DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre)

26 mars 2025 (*)

« Recours en annulation – Demande d’ouverture d’une enquête – Refus de l’AEAPP – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »

Dans l’affaire T-1094/23,

Evroins inshurans grup AD, établie à Sofia (Bulgarie), représentée par M^es H. Drăghici, A. Morogai et F. Giurgea, avocats,

partie requérante,

contre

Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP), représentée par M^me S. Rosenbaum et M. S. Dispiter, en qualité d’agents, assistés de M^es H.-G. Kamann, Z. Mzee et F. Boos, avocats,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (première chambre),

composé de MM. R. Mastroianni (rapporteur), président, I. Gâlea et T. Tóth, juges,

greffier : M. V. Di Bucci,

vu la phase écrite de la procédure,

rend la présente

Ordonnance

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Evroins inshurans grup AD, demande l’annulation de la lettre de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) du 19 septembre 2023, portant la référence EIOPA-23-719, relative à l’ouverture d’une enquête au titre de l’article 17 du règlement (UE) n^o 1094/2010 du Parlement et du Conseil, du 24 novembre 2010, instituant une Autorité européenne de surveillance (AEAPP), modifiant la décision n^o 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/79/CE de la Commission (JO 2010, L 331, p. 48) (ci-après la « lettre contestée »).

Antécédents du litige

2 La requérante est une société par actions bulgare dont le siège est situé à Sofia (Bulgarie). Elle détient la quasi-totalité des parts sociales d’Euroins Romania Asigurare – Reasigurare SA (ci-après « Euroins Romania »), compagnie d’assurances domiciliée en Roumanie.

3 Aux fins du contrôle du groupe dont fait partie la requérante, un collège de contrôleurs composé de l’Autoritatea de Supraveghere Financiară (Autorité de surveillance financière, Roumanie) (ci-après l’« autorité de contrôle roumaine ») et de la Komisiya za finansov nadzor (Commission de surveillance financière, Bulgarie) a été mis en place au sens de l’article 212, paragraphe 1, sous e), de la directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009, sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II) (JO 2009, L 335, p. 1) (ci-après la « directive 2009/138 »).

4 Le 17 mars 2023, l’autorité de contrôle roumaine a adopté une décision portant retrait de la licence d’exploitation d’Euroins Romania (ci-après la « décision de retrait ») et, après avoir vérifié l’insolvabilité de cette dernière, a demandé l’ouverture de sa liquidation et la désignation du Fonds de garantie des assureurs roumains en tant qu’administrateur provisoire.

5 Le 24 mars 2023, la requérante a contacté l’AEAPP pour lui faire part de ses préoccupations concernant une possible violation du droit de l’Union européenne par l’autorité de contrôle roumaine. En particulier, la requérante a indiqué que la décision de retrait violait la directive 2009/138, que les actions et le comportement de l’autorité de contrôle roumaine violaient les principes administratifs généraux de l’Union, que les actions de cette autorité de contrôle étaient disproportionnées et que les actions prises par ladite autorité de contrôle à l’encontre d’Euroins Romania se contredisaient mutuellement.

6 Le 28 mars 2023, l’AEAPP a adopté un rapport qui contenait son évaluation concernant la valorisation des provisions techniques brutes et nettes de réassurance pour le portefeuille de responsabilité civile automobile d’Euroins Romania (ci-après le « rapport de l’AEAPP »).

7 Le 11 avril 2023, Euroins Romania a contesté la décision de retrait devant la Curtea de Apel Bucureşti (cour d’appel de Bucarest, Roumanie).

8 Le 16 mai 2023, la requérante a formé un recours contre le rapport de l’AEAPP devant la commission de recours des autorités européennes de surveillance, en vertu de l’article 60 du règlement n^o 1094/2010.

9 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 18 juillet 2023, la requérante a introduit un recours, enregistré sous le numéro d’affaire T-416/23, tendant à l’annulation du rapport de l’AEAPP. Par ordonnance du 16 octobre 2023, Evroins inshurans grup AD/AEAPP (T-416/23, non publiée, EU:T:2024:708), le Tribunal a rejeté le recours comme étant irrecevable.

