1.

La présente demande de décision préjudicielle soulève diverses questions relatives, d’une part, à la notion d’« aide » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et, d’autre part, aux notions d’« aide existante » et d’« aide nouvelle », au sens du règlement (UE) 2015/1589 ( 2 ). L’examen de ces questions conduit, notamment, à s’interroger sur la ligne de démarcation entre les activités économiques, qui relèvent du champ d’application des articles 107 et 108 TFUE, et les activités non économiques, qui en sont exclues. Au cours des dernières années, les arrêts rendus par la Cour et le Tribunal sur ce point se sont multipliés, non seulement dans des domaines qui relèvent typiquement des fonctions essentielles de l’État, tels que la sécurité sociale, les soins de santé ou l’éducation, où prédominent des éléments sociaux, d’assistance et de solidarité, mais aussi dans des domaines d’intervention étatique qui n’échappent pas, en principe, à des logiques commerciales comme, par exemple, en matière d’infrastructures et notamment d’infrastructures de transport et portuaires ( 3 ).

2.

Ces questions sont soulevées dans le cadre d’un litige opposant le Staten genom Sjöfartsverket (l’État suédois par l’intermédiaire de l’administration maritime suédoise, ci-après le « Sjöfartsverket ») et Stockholms Hamn Aktiebolag (société anonyme du port de Stockholm, ci-après « Stockholms Hamn »), société municipale entièrement contrôlée par la municipalité de Stockholm, qui exploite l’écluse de Hammarby. Le litige au principal peut être résumé comme suit. Le Sjöfartsverket est une autorité de l’État responsable du passage par le canal de Södertälje. Jusqu’en 1979, les opérations d’éclusage dans ce canal et à l’écluse de Hammarby étaient soumises au paiement de redevances, perçues respectivement par le Sjöfartsverket et la commune de Stockholm. Le canal de Södertälje et l’écluse de Hammarby relient tous deux la mer Baltique au lac Mälar, le troisième plus grand lac de Suède. Les redevances appliquées par le Sjöfartsverket et par la commune de Stockholm étaient coordonnées afin de garantir que leur niveau n’affecte pas la répartition du trafic sur les deux liaisons. Dans le cadre d’un projet de loi adopté le 26 octobre 1978, les autorités suédoises ont décidé de supprimer certaines redevances dues pour le passage par le canal de Södertälje et, afin de maintenir la coordination tarifaire, de supprimer également les redevances correspondantes pour le passage de l’écluse de Hammarby, en prévoyant une indemnisation à verser à la municipalité de Stockholm pour la perte de recettes consécutive à cette suppression. En 1979, le Sjöfartsverket et la municipalité de Stockholm ont conclu à cet effet un accord (ci-après l’« accord de compensation »), en vertu duquel la seconde s’engageait à ne pas percevoir auprès des bateaux autres que les bateaux de plaisance la redevance de passage par l’écluse de Hammarby, en contrepartie d’une compensation annuelle versée par le premier et liée au volume du trafic et au niveau des redevances applicables à l’époque (ci-après la « compensation litigieuse »). Selon les termes de l’accord, le montant de cette rémunération devait être ajusté annuellement sur la base de l’indice des prix à la consommation. L’accord serait reconduit pour des périodes de cinq ans, sauf résiliation à notifier au moins six mois avant son expiration. Pour chaque nouvelle période quinquennale, un nouveau montant annuel serait déterminé en fonction des variations du volume de trafic à l’écluse de Hammarby au cours de la période de validité précédente. La compensation prévue par l’accord a d’abord été versée à la municipalité de Stockholm puis, à partir du début des années 90, à Stockholms Hamn.

3.

