Affaires T-830/22 et T-156/23

République de Pologne

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (deuxième chambre élargie) du 5 février 2025

« Droit institutionnel – Inexécution partielle d’une ordonnance de la Cour prononçant une injonction à titre provisoire dans le cadre d’un recours en manquement d’État – Astreinte – Recouvrement de créances par compensation – Article 101, paragraphe 1, et article 102 du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 – Compétence du Tribunal »

1. Recours en annulation – Recours des États membres – Recours dirigé contre la décision de la Commission de recouvrement par compensation des sommes dues au titre de l’astreinte journalière – Astreinte imposée dans le cadre d’une procédure en référé accessoire à un recours en manquement – Compétence du Tribunal – Portée

   (Art. 256, 260, 263 et 279 TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 51)

   (voir points 26-31)

2. Commission – Compétences – Exécution du budget de l’Union – Décision de recouvrement par compensation – Dette du requérant due à l’inexécution d’une ordonnance de la Cour prononçant une injonction à titre provisoire dans le cadre d’un recours en manquement – Exécution partielle – Absence de pertinence

   (Art. 279 et 317 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1046, art. 101 et 102)

   (voir points 38-42)

3. Référé – Mesures provisoires – Demande visant à rapporter ou à modifier une ordonnance portant sur des mesures provisoires – Changement de circonstances – Effets ex nunc de l’ordonnance modifiant ou rapportant les mesures provisoires imposées

   (Art. 279 TFUE ; règlement de procédure de la Cour, art. 163)

   (voir points 51, 52, 54)

4. Commission – Compétences – Exécution du budget de l’Union – Décision de recouvrement par compensation – Dette du requérant due à l’inexécution d’une ordonnance de la Cour prononçant une injonction à titre provisoire dans le cadre d’un recours en manquement – Obligation de recouvrement incombant à la Commission – Faculté ou obligation de moduler la dette en fonction du niveau d’exécution de l’ordonnance – Absence

   (Art. 279 et 317 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1046, art. 101 et 102)

   (voir points 55-61)

Résumé

Statuant en formation élargie à cinq juges, le Tribunal rejette les recours introduits par la Pologne tendant à l’annulation des décisions de la Commission européenne des 12 octobre et 23 novembre 2022 et du 13 janvier 2023 de recouvrement par compensation des sommes dues par elle au titre de l’astreinte journalière prononcée par l’ordonnance de la Cour du 27 octobre 2021 ( 1 ). Dans ce cadre, il se prononce, pour la première fois, sur les conséquences d’une exécution partielle des mesures provisoires ordonnées dans le cadre d’une procédure de référé, en vertu de l’article 279 TFUE, sur l’exigibilité de l’astreinte.

Estimant que la législation polonaise de 2019 concernant l’organisation de la justice ( 2 ) était contraire au droit de l’Union, la Commission a saisi, le 1er avril 2021, la Cour d’un recours en manquement contre la Pologne. En parallèle, elle avait introduit une demande de mesures provisoires, à laquelle la Cour a fait droit par l’ordonnance du 14 juillet 2021 ( 3 ). En raison de l’insuffisance des mesures prises par la Pologne, la Cour, par son ordonnance du 27 octobre 2021, a accepté une nouvelle demande de mesures provisoires présentée par la Commission et a condamné cet État à payer une astreinte journalière ( 4 ).

Faute de paiement, par la Pologne, des astreintes journalières, la Commission a procédé à leur recouvrement par voie de compensation ( 5 ). Ainsi, par ses deux décisions de 2022, elle prévoyait de compenser la dette de 63210000 euros afférente à la période comprise entre le 15 juillet et le 29 août 2022 et, par sa décision de 2023, la dette de 60270027,40 euros pour la période allant du 30 août au 28 octobre 2022. Ces trois décisions ont fait l’objet des recours en annulation introduits par la Pologne devant le Tribunal.