10 À la suite d’échanges de courriels intervenus entre la requérante et l’AEAPP au cours de la période comprise entre le mois de mars et le mois d’août 2023, le président de cette Autorité a adopté, le 19 septembre 2023, la lettre contestée.

11 Par la lettre contestée, notifiée à la requérante par un courriel du 20 septembre 2023, le président de l’AEAPP a conclu qu’une enquête pour violation du droit de l’Union à l’encontre de l’autorité de contrôle roumaine ne serait pas appropriée et a clôturé la demande de la requérante sans ouvrir d’enquête.

Conclusions des parties

12 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la lettre contestée ;

– ordonner à l’AEAPP de réexaminer sa demande d’ouverture d’une enquête concernant une violation éventuelle du droit de l’Union par l’autorité de contrôle roumaine.

13 L’AEAPP conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme étant irrecevable ;

– condamner la requérante aux dépens.

En droit

14 En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure du Tribunal, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, l’AEAPP ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.

15 L’AEAPP excipe de l’irrecevabilité du présent recours. S’agissant du premier chef de conclusions, l’AEAPP fait valoir, d’une part, que la lettre contestée ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE et, d’autre part, que la requérante n’a pas qualité pour agir. S’agissant du second chef de conclusions, l’AEAPP considère que le Tribunal n’est pas compétent pour prononcer des injonctions.

16 La requérante conteste l’exception d’irrecevabilité soulevée par l’AEAPP, en affirmant que la lettre contestée constitue un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.

17 S’agissant de la recevabilité de son second chef de conclusions, la requérante est d’avis que la demande tendant à enjoindre à l’AEAPP de réévaluer la réclamation relative à la violation du droit de l’Union est une conséquence de l’annulation de la lettre contestée et ne saurait être interprétée comme étant un recours autonome formé auprès du Tribunal.

Sur la recevabilité du premier chef de conclusions tendant à l’annulation de la lettre contestée

18 L’AEAPP fait valoir que la lettre contestée ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE, puisqu’elle dispose, conformément à l’article 17, paragraphe 2, du règlement n^o 1094/2010, d’un large pouvoir d’appréciation pour traiter une éventuelle violation du droit de l’Union, et que les particuliers ne peuvent pas exiger d’elle qu’elle adopte une position spécifique, y compris en engageant une procédure au titre dudit article 17, paragraphe 2, du règlement n^o 1094/2010. L’AEAPP considère en outre que le premier chef de conclusions est également irrecevable en raison du fait que l’article 17, paragraphe 2, du règlement n^o 1094/2010 n’accorde pas de droits procéduraux comparables à ceux prévus par le règlement (CE) n^o 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1).

19 La requérante conteste les arguments de l’AEAPP. Elle fait valoir que la lettre contestée constitue un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE, puisqu’elle remplit les conditions pour être qualifiée d’acte produisant des effets de droit obligatoires. En premier lieu, selon la requérante, la lettre contestée est un acte qui fixe définitivement la position de l’AEAPP au terme d’une procédure d’examen, dans laquelle cette Autorité se prononce sur la légalité et la conformité au droit de l’Union des actions de l’autorité de contrôle roumaine et rejette ses droits et ses intérêts à mettre fin aux actes illégaux de ladite autorité. En second lieu, la requérante soutient que, à supposer même que cet acte soit considéré comme un acte l’informant du « pouvoir d’appréciation » dont dispose l’AEAPP de ne pas ouvrir d’enquête, un tel pouvoir d’appréciation aurait dû être exercé dans certaines limites procédurales et aurait dû être motivé.

20 En outre, s’agissant de sa qualité pour agir, la requérante fait valoir que la lettre contestée est un acte dont elle est la destinataire et qui la concerne directement et individuellement. À titre subsidiaire, la requérante soutient que cet acte est, en tout état de cause, attaquable, puisque, d’une part, l’AEAPP a violé son obligation de motivation et que, d’autre part, il consiste dans un abus de pouvoir de la part de cette Autorité.