Le Sjöfartsverket a mis fin à l’accord en 2021 ( 4 ). Un litige relatif à cette résiliation est pendant devant les juridictions suédoises. Le 4 mai 2023, le Sjöfartsverket a intenté une action devant le Stockholms tingsrätt (tribunal de première instance de Stockholm, Suède) contre Stockholms Hamn, demandant le remboursement d’une somme de 38086436 couronnes suédoises (SEK), majorée des intérêts, correspondant aux paiements qu’il avait effectués au titre de l’accord de compensation dans le délai de prescription national de dix ans avant la date d’introduction de l’action (ci-après la « période pertinente »). Le Sjöfartsverket soutient que la compensation litigieuse a conféré à Stockholms Hamn un avantage au moyen de ressources d’État pouvant être qualifié d’aide d’État. Stockholms Hamn fait valoir que l’activité d’exploitation de l’écluse de Hammarby ne constitue pas une activité économique à laquelle s’appliquent les dispositions du droit de l’Union en matière d’aides d’État. En tout état de cause, au moyen de l’accord de compensation, elle aurait été chargée de la prestation d’un service d’intérêt économique général (SIEG). Même si la compensation prévue par l’accord devait être qualifiée d’aide d’État, il s’agirait néanmoins d’une aide existante au sens de l’article 1er, sous b), point i), du règlement 2015/1589, puisqu’elle a été accordée avant l’adhésion du Royaume de Suède à l’Union. C’est dans ces circonstances que le Stockholms tingsrätt (tribunal de première instance de Stockholm) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

4.

Selon une jurisprudence constante de la Cour, une mesure ne peut être qualifiée d’« aide d’État », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, que pour autant que toutes les conditions suivantes soient remplies. Il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources de l’État, elle doit accorder un avantage sélectif à son bénéficiaire, et elle doit être susceptible d’affecter les échanges entre les États membres et de fausser ou menacer de fausser la concurrence ( 5 ).

5.

Il ressort de la demande de décision préjudicielle que le juge de renvoi se demande en particulier si et dans quelle mesure la compensation litigieuse confère à Stockholms Hamn un avantage qui fausse ou menace de fausser la concurrence et les échanges entre les États membres ( 6 ). Avant de poursuivre sur cette question, il convient toutefois d’apprécier si Stockholms Hamn, en sa qualité d’exploitant de l’écluse de Hammarby, peut être considérée comme une « entreprise » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Cette question doit être résolue au préalable, dans la mesure où, en cas de réponse négative, la compensation litigieuse ne relèverait pas du champ d’application de l’interdiction énoncée dans cette disposition.

6.

Pour apprécier si un organisme donné constitue une « entreprise » au sens du droit de la concurrence, la Cour applique un critère de type « fonctionnel », axé sur la nature de l’activité exercée plutôt que sur les caractéristiques de l’entité qui l’exerce. Selon la définition retenue par la Cour dans l’arrêt Höfner et Elser ( 7 ), est une « entreprise » toute entité exerçant une activité économique, indépendamment de son statut juridique et de son mode de financement. La notion d’« activité économique » constitue l’élément clé de cette définition et le droit de la concurrence de l’Union s’applique à toutes les personnes exerçant une activité pouvant être qualifiée d’« économique ». L’État lui-même ou une entité publique peuvent donc agir en tant qu’entreprise. La notion d’« activité économique » est définie dans des termes larges, comme étant « toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné » ( 8 ), même si elle est exercée sans but lucratif ( 9 ). La seule poursuite d’objectifs d’intérêt public n’exclut pas la nature économique d’une activité ( 10 ).

7.

La Cour a précisé que ne présentent pas de caractère économique les activités qui relèvent de l’exercice de prérogatives de puissance publique ( 11 ) ou s’y rattachent par leur nature, leur objet et les règles auxquelles elles sont soumises ( 12 ). La circonstance que, pour l’exercice d’une partie de son activité, une entité dispose de prérogatives de puissance publique n’empêche pas, en soi, de la qualifier d’entreprise au sens du droit de la concurrence. En effet, un organisme peut n’agir en tant qu’entreprise que pour certaines de ses activités, si celles-ci peuvent être qualifiées d’économiques et sont dissociables de l’exercice de la puissance publique ( 13 ).

8.

La qualité « économique » des activités relevant de domaines spécifiques, tels que l’éducation, les soins de santé ou la sécurité sociale, dépend essentiellement de la manière dont ces domaines sont organisés dans l’État membre concerné. En principe, ces activités ne sont pas de nature économique lorsqu’elles sont intégrées dans un système public à caractère universel, contrôlé par l’État, fondé sur des logiques non pas commerciales mais sociales et de solidarité, par lequel l’État accomplit sa mission dans ces domaines ( 14 ).

9.

Les activités en cause au principal consistent en l’ensemble des opérations nécessaires au passage des bateaux par l’écluse de Hammarby, que Stockholms Hamn est chargée d’effectuer en sa qualité de gestionnaire de l’infrastructure. Stockholms Hamn, qui exploite plusieurs ports situés dans la région de Stockholm ( 15 ), estime que ces opérations ne sont pas de nature économique, car, d’une part, elles sont effectuées sans aucune contrepartie et à des conditions égales pour la catégorie d’utilisateurs concernée (les bateaux marchands) et, d’autre part, elles consistent en l’exploitation et la mise à disposition d’une infrastructure nécessaire à la navigation maritime.

10.

En application de la jurisprudence rappelée aux points 6 et 7 des présentes conclusions, les ports doivent être considérés comme des « entreprises » si et dans la mesure où ils exercent effectivement une ou plusieurs activités économiques ( 16 ). La Cour et le Tribunal ont jugé que, dans certaines circonstances, la gestion commerciale ( 17 ) et la construction ( 18 ) d’une infrastructure, y compris une infrastructure portuaire ( 19 ), constituent une activité économique aux fins de l’application des règles de concurrence.

11.

Certes, dans certaines décisions, invoquées par Stockholms Hamn, la Commission a exclu du champ d’application des dispositions en matière d’aides d’État les investissements publics dans les voies d’accès maritimes, y compris ceux visant à financer la construction ou l’entretien d’écluses faisant partie intégrante d’un système destiné à faciliter l’accès du trafic maritime à la région concernée ou d’infrastructures d’accès non localisées à l’intérieur de zones portuaires faisant l’objet d’une exploitation commerciale. Selon la Commission, lorsque ces interventions concernent des infrastructures mises à la disposition de tous les usagers de manière non discriminatoire et sans contrepartie, elles relèvent de la responsabilité de l’État membre dans la planification et le développement d’un système de transport maritime bénéficiant à la communauté maritime dans son ensemble ( 20 ). La Commission a adopté en substance la même position dans sa communication relative à la notion d’« aide d’État » ( 21 ).

12.

Dans le cas d’espèce, il n’apparaît pas clairement si l’écluse de Hammarby sert d’installation portuaire ( 22 ) ou constitue plutôt une structure de base nécessaire à la navigation en général. Je considère toutefois que ce point ne modifie pas de manière significative les termes de la question, à tout le moins dans des circonstances telles que celles de l’affaire au principal, où il ne s’agit pas, comme dans les décisions précitées, d’avantages accordés aux usagers par l’application de conditions d’accès discriminatoires ou d’investissements visant à renforcer des infrastructures au profit de l’exploitation économique d’un port, mais d’une compensation versée au gestionnaire de l’infrastructure, qui est une autorité portuaire active dans la région, en contrepartie de son engagement de ne pas percevoir de redevances pour les opérations d’éclusage réalisées au bénéfice d’une certaine catégorie d’usagers ( 23 ).

13.

Certains éléments du dossier semblent indiquer que l’écluse de Hammarby faisait et fait toujours l’objet d’une exploitation commerciale. Militent en ce sens notamment la perception de redevances pour le passage par l’écluse tant avant la conclusion de l’accord de compensation qu’après sa résiliation ( 24 ) ainsi que, en principe – pour ce qui concerne les bateaux de plaisance – sous l’empire de cet accord, la finalité poursuivie par la suppression des redevances, consistant à encourager et à répartir le trafic maritime commercial vers le lac Mälar ( 25 ) et le fait que l’accord de compensation avait pour objet d’indemniser la municipalité de Stockholm de la perte de recettes consécutive à cette suppression, en prenant comme critère de calcul non pas les coûts du service, mais le volume du trafic. Il appartient toutefois à la juridiction de renvoi de confirmer, à la lumière de l’ensemble des éléments pertinents, que l’écluse de Hammarby fait l’objet d’une exploitation commerciale.

14.

Dans ce contexte, le fait que, au moment de l’entrée en vigueur de l’accord, les redevances étaient fixées par décret ( 26 ) et étaient coordonnées ne permet pas, en soi, d’exclure la dimension économique des opérations d’éclusage effectuées par Stockholms Hamn. Le dossier n’offre d’éléments ni quant à la structure de ces redevances ni quant aux modalités et à l’étendue de leur coordination et ne permet donc pas d’exclure que, au moment de l’entrée en vigueur de l’accord et éventuellement après sa résiliation, la municipalité de Stockholm, puis Stockholms Hamn, fussent associées, en tant qu’exploitants de l’écluse de Hammarby, à leur définition et conservassent une certaine autonomie dans leur application ( 27 ).

15.

De même, la seule circonstance que, pendant la période d’application de l’accord de compensation, l’accès à l’écluse de Hammarby n’était pas, pour certaines catégories d’utilisateurs, soumis au paiement d’une rémunération ne permet pas, à mon sens, d’exclure automatiquement la nature économique des services prestés par Stockholms Hamn.

16.

Il ne fait aucun doute qu’une activité ne peut être considérée comme « économique » si elle ne rapporte pas, à tout le moins à terme, des recettes permettant de générer des bénéfices ou du moins de couvrir les coûts. Toutefois, de même qu’une prestation fournie contre rémunération n’est pas pour cette seule raison de nature économique ( 28 ), une prestation fournie gratuitement à ceux qui en sont destinataires ne perd pas, par cela même, son potentiel générateur de profit et ne doit pas être qualifiée automatiquement de « non économique » aux fins de l’application des dispositions en matière d’aides d’État. D’autre part, les prestations qu’un État membre impose à une entreprise au titre d’obligations de service public (OSP) conservent leur caractère économique même lorsqu’elles sont offertes aux destinataires à un prix inférieur à leur valeur de marché ou gratuitement ( 29 ). Dans ce contexte, la compensation publique payée à l’organisme qui fournit la prestation est la contrepartie du service public presté en faveur de la collectivité et peut constituer une aide d’État si elle n’est pas conforme à certains critères fixés par la Cour dans l’arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg ( 30 ), sur lequel je reviendrai ci-dessous, qui n’est applicable que si l’activité concernée est de nature économique ( 31 ).

17.

Si elle ne revêt pas un caractère décisif, la mise à disposition d’une infrastructure à titre gratuit dans l’intérêt général peut néanmoins constituer un indice de ce qu’elle ne fait pas l’objet d’une exploitation économique, à apprécier au regard de l’ensemble des circonstances pertinentes. En l’espèce, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, il appartient au juge de renvoi d’apprécier si l’écluse de Hammarby faisait également l’objet d’une telle exploitation pendant la période d’application de l’accord de compensation, au cours de laquelle les recettes perdues par Stockholms Hamn à la suite de la suppression des redevances pour le trafic commercial ont été remplacées par la compensation versée par le Sjöfartsverket.

18.

En revanche, l’application des règles en matière d’aides d’État est exclue, en application de la jurisprudence rappelée au point 7 des présentes conclusions, dans le cas où l’exploitation d’une infrastructure est indissociablement liée à l’exercice de fonctions relevant de la mission publique attribuée à l’entité qui l’exploite et où cette dernière agit dans l’exercice de prérogatives de puissance publique. En l’espèce, il ne ressort ni de la demande de décision préjudicielle ni du dossier de l’affaire déposé auprès du greffe de la Cour ou des observations de Stockholms Hamn elle-même que les opérations effectuées à l’écluse de Hammarby impliqueraient ou seraient indissociablement liées à l’exercice de missions relevant de la compétence des pouvoirs publics, comme, par exemple, le contrôle et la sécurité du trafic maritime, des fonctions de police de la navigation ou de surveillance antipollution ( 32 ). Sous réserve des vérifications nécessaires devant être effectuées par le juge de renvoi, il ne semble donc pas que la nature économique des opérations d’éclusage effectuées par Stockholms Hamn puisse être exclue pour cette raison.

19.

Enfin, sur la question de savoir si les opérations d’éclusage effectuées par Stockholms Hamn constituent des services offerts sur un « marché », la Cour ne dispose pas de beaucoup d’informations. Toutefois, il ressort de la décision de renvoi que, en ce qui concerne le trafic commercial à destination et en provenance du lac Mälar, le passage par l’écluse de Hammarby est en concurrence avec celui par le canal de Södertälje, exploité par le Sjöfartsverket. En outre, le fait que l’État ait prévu une augmentation de ce trafic à la suite de la décision de suppression des redevances perçues sur ces deux voies semble suggérer l’existence de dynamiques concurrentielles même en dehors des relations entre Stockholms Hamn et le Sjöfartsverket ( 33 ). Il appartient, en tout état de cause, au juge de renvoi d’effectuer les appréciations nécessaires à cet égard.

20.

Ainsi qu’il a été rappelé au point 4 des présentes conclusions, pour être qualifiée d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, une mesure nationale doit accorder un avantage sélectif à l’entreprise ou aux entreprises qui en sont bénéficiaires. Remplit cette condition toute mesure étatique qui, quels qu’en soient la forme et les objectifs, est susceptible de favoriser directement ou indirectement une ou plusieurs entreprises, ou qui accorde à celles-ci un avantage qu’elles n’auraient pu obtenir dans des conditions normales de marché. En général, pour vérifier si les conditions de l’existence d’un tel avantage sont remplies, on applique le principe de l’opérateur privé en économie de marché (MEOP). L’application de ce principe implique de recourir au cas par cas à différents critères concrets qui visent, chacun, à comparer de la façon la plus adaptée et adéquate possible la mesure étatique qui est en cause dans un cas donné, compte tenu notamment de la nature de celle-ci, à celle qui aurait pu être adoptée par un opérateur privé se trouvant dans une situation aussi proche que possible et agissant dans des conditions normales de marché ( 34 ). Ainsi que l’a précisé la Cour, l’applicabilité de ce principe dépend de ce que l’État membre concerné accorde en sa qualité d’opérateur privé, et non pas en sa qualité de puissance publique, un avantage économique à une entreprise ( 35 ). L’applicabilité du principe de l’opérateur privé en économie de marché dépend donc de la nature économique de l’intervention étatique en question ( 36 ), notamment à la lumière de son objet, ainsi que de l’objectif poursuivi et des règles auxquelles elle est soumise ( 37 ).

21.

Dans le cas d’espèce, il ressort de la décision de renvoi que l’accord de compensation a été conclu à la suite de la décision des autorités suédoises d’abolir au niveau régional certaines redevances imposées au passage de certaines voies navigables intérieures, dans le but de maintenir inchangée la répartition existante du trafic. Les éléments dont dispose la Cour semblent plutôt devoir être interprétés dans le sens d’une intervention de l’État suédois en sa qualité de puissance publique et non d’opérateur privé.

22.

Stockholms Hamn estime que, à supposer que le principe de l’opérateur privé en économie de marché soit applicable en l’espèce, la compensation litigieuse constituerait un « prix » payé par les autorités suédoises pour se procurer les services d’éclusage. Toutefois, le juge de renvoi ne fournit pas d’éléments qui permettraient d’interpréter en ce sens la décision de l’État suédois de conclure l’accord de compensation ( 38 ). Il ressort au contraire de la décision de renvoi que l’État suédois aurait estimé que Stockholms Hamn avait un droit à être « indemnisée » des conséquences défavorables de la suppression des redevances en cause et de l’engagement qu’elle avait souscrit en conséquence de ne pas percevoir de redevances pour les opérations d’éclusage faisant l’objet de l’accord de compensation. Aucun élément ne permet cependant de comprendre si ce droit trouvait son fondement dans les relations entretenues par Stockholms Hamn avec l’État suédois concernant l’exploitation de l’écluse de Hammarby ( 39 ) ou reposait sur une autre base ( 40 ). D’un point de vue général, je rappelle que, aux fins de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, les avantages consentis peuvent ressortir non seulement des prestations positives telles que des subventions, des prêts ou des prises de participation au capital d’entreprises, mais également des interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise et que la notion de « charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise » inclut, notamment, les coûts supplémentaires que les entreprises doivent supporter en raison des obligations d’origine légale, réglementaire ou conventionnelle qui s’appliquent à une activité économique ( 41 ). En principe, la nature compensatoire des avantages accordés par une mesure étatique ne fait donc pas obstacle à ce que ces avantages soient qualifiés d’« aide » au sens de cette disposition ( 42 ). Il incombera au juge de renvoi d’apprécier, sur la base de l’ensemble des circonstances pertinentes, la nature économique de la compensation litigieuse et de déterminer si et dans quelle mesure cette compensation a conféré à Stockholms Hamn un avantage que celle-ci n’aurait pas obtenu dans les conditions normales du marché. À cette fin, il devra notamment tenir compte du fait que, comme le relève la Commission, Stockholms Hamn a bénéficié, pendant la période pertinente, d’un revenu garanti indépendant des frais d’exploitation de l’écluse et, au moins en partie, des fluctuations du volume du trafic.

23.

Stockholms Hamn a également soutenu devant le juge de renvoi avoir été chargée de l’exécution d’une obligation de service public pendant la période pertinente et que l’existence d’un avantage devrait dès lors être appréciée en appliquant les critères dégagés par la Cour dans l’arrêt Altmark. Dans cet arrêt, la Cour a précisé que, dans la mesure où une intervention étatique doit être considérée comme une compensation représentant la contrepartie des prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public, une telle intervention ne tombe pas sous le coup de l’article 107, paragraphe 1, TFUE ( 43 ). Elle a dégagé quatre conditions cumulatives qu’une telle compensation doit remplir pour échapper à la qualification d’aide d’État ( 44 ).

24.

La première des conditions posées par l’arrêt Altmark est que l’entreprise bénéficiaire soit effectivement chargée de l’exécution d’obligations de service public et que ces obligations soient clairement définies ( 45 ). À cette fin, il faut que l’opérateur ou les opérateurs concernés soient chargés d’une mission de service public par un acte de la puissance publique ( 46 ). La notion d’obligation de service public au sens de l’arrêt Altmark correspond à celle de « service d’intérêt économique général » au sens de l’article 106, paragraphe 2, TFUE ( 47 ). Bien que cette dernière notion ne soit pas définie au niveau de l’Union, la Cour a précisé qu’en relèvent les services dont l’intérêt économique présente des « caractères spécifiques » par rapport à celui que revêtent d’autres activités économiques ( 48 ).

25.

En l’espèce, il n’est pas exclu que, pendant la période pertinente, Stockholms Hamn fût chargée d’une obligation de service public au sens de l’arrêt Altmark, dans la mesure où la gratuité des opérations d’éclusage qu’elle a effectuées pendant cette période pour les bateaux commerciaux semble constituer une obligation imposée par la loi et formalisée ensuite dans un contrat conclu avec l’autorité administrative déléguée à cette fin, par laquelle les autorités suédoises poursuivaient l’objectif d’assurer une répartition optimale du trafic maritime commercial dans l’intérêt général ( 49 ). Il incombe toutefois au juge de renvoi d’apprécier, à la lumière de tous les éléments pertinents, si Stockholms Hamn était effectivement chargée d’une telle mission. Dans l’affirmative, il appartiendra à ce juge de vérifier le respect des autres conditions énoncées dans l’arrêt Altmark.

26.

La deuxième et la troisième de ces conditions visent à garantir qu’aucune surcompensation ne soit versée aux entreprises chargées d’exécuter des obligations de service public ( 50 ). Les indications fournies par le juge de renvoi dans la demande de décision préjudicielle ne permettent pas de déterminer dans quelle mesure ces conditions sont remplies. Il ressort notamment de la décision de renvoi et du dossier déposé au greffe de la Cour que l’accord de compensation définissait de manière objective les paramètres de calcul et de révision de la compensation à verser à Stockholms Hamn et qu’il prévoyait en outre un mécanisme destiné à permettre le recouvrement, au moins partiel, des sommes versées en excès à l’expiration de chaque période de cinq ans ( 51 ). Toutefois, on ne voit pas clairement comment étaient calculées les redevances appliquées pour déterminer le montant de la compensation sur la base du volume du trafic. En outre, dans la mesure où le montant de la compensation semble avoir été déterminé sans prendre en considération les coûts liés à la prestation des opérations d’éclusage faisant l’objet du contrat de compensation, il est néanmoins permis de douter qu’ait été remplie la troisième condition, selon laquelle la compensation ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public plus, le cas échéant, un bénéfice raisonnable ( 52 ).

27.

Enfin, la quatrième condition prévue par l’arrêt Altmark ne semble pas non plus pouvoir être considérée comme remplie. En effet, il ne ressort pas des données transmises par le juge de renvoi que le niveau de la compensation litigieuse ait été déterminé, comme l’exige cette condition, sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus pour exécuter les obligations de service public en question.

28.

Selon une jurisprudence constante de la Cour, aux fins de la qualification d’une mesure nationale en tant qu’« aide d’État », il y a lieu non pas d’établir une incidence réelle de l’aide sur les échanges entre les États membres et une distorsion effective de la concurrence, mais seulement d’examiner si l’aide est susceptible d’affecter ces échanges et de fausser la concurrence ( 53 ).

29.

Dans le cas d’espèce, ainsi qu’il a été dit au point 19 des présentes conclusions, l’écluse de Hammarby constitue l’une des voies d’accès pour le trafic commercial entre la mer Baltique et le lac Mälar, et il n’est pas exclu qu’elle soit en concurrence, non seulement avec d’autres voies navigables intérieures, mais aussi avec d’autres modes de transport, tels que le transport routier ou ferroviaire. Il n’est donc pas exclu a priori que, si le juge de renvoi devait parvenir à la conclusion que la compensation litigieuse a conféré à Stockholms Hamn un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, cet avantage, compte tenu également du degré de connectivité et d’accessibilité de la région où se situe l’écluse de Hammarby, ait été susceptible d’affecter les échanges entre États membres et de fausser la concurrence. Il appartient au juge de renvoi d’effectuer les vérifications nécessaires à cet égard.

30.

Par ses deuxième et troisième questions préjudicielles, le juge de renvoi demande en substance si, dans le cas où la compensation litigieuse, prévue dans un accord conclu avant l’adhésion de la Suède à l’Union européenne, constituerait une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, elle devrait être qualifiée d’« aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), point i), du règlement 2015/1589 et si, dans l’affirmative, elle devrait être considérée comme une « aide nouvelle » après cette adhésion, dans la mesure où son application a été prorogée à plusieurs reprises et son montant adapté conformément aux termes initiaux de l’accord l’ayant instituée.

31.

Qualifier une aide d’État d’aide existante ou d’aide nouvelle a des conséquences procédurales différentes. Alors que l’article 108, paragraphe 1, TFUE permet que les aides existantes soient exécutées tant que la Commission n’a pas constaté leur incompatibilité avec le marché intérieur, l’article 108, paragraphe 3, TFUE impose de notifier, en temps utile, à la Commission les projets tendant à instituer des aides nouvelles ou à modifier des aides existantes, lesquels ne peuvent être mis à exécution avant que la procédure d’examen n’ait abouti à une décision finale ( 54 ).

32.

Aux termes de l’article 1er, sous b), point i), du règlement 2015/1589, la notion d’« aide existante » comprend, « sans préjudice des articles 144 et 172 de l’acte d’adhésion de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède ( 55 ) […], toute aide existant avant l’entrée en vigueur du TFUE dans l’État membre concerné, c’est-à-dire les régimes d’aides et aides individuelles mis à exécution avant et toujours applicables après l’entrée en vigueur du TFUE dans les États membres respectifs ». Une aide instituée avant l’adhésion d’un État à l’Union constitue donc, en principe, une aide existante et peut continuer à être versée tant que la Commission ne l’a pas déclarée incompatible.

33.

Le juge de renvoi s’interroge en premier lieu sur la portée de l’article 144 de l’acte d’adhésion, qui prévoit, sous a), que, « dans le domaine des aides prévues aux articles [107 et 108 TFUE] », « parmi les aides en application dans les nouveaux États membres avant l’adhésion, seulement celles communiquées à la Commission avant le 30 avril 1995 sont considérées comme aides “existantes” au sens de l’article [108, paragraphe 1, TFUE] ».

34.

Il est constant entre les parties que la compensation litigieuse n’a pas été notifiée à la Commission. Bien que l’article 144 de l’acte d’adhésion désigne de manière générale les régimes d’aides visés aux articles 107 et 108 TFUE, sa place dans le titre VI de l’acte d’adhésion, relatif aux produits agricoles ( 56 ), conduit à considérer, ainsi que l’a déjà relevé l’avocate générale Sharpston ( 57 ) et comme la Cour l’a implicitement jugé ( 58 ), que l’obligation de notification que cet article prévoit concerne uniquement les produits agricoles, tels que définis à l’article 137 de l’acte d’adhésion ( 59 ) et n’a aucune incidence en ce qui concerne les aides non agricoles. Je considère donc que le fait que la compensation litigieuse n’a pas été notifiée à la Commission conformément à l’article 144, sous a), de l’acte d’adhésion n’exclut pas à lui seul sa nature d’aide existante.

35.

En second lieu, le juge de renvoi se demande si cette compensation peut continuer à être considérée comme une aide existante malgré les prorogations et les ajustements dont elle a fait l’objet. Aux termes de l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589, la notion d’« aide nouvelle » est définie comme étant « toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante ». L’article 4, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 794/2004 ( 60 ) dispose que, « [a]ux fins de l’article 1er, point c), du règlement [2015/1589], on entend par modification d’une aide existante tout changement autre que les modifications de caractère purement formel ou administratif qui ne sont pas de nature à influencer l’évaluation de la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché [intérieur] » ( 61 ). Seule une modification substantielle d’un régime d’aide – de nature subjective, objective ou temporelle ( 62 ) – affectant ses éléments constitutifs et susceptible d’altérer l’appréciation de sa compatibilité avec le marché intérieur donne lieu à une aide nouvelle ( 63 ).

36.

En l’espèce, la validité de l’accord de compensation a été automatiquement prorogée tous les cinq ans jusqu’à sa résiliation en 2021. Le montant de la compensation litigieuse a été actualisé annuellement sur la base de l’indice des prix à la consommation et recalculé tous les cinq ans sur la base d’une formule qui, d’après les éléments du dossier, ne semble pas avoir été modifiée au fil des ans. Tant les prorogations que les variations du montant des compensations versées sont intervenues conformément aux termes initiaux de l’accord de compensation. Dans ces conditions, je me demande si elles peuvent être considérées comme constituant des « modifications » au sens de l’article 108 TFUE et des règlements 2015/1589 et no 794/2004 et non pas un simple effet de l’exécution de cet accord.

37.

En particulier, je ne pense pas que puissent être considérées comme telles les variations automatiques des montants d’une aide pécuniaire dans une situation d’inflation ( 64 ). Pour ce qui concerne les prorogations quinquennales, s’il est vrai que, dans plusieurs décisions, la Cour a jugé que la prorogation d’une aide existante constitue une aide nouvelle ( 65 ), il s’agissait toutefois de situations dans lesquelles les modifications en question avaient été introduites par des actes adoptés après l’autorisation de l’aide par la Commission. Dans des circonstances à certains égards assimilables à celles du litige au principal, la Cour a jugé au contraire que seule une prorogation au-delà des limites temporelles de l’aide litigieuse prévues par le contrat qui l’avait instituée avant l’adhésion à l’Union de l’État membre intéressé, et non le fonctionnement normal de ce contrat, avec ses prorogations automatiques, comporterait une modification d’un régime d’aides existant ( 66 ). Il incombe toutefois au juge de renvoi de procéder aux vérifications nécessaires à cet égard et, en particulier, d’apprécier si les prorogations quinquennales en l’absence de résiliation du contrat pouvaient effectivement être considérées comme automatiques. S’agissant, enfin, de la redéfinition du montant de base de la compensation litigieuse à chaque échéance quinquennale, il incombera à ce juge d’apprécier si, comme le soutient le Sjöfartsverket, cette redéfinition, bien qu’elle ait eu lieu sur la base d’une formule restée constante dans le temps, a entraîné dans les faits une série de renégociations pouvant être qualifiées de « modifications », notamment dans la mesure où elle requérait que les parties s’accordent sur le volume de trafic à prendre en considération. Dans ce cas, il conviendra d’examiner plus avant si ces modifications peuvent être qualifiées de « substantielles ».

38.

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le Stockholms tingsrätt (tribunal de première instance de Stockholm, Suède) :

L’article 107, paragraphe 1, TFUE,

doit être interprété en ce sens que :

une indemnisation annuelle versée par une autorité publique au moyen de ressources d’État à une société anonyme municipale dans le cadre d’un accord et visant à compenser l’engagement de cette société de prester gratuitement un service déterminé, lequel, avant la conclusion de l’accord, était soumis au paiement d’une redevance, est susceptible de constituer une aide d’État lorsque cette société doit être considérée, au regard du service en cause, comme une entreprise aux fins de l’application de cette disposition et que cette indemnisation confère à ladite société un avantage que celle-ci n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché, susceptible d’affecter les échanges entre États membres et de fausser la concurrence. Il appartient au juge national d’apprécier, sur la base de l’ensemble des circonstances pertinentes, si et dans quelle mesure ces conditions sont remplies.

L’article 1er, sous b), point i), et sous c), du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

doit être interprété en ce sens que :

à supposer qu’elle constitue une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, une telle indemnité, dont le versement, conformément aux termes initiaux du contrat qui l’a instituée, a été prorogé pour des périodes de cinq ans en l’absence de résiliation de ce contrat et dont le montant a été modifié, d’une part, annuellement, sur la base de l’indice des prix à la consommation et, d’autre part, à chaque échéance quinquennale, selon l’importance du service presté gratuitement, en application d’une formule inchangée dans le temps, constitue, sous réserve de vérification par le juge national, une aide existante au sens de ces dispositions.