Par ailleurs, le 15 juin 2022, la Pologne a informé la Commission de l’adoption de la nouvelle loi ( 6 ). Ce changement de circonstances a conduit à la nouvelle ordonnance de la Cour, adoptée le 21 avril 2023 ( 7 ), par laquelle, à compter de la date de sa signature, l’astreinte journalière imposée à la Pologne a été réduite de moitié. Par la suite, la Cour a constaté les manquements de la Pologne ( 8 ).

Appréciation du Tribunal

À titre liminaire, le Tribunal écarte l’exception d’incompétence soulevée par la Commission.

Il constate, en l’occurrence, que la Pologne demande l’annulation des décisions par lesquelles la Commission a compensé des sommes dues par cet État membre au titre d’astreintes imposées par le juge des référés de la Cour dans le cadre de la compétence qu’il tire de l’article 279 TFUE. Les astreintes ont donc été imposées dans le cadre d’une procédure de référé accessoire à un recours en manquement. Les présents recours en annulation, introduits sur le fondement de l’article 263 TFUE, relèvent de la compétence du Tribunal dès lors que les dérogations prévues à l’article 256 TFUE, tel que précisé par l’article 51 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, ne s’appliquent pas en l’espèce.

Le Tribunal souligne, en particulier, que la dérogation, visée à l’article 51, sous c), du statut de la Cour de justice de l’Union européenne concernant les recours en annulation dirigés contre un acte de la Commission ayant trait au défaut d’exécution d’un arrêt rendu par la Cour au titre de l’article 260, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE et réservés à la Cour de justice n’est pas applicable, par analogie, en l’espèce. En effet, en tant que dérogation au principe général de la compétence du Tribunal au titre de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, cette dérogation doit faire l’objet d’une interprétation stricte.

Pour ce qui est du fond, en premier lieu, s’agissant de l’argumentation de la Pologne par laquelle elle conteste l’existence de la dette et soutient, en substance, que l’adoption de la loi du 9 juin 2022 était suffisante pour assurer l’exécution de l’ensemble des mesures provisoires énoncées dans l’ordonnance du 14 juillet 2021, le Tribunal précise que, par l’ordonnance du 21 avril 2023, la Cour a jugé que les mesures mises en place par cet État postérieurement à la signature de l’ordonnance du 27 octobre 2021 étaient de nature à assurer, dans une mesure notable, l’exécution des mesures provisoires énoncées dans l’ordonnance du 14 juillet 2021. Or, elle a conclu que, malgré l’adoption de la loi du 9 juin 2022, la Pologne ne s’était pas pleinement conformée aux obligations découlant de cette ordonnance. Dès lors, le Tribunal rejette l’argumentation de la Pologne.

En second lieu, dans la mesure où la Pologne demande, à titre subsidiaire, l’annulation partielle des décisions attaquées et reproche à la Commission, en substance, d’avoir recouvré la totalité des sommes dues au titre des astreintes journalières pour la période allant du 15 juillet au 28 octobre 2022, alors que, comme l’a confirmé l’ordonnance du 21 avril 2023, la Pologne a en grande partie exécuté, au moyen de la loi du 9 juin 2022, les mesures provisoires lui ayant été imposées par l’ordonnance du 14 juillet 2021, le Tribunal note, tout d’abord, que la demande de modifier ou de rapporter une ordonnance ayant accordé une mesure provisoire ( 9 ) ne saurait avoir pour objet de remettre en cause ses effets passés. Ainsi, la réduction de l’astreinte journalière par l’ordonnance du 21 avril 2023 n’avait d’effet que pour l’avenir.

Ensuite, s’agissant des obligations de la Commission dans la mise à exécution des astreintes journalières, le Tribunal souligne que le traité FUE n’établit pas les modalités d’exécution du paiement de telles astreintes imposées au titre de l’article 279 TFUE. Toutefois, il lui appartient de recouvrer les sommes dues au budget de l’Union en exécution de l’ordonnance imposant le paiement de telles astreintes.