21 À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, sont considérées comme des actes attaquables au sens de l’article 263 TFUE toutes dispositions adoptées par les institutions, organes et organismes de l’Union, quelle qu’en soit la forme, qui visent à produire des effets de droit obligatoires (arrêt du 31 mars 1971, Commission/Conseil, 22/70, EU:C:1971:32, point 42 ; voir, également, arrêt du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission, C-463/10 P et C-475/10 P, EU:C:2011:656, point 36 et jurisprudence citée).

22 Il découle également d’une jurisprudence constante que, lorsqu’une institution, un organe ou un organisme de l’Union ne sont pas tenus d’engager une procédure, mais disposent d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire excluant le droit pour les particuliers d’exiger qu’ils prennent position dans un sens déterminé, les personnes ayant déposé une plainte n’ont pas, en principe, la possibilité de saisir le juge de l’Union d’un recours contre une éventuelle décision de classer leur plainte. En effet, une telle possibilité n’existerait que dans l’hypothèse où ces personnes bénéficieraient de droits procéduraux, comparables à ceux dont ils peuvent disposer dans le cadre d’une procédure au titre du règlement n^o 1/2003, leur permettant d’exiger que lesdits institution, organe ou organisme les informent et les entendent (voir arrêt du 9 septembre 2015, SV Capital/ABE, T-660/14, EU:T:2015:608, point 48 et jurisprudence citée).

23 Ont, ainsi, été déclarés irrecevables les recours introduits par des personnes physiques ou morales contre le refus de la Commission d’engager une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE (ordonnance du 17 juillet 1998, Sateba/Commission, C-422/97 P, EU:C:1998:395, point 42), d’engager une action au titre de l’article 106, paragraphe 3, TFUE (arrêt du 22 février 2005, Commission/max.mobil, C-141/02 P, EU:C:2005:98, points 68 à 70), et d’examiner des plaintes déposées pour non-respect des décisions en matière de contrôle des concentrations (arrêt du 9 octobre 2018, 1&1 Telecom/Commission, T-43/16, EU:T:2018:660, points 37 à 49). De même, a été déclaré irrecevable le recours introduit contre un refus de l’AEAPP de faire droit à une demande d’ouverture d’une enquête au titre de l’article 17 du règlement n^o 1094/2010 (ordonnance du 24 juin 2016, Onix Asigurări/AEAPP, T-590/15, EU:T:2016:374, points 50 à 57).

24 En l’espèce, il est constant que la requérante a saisi l’AEAPP d’une demande formulée au titre de l’article 17 du règlement n^o 1094/2010. Cette disposition prévoit un mécanisme permettant à l’AEAPP de traiter les cas de violation du droit de l’Union par les autorités nationales dans leurs pratiques de surveillance. Ainsi, conformément au paragraphe 1 dudit article, « [l]orsqu’une autorité compétente n’a pas appliqué les actes visés à l’article 1^er, paragraphe 2, [du règlement n^o 1094/2010,] y compris les normes techniques de réglementation et d’exécution établies conformément aux articles 10 à 15 [de ce règlement], ou les a appliqués d’une manière qui semble constituer une violation du droit de l’Union, notamment en ne veillant pas à ce qu’un établissement financier remplisse les exigences prévues par lesdits actes, l’[AEAPP] agit conformément aux compétences définies aux paragraphes 2, 3 et 6 du présent article ».

25 L’article 17, paragraphes 2, 3 et 6, du règlement n^o 1094/2010 définit les trois étapes du mécanisme permettant à l’AEAPP de traiter les cas de violation du droit de l’Union par les autorités nationales dans leurs pratiques de surveillance. En particulier, l’article 17, paragraphe 2, dudit règlement prévoit que, « [à] la demande d’une ou de plusieurs autorités compétentes, du Parlement européen, du Conseil, de la Commission ou du groupe des parties intéressées concerné, ou de sa propre initiative, et après avoir informé l’autorité compétente concernée, l’[AEAPP] peut enquêter sur la prétendue violation ou non-application du droit de l’Union ».

