Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. RIMVYDAS NORKUS

présentées le 9 octobre 2025 (1)

Affaire C-418/24 [Obadal] (i)

TJ

contre

Comunidad de Madrid

en présence de

Ministerio Fiscal

[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunal Supremo (Cour suprême, Espagne)]

« Renvoi préjudiciel – Politique sociale – Directive 1999/70/CE – Accord-cadre sur le travail à durée déterminée – Contrats de travail à durée déterminée dans le secteur public – Travailleuse à durée déterminée avec un contrat d’agent non titulaire utilisé pour la couverture d’un poste vacant – Clause 5 – Mesures visant à prévenir le recours abusif aux contrats ou aux relations de travail à durée déterminée successifs – Transformation des contrats en contrats à durée indéterminée – Jurisprudence nationale ne permettant pas une telle transformation, mais prévoyant le “contrat à durée indéterminée non permanent” avec l’octroi d’une indemnité – Mesures de sanction effectives, dissuasives et proportionnées – Effet utile de la clause 5 de l’accord-cadre »

Table des matières

I. Introduction

A. Le cadre juridique

1. Le droit de l’Union

2. Le droit espagnol

a) La Constitution

b) La législation portant sur les contrats à durée déterminée

1) Le statut des travailleurs

2) L’EBEP

3) La loi 20/2021

4) Lois relatives au budget de l’État pour les années 2017 et 2018

B. Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

II. Analyse

A. Sur la portée des questions préjudicielles et leur reformulation

B. Remarques liminaires sur le contenu et l’étendue de la clause 5 de l’accord-cadre

1. Sur les deux types de mesures : de prévention et de sanction

2. Sur la distinction des régimes auxquels les mesures de prévention et de sanction sont soumises

C. Sur le principe jurisprudentiel selon lequel il incombe aux autorités nationales d’adopter des mesures de sanctions effectives, dissuasives et proportionnées afin de garantir l’effet utile de la directive 1999/70

D. Sur les critères permettant de considérer qu’une mesure de sanction est effective, dissuasive et proportionnée

1. La mesure de sanction doit-elle réparer de manière intégrale le préjudice subi par le travailleur concerné ?

2. La mesure doit-elle assurer que le travailleur accède à la stabilité de l’emploi ?

3. La mesure doit-elle permettre d’engager la responsabilité individuelle du personnel de l’administration ?

E. Sur l’existence des mesures sanctionnant dûment le recours abusif à des contrats de travail à durée déterminée successifs

1. La transformation des contrats à durée déterminée successifs en « contrat à durée indéterminée non permanent » constitue-t-elle une mesure de sanction adéquate ?

2. Existe-t-il dans l’ordre juridique national d’autres mesures effectives, dissuasives et proportionnées visant à sanctionner le recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs ?

a) Sur l’indemnité compensatoire équivalente à celle prévue pour les personnes licenciées pour motif de crise économique ou pour licenciement abusif

1) Bref rappel de la jurisprudence

2) Appréciation

b) Sur le régime de responsabilité

1) Bref rappel de la jurisprudence

2) Appréciation

c) Sur les procédures de sélection

1) Bref rappel de la jurisprudence

2) Appréciation

III. Conclusion

I. Introduction

1. Une jurisprudence nationale qui ne reconnaît pas le statut de « travailleur contractuel permanent » du secteur public aux « travailleurs à durée indéterminée non permanents », notion qui est une construction prétorienne espagnole, est-elle conforme à la clause 5 de l’accord-cadre sur le travail à durée déterminée ? (2) L’ordre juridique national comporte-t-il d’autres mesures pour sanctionner dûment le recours abusif, par les administrations publiques, à des contrats à durée déterminée successifs au sens de cette clause ? Telles sont, en substance, les questions soumises à la Cour par le Tribunal Supremo (Cour suprême, Espagne) dans le cadre de la présente demande de décision préjudicielle, qui porte sur l’interprétation de ladite clause.

2. Au cœur de ces questions se trouve, encore une fois, une des préoccupations sociales de longue date de l’Union européenne, à savoir celle de la protection des travailleurs à durée déterminée contre les abus. En effet, les dispositions protectrices minimales prévues par l’accord-cadre sont destinées à éviter la précarisation de la situation des salariés (3) et donc la fragilisation de ces derniers en raison du fait qu’ils sont engagés sous un contrat à durée déterminée pendant une longue période (4). En effet, cette catégorie de salariés risque ainsi, durant une partie substantielle de sa carrière professionnelle, d’être privée du bénéfice de la stabilité de l’emploi, laquelle constitue pourtant, ainsi qu’il ressort de l’accord-cadre, un élément majeur de la protection des travailleurs (5).

3. Depuis l’entrée en vigueur de l’accord-cadre le 10 juillet 1999, la Cour a été saisie à de nombreuses reprises de demandes d’interprétation de celui-ci (6), notamment, dans le contexte des affaires portant sur la conformité, avec la clause 5 de cet accord-cadre, des mesures nationales visant à sanctionner le recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs (7).