Dans ce cadre, le Tribunal relève que l’ordonnance du 27 octobre 2021 a fixé le montant de l’astreinte journalière, qui est resté inchangé jusqu’à la date du 21 avril 2023, ainsi que la durée pendant laquelle cette astreinte courait. Il souligne qu’il ressort de cette ordonnance que l’astreinte est due et que, partant, la Commission est tenue d’en assurer le recouvrement tant que la Pologne n’a pas intégralement exécuté les obligations imposées par l’ordonnance du 14 juillet 2021.

Le Tribunal indique, en revanche, qu’il ne ressort pas de l’ordonnance du 27 octobre 2021 que la Commission était habilitée à réduire le montant de l’astreinte journalière en cas d’exécution partielle. En outre, reconnaître à la Commission la faculté, voire l’obligation, de moduler le montant de l’astreinte journalière en fonction du niveau d’exécution, par la Pologne, des obligations découlant de l’ordonnance du 14 juillet 2021 remettrait en cause l’autorité de l’ordonnance du 27 octobre 2021.

Enfin, le Tribunal observe que, en fait, la Commission a estimé que, malgré les progrès accomplis, la loi du 9 juin 2022 n’assurait pas la pleine exécution des obligations découlant de l’ordonnance du 14 juillet 2021, ce qui a d’ailleurs été confirmé par l’ordonnance du 21 avril 2023.

À la lumière de ces considérations, le Tribunal conclut que, à défaut du constat d’une entière exécution des obligations de la Pologne, la Commission a, à bon droit, procédé à l’exécution de l’astreinte dans son montant intégral pour la période allant du 15 juillet au 28 octobre 2022.

( 1 ) Ordonnance du vice-président de la Cour du 27 octobre 2021, Commission/Pologne (C-204/21 R, EU:C:2021:878, ci-après l’« ordonnance du 27 octobre 2021 »).

( 2 ) Ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (loi modifiant la loi relative à l’organisation des juridictions de droit commun, la loi sur la Cour suprême et certaines autres lois), du 20 décembre 2019 (Dz. U. de 2020, position 190).

( 3 ) Ordonnance de la vice-présidente de la Cour du 14 juillet 2021, Commission/Pologne (C-204/21 R, EU:C:2021:593, ci-après l’« ordonnance du 14 juillet 2021 »). Par cette ordonnance, la Pologne était notamment obligée, jusqu’au prononcé de l’arrêt dans la procédure en manquement, de suspendre l’application de certaines dispositions nationales et de communiquer à la Commission, dans un délai d’un mois après la notification de cette ordonnance, les mesures adoptées afin de s’y conformer.

( 4 ) Conformément à l’ordonnance du 27 octobre 2021, la Pologne était condamnée à payer à la Commission une astreinte de 1000000 euros par jour, à compter de la date de notification de cette ordonnance à la Pologne et jusqu’au jour où elle se serait conformée aux obligations découlant de l’ordonnance du 14 juillet 2021 ou, à défaut, jusqu’au jour du prononcé de l’arrêt dans la procédure en manquement.

( 5 ) En vertu de l’article 101, paragraphe 1, et de l’article 102 du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1).

( 6 ) Ustawa o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (loi modifiant la loi sur la Cour suprême et certaines autres lois), du 9 juin 2022, entrée en vigueur le 15 juillet 2022 (Dz. U. de 2022, position 1259, ci-après la « loi du 9 juin 2022 »).

( 7 ) Ordonnance du vice-président de la Cour du 21 avril 2023, Commission/Pologne (Indépendance et vie privée des juges) (C-204/21 R-RAP, EU:C:2023:334, ci-après l’« ordonnance du 21 avril 2023 »).

( 8 ) Arrêt du 5 juin 2023, Commission/Pologne (Indépendance et vie privée des juges) (C-204/21, EU:C:2023:442).

( 9 ) Demande introduite au titre de l’article 163 du règlement de procédure de la Cour.