais, une pression sur le régime syrien afin qu’il mette un terme à la politique de répression violente exercée contre la population civile syrienne. En outre, toute décision d’inscription sur les listes litigieuses est prise sur une base individuelle, de sorte qu’aucune inscription systématique ne peut être instaurée sur le fondement du critère de l’appartenance familiale. Partant, le requérant ne peut pas se prévaloir du principe de responsabilité personnelle pour contester la légalité de ce critère.

Estimant dès lors que le critère de l’appartenance familiale, lu conjointement avec l’objectif consistant à faire pression sur le régime syrien afin de le contraindre à mettre fin à sa politique de répression, définit, de manière objective et suffisamment précise, une catégorie circonscrite de personnes susceptibles de faire l’objet de mesures restrictives, le Tribunal conclut que ce critère instaure une disposition claire et précise, laquelle répond aux exigences posées par le principe de légalité.

En second lieu, le Tribunal écarte le grief tiré d’une violation du principe de non discrimination. À titre liminaire, le Tribunal rappelle que le principe d’égalité de traitement, dont le principe de non-discrimination est une expression particulière, interdit que des situations comparables soient traitées de manière différente ou que des situations différentes soient traitées de manière égale, à moins que de tels traitements ne soient objectivement justifiés.

Une différence de traitement est justifiée dès lors qu’elle est fondée sur un critère objectif et raisonnable, et que cette différence est proportionnée au but poursuivi par le traitement concerné.

Le Tribunal indique toutefois que le Conseil dispose, en matière de mesures restrictives, d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la définition et l’adoption des critères d’inscription. Dès lors, la légalité des mesures restrictives n’est pas subordonnée à la constatation des effets immédiats de celles-ci, mais requiert uniquement qu’elles ne soient pas manifestement inappropriées au regard de l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre.

Or, en l’occurrence, le Tribunal relève, tout d’abord, que, contrairement à ce que soutient le requérant, les mesures restrictives adoptées sur le fondement du critère de l’appartenance familiale ne constituent pas une sanction pénale. En outre, celles-ci poursuivent un objectif d’intérêt général reconnu par l’Union. Par conséquent, le gel de fonds et d’autres ressources économiques ainsi que l’interdiction d’entrer sur le territoire de l’Union à l’égard des personnes identifiées comme étant impliquées dans le soutien du régime syrien ne sauraient, en tant que tels, passer pour inadéquats.

Ensuite, le Tribunal souligne que le requérant ne précise pas en quoi ou par rapport à quelles personnes la mise en œuvre du critère de l’appartenance familiale serait discriminatoire. Il ne fournit pas non plus d’exemples concrets d’autres personnes qui se trouveraient dans une situation comparable à la sienne et qui seraient traitées de manière différente. Dès lors, le Tribunal n’est pas en mesure de vérifier si ses allégations sont fondées en fait.

Enfin, le Tribunal écarte l’argument du requérant selon lequel le critère de l’appartenance familiale aboutirait à un résultat disproportionné par rapport à l’objectif poursuivi par les mesures restrictives, dans la mesure où, en tant que petit-cousin du président syrien, il lui serait impossible de renverser la présomption de lien avec le régime syrien. En effet, il ressort des actes attaqués que toute personne, nonobstant la qualité ou le statut en vertu duquel son nom a été inscrit sur les listes litigieuses, peut apporter des preuves visant à remettre en cause l’inscription ou le maintien de son nom sur celles-ci.

Au vu de l’ensemble de ces éléments, le Tribunal rejette l’exception d’illégalité dans son ensemble.

( 1 ) Décision d’exécution (PESC) 2023/847 du Conseil, du 24 avril 2023, mettant en œuvre la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2023, L 109 I, p. 26) et règlement d’exécution (UE) 2023/844 du Conseil, du 24 avril 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2023, L 109 I, p. 1).

( 2 ) Décision 2013/255/PESC du Conseil, du 31 mai 2013, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2013, L 147, p. 14), telle que modifiée par la décision (PESC) 2015/1836 du Conseil, du 12 octobre 2015 (JO 2015, L 266, p. 75).

( 3 ) Règlement (UE) no 36/2012 du Conseil, du 18 janvier 2012, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie et abrogeant le règlement (UE) no 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) 2015/1828 du Conseil, du 12 octobre 2015 (JO 2015, L 266, p. 1)

( 4 ) Voir article 27, paragraphe 4, et article 28, paragraphe 4, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836.

( 5 ) Il ressort du considérant 7 de la décision 2015/1836 que le pouvoir du régime syrien actuel se trouve « essentiellement entre les mains des membres influents des familles Assad et Makhlouf » et que le Conseil a prévu, en conséquence, des mesures restrictives à l’encontre de certains membres desdites familles « tant pour influencer directement le régime par le biais de membres de ces familles[,] afin que celui-ci modifie sa politique de répression, que pour éviter le risque de contournement des mesures restrictives par des membres de ces familles ».

( 6 ) Règlement no 36/2012 et décision 2013/255.