26 Il ressort ainsi de l’article 17, paragraphe 2, du règlement n^o 1094/2010 et, en particulier, de l’emploi du verbe « pouvoir », que l’AEAPP dispose d’un pouvoir discrétionnaire en matière d’enquêtes, tant lorsqu’elle est saisie d’une demande par l’une des entités expressément visées par cette disposition que lorsqu’elle agit de sa propre initiative (ordonnance du 24 juin 2016, Onix Asigurări/AEAPP, T-590/15, EU:T:2016:374, point 53).

27 Il s’ensuit que l’AEAPP n’est nullement tenue d’agir en application de l’article 17 du règlement n^o 1094/2010.

28 Cette lecture est par ailleurs conforme aux objectifs et aux missions de l’AEAPP ainsi qu’à l’économie du mécanisme institué par l’article 17 du règlement n^o 1094/2010. En effet, conformément à l’article 1^er, paragraphe 6, de ce règlement, l’AEAPP a pour objectif de protéger l’intérêt public en contribuant à la stabilité et à l’efficacité à court, à moyen et à long terme du système financier, pour l’économie de l’Union, ses citoyens et ses entreprises. Il ressort en outre du considérant 26 dudit règlement que le mécanisme mis en place par l’article 17 du même règlement tend à assurer l’intégrité, la transparence, l’efficience et le bon fonctionnement des marchés financiers, la stabilité du système financier et l’existence de conditions de concurrence neutres pour les établissements financiers dans l’Union. La garantie de l’application correcte et intégrale du droit de l’Union en constituerait un préalable nécessaire. En d’autres termes, ledit mécanisme n’a pas pour objectif d’accorder une protection ou une réparation à titre individuel dans des litiges entre une personne physique ou morale et une autorité compétente au niveau national (ordonnance du 24 juin 2016, Onix Asigurări/AEAPP, T-590/15, EU:T:2016:374, point 55).

29 Au regard de ces éléments, il convient d’observer que le dépôt d’une demande telle que celle formulée en l’espèce par la requérante ne crée aucun rapport juridique particulier entre cette dernière et l’AEAPP et ne saurait être de nature à obliger cette Autorité à mener une enquête au titre de l’article 17, paragraphe 2, du règlement n^o 1094/2010.

30 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer, contrairement à ce que soutient la requérante, que la décision de refus ne produit pas d’effets juridiques obligatoires. En particulier, la requérante ne pouvant exiger de l’AEAPP l’ouverture d’une enquête au titre de l’article 17, paragraphe 2, du règlement n^o 1094/2010, le refus de cette dernière d’ouvrir d’office une telle procédure ne saurait être de nature à affecter ses intérêts, en ce qu’il modifierait de façon caractérisée sa situation juridique.

31 Partant, la lettre contestée ne saurait être qualifiée d’acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.

32 Compte tenu des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le premier chef de conclusions de la requérante visant à l’annulation de la lettre contestée comme étant manifestement irrecevable, sans qu’il soit besoin d’examiner les arguments de la requérante relatifs au respect de l’obligation de motivation et au prétendu abus de pouvoir de la part de l’AEAPP.

33 Dans ces conditions, et sans qu’il soit nécessaire d’examiner la recevabilité du second chef de conclusions, il convient d’accueillir l’exception d’irrecevabilité soulevée par l’AEAPP et, par conséquent, de rejeter le recours comme étant irrecevable dans son intégralité.

Sur les dépens

34 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux de l’AEAPP, conformément aux conclusions de cette dernière.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (première chambre)

ordonne :

1) Le recours est rejeté comme étant irrecevable.

2) Evroins inshurans grup AD supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP).

Fait à Luxembourg, le 26 mars 2025.

* Langue de procédure : l’anglais.