4. En particulier, c’est dans l’arrêt Márquez Samohano, prononcé en 2014, que la Cour a eu, pour la première fois, connaissance de la notion de « contrat à durée indéterminée non permanent » (8), cette notion ayant été créée par la juridiction de renvoi compte tenu de l’impossibilité légale d’attribuer aux travailleurs ayant fait l’objet d’une utilisation abusive de contrats à durée déterminée successifs dans le secteur public le statut de « travailleurs contractuels permanents » (9).

5. Aujourd’hui, et malgré les réformes successives adoptées depuis 2014 par le Royaume d’Espagne, qui démontrent les efforts déployés pour assurer la conformité de sa réglementation nationale avec l’accord-cadre, la proportion d’emploi à caractère temporaire dans le secteur public est très élevée, représentant près de 30%, selon la juridiction de renvoi. À la date de l’audience devant la Cour dans la présente affaire, il en est ressorti que ce taux est, dans l’ensemble du secteur public espagnol, de 32,8 %, ce qui signifie que pratiquement un tiers des travailleurs dans ce secteur a un contrat à durée déterminée.

6. Les récents arrêts Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (10) et DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (11) ont porté sur cette même problématique. En effet, la mise en œuvre de ces arrêts ayant donné lieu, selon la juridiction de renvoi, à des interprétations « multiples et disparates » par les juridictions nationales, la Cour est appelée, à nouveau, à apporter des appréciations permettant à cette juridiction de résoudre le litige au principal.

A. Le cadre juridique

1. Le droit de l’Union

7. La clause 1, sous b), et la clause 5 de l’accord-cadre, outre l’article 2, premier alinéa, de la directive 1999/70, revêtent une importance particulière dans la présente affaire.

2. Le droit espagnol

a) La Constitution

8. L’article 14 de la Constitución española (Constitution espagnole, ci-après la « Constitution ») dispose que les Espagnols « sont égaux devant la loi et aucune discrimination ne peut être fondée sur la naissance, la race, le sexe, la religion, l’opinion ou quelque autre condition ou circonstance personnelle ou sociale ».

9. L’article 23, paragraphe 2, de la Constitution prévoit que les citoyens « ont le droit d’accéder, dans des conditions d’égalité, aux fonctions et postes publics, sous réserve des exigences établies par la loi ».

10. L’article 103, paragraphe 3, de la Constitution prévoit, notamment, que la loi définit le statut des fonctionnaires et réglemente l’accès à la fonction publique conformément aux principes de mérite et d’aptitude.

b) La législation portant sur les contrats à durée déterminée

1) Le statut des travailleurs

11. L’article 15, paragraphe 3, du texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (texte refondu de la loi portant statut des travailleurs), approuvé par Real Decreto Legislativo 2/2015 (décret royal législatif 2/2015), du 23 octobre 2015 (12), dans sa version applicable aux faits du litige au principal (ci-après le « statut des travailleurs »), dispose que « [l]es contrats à durée déterminée conclus en violation de la loi sont réputés conclus pour une durée indéterminée ».

12. L’article 15, paragraphe 5, du statut des travailleurs prévoit :

« Sans préjudice des dispositions [du paragraphes] 1, sous a), [et des paragraphes] 2 et 3, du présent article, les travailleurs qui ont été engagés, avec ou sans interruption, pour une durée supérieure à 24 mois sur une période de 30 mois afin d’occuper un poste de travail identique ou différent au sein de la même entreprise ou du même groupe d’entreprises dans le cadre d’au moins deux contrats temporaires, que ce soit directement ou par leur mise à disposition par des entreprises de travail intérimaire et selon des modalités contractuelles à durée déterminée identiques ou différentes, acquièrent la qualité de travailleurs permanents. […] »

13. La quinzième disposition additionnelle du statut des travailleurs, qui porte sur l’« application des limites de durée au contrat pour une tâche ou un service déterminés et aux contrats successifs dans les administrations publiques », précise que la violation de ces limites dans les « administrations publiques et […] organismes publics ayant des liens avec elles ou qui sont dépendants d’elles » ne peut empêcher « l’application des principes constitutionnels d’égalité, de mérite et d’aptitude dans l’accès à l’emploi public et ne fait pas obstacle à l’obligation de pourvoir les postes en cause par les procédures ordinaires, conformément aux dispositions prévues dans la réglementation applicable », de sorte que « le travailleur conserve le poste qu’il occupait jusqu’à ce que celui-ci soit pourvu en application des procédures susvisées, ce qui marque la fin de la relation d’emploi, à moins que ce travailleur n’accède à un emploi public en ayant passé avec succès la procédure de sélection correspondante ».

2) L’EBEP

14. La Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (texte consolidé de la loi relative au statut de base des agents publics), approuvée par le Real Decreto Legislativo 5/2015 (décret royal législatif°5/2015), du 30 octobre 2015 (13), dans sa version applicable aux faits du litige au principal (ci-après l’« EBEP »), a, notamment, été modifiée par le Real Decreto-ley 14/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (décret-loi royal 14/2021 sur les mesures urgentes visant à réduire le caractère temporaire de l’emploi public), du 6 juillet 2021 (14) et par la Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (loi 20/2021 portant sur les mesures urgentes visant à réduire l’emploi temporaire dans le secteur public), du 28 décembre 2021 (15).

15. L’article 8 de l’EBEP prévoit :

« 1. Sont des agents publics les personnes exerçant des fonctions rémunérées dans les administrations publiques au service de l’intérêt général.

2. Les agents publics sont classés en :

a) fonctionnaires ;

b) agents non titulaires ;

c) agents contractuels, qu’il s’agisse de personnel permanent, à durée indéterminée ou déterminée ;

d) personnel auxiliaire. »

16. Selon l’article 11, paragraphes 1 et 3, de l’EBEP :

« 1. On entend par agent contractuel toute personne qui, en vertu d’un contrat de travail conclu par écrit, quelles que soient les modalités de recrutement prévues par le droit du travail, accomplit des services rémunérés par les administrations publiques. Selon sa durée, le contrat peut être permanent, à durée indéterminée ou à durée déterminée.

[…]

3. Les procédures de sélection du personnel employé sont publiques et sont dans tous les cas régies par les principes d’égalité, de mérite et d’aptitude. Dans le cas du personnel contractuel temporaire, elles sont également régies par le principe de célérité, qui vise à répondre à des motifs de nécessité et d’urgence expressément justifiées. »

17. L’article 55, paragraphe 1, de l’EBEP énonce :

« Tous les citoyens ont le droit d’accéder à l’emploi public, conformément aux principes constitutionnels d’égalité, de mérite et d’aptitude, ainsi qu’aux dispositions du présent statut et aux autres règles en vigueur dans l’ordre juridique. »

18. L’article 70 de l’EBEP, intitulé « Annonce d’emploi public », prévoit :

« 1. Les besoins en ressources humaines bénéficiant d’une dotation budgétaire qui doivent être couverts par le recrutement de nouveaux personnels font l’objet d’une annonce d’emploi public ou sont pourvus au moyen d’un autre instrument similaire de gestion de la couverture des besoins en personnel, ce qui implique d’organiser les procédures de recrutement correspondantes pour les postes prévus, jusqu’à concurrence de [10 %] supplémentaires, et de fixer le délai maximal pour la publication des avis. En tout état de cause, la mise en œuvre de l’annonce d’emploi public ou de l’instrument similaire doit se faire dans un délai non prorogeable de trois ans.

2. L’annonce d’emploi public ou l’instrument similaire, approuvé(e) chaque année par les organes directeurs de l’administration publique, fait l’objet d’une publication au journal officiel correspondant.

[…] »

19. La dix-septième disposition additionnelle de l’EBEP a été introduite par l’article 1^er, paragraphe 3, de la loi 20/2021. Cette dix-septième disposition additionnelle énonce :

« 1. Les administrations publiques sont responsables du respect des dispositions contenues dans le présent statut et, en particulier, veillent à éviter tout type d’irrégularité dans les recrutements d’agents contractuels temporaires et dans les nominations d’agents non titulaires.

De même, les administrations publiques encouragent, dans leurs domaines respectifs, le développement de critères d’action permettant de garantir le respect de la présente disposition additionnelle ainsi qu’une action coordonnée des différents organes compétents en matière de personnel.

2. Les actes irréguliers commis dans la présente matière engagent les responsabilités qui s’imposent conformément à la réglementation en vigueur dans chacune des administrations publiques.

3. Sont nuls de plein droit tout acte, pacte, accord ou disposition réglementaire ainsi que les mesures prises en application ou en exécution de ceux-ci dont le contenu entraîne directement ou indirectement le non-respect par l’administration des durées maximales d’exercice des fonctions en tant qu’agent temporaire.

4. Le non-respect de la durée maximale d’exercice des fonctions donne lieu, pour l’agent non titulaire concerné, à une indemnité financière égale à vingt jours de rémunération fixe par année de service, les périodes inférieures à un an étant calculées au prorata des mois accomplis, dans la limite de douze mensualités. Le droit à cette indemnité naît à la date de cessation effective des fonctions et son montant se rapporte exclusivement à la nomination ayant donné lieu au manquement. Aucun droit à indemnité ne naît si la relation de travail prend fin pour raisons disciplinaires ou pour cessation volontaire.

5. Dans le cas des agents contractuels temporaires, le non-respect des durées maximales d’exercice des fonctions donne droit à la perception de l’indemnité financière prévue au présent paragraphe, sans préjudice de l’indemnité éventuellement due pour manquement à la règlementation en droit du travail spécifique.

Cette indemnité correspond, le cas échéant, à la différence entre le maximum de vingt jours de rémunération fixe par année de service, dans la limite de douze mensualités, et l’indemnité que l’agent serait en droit de percevoir pour la résiliation de son contrat, les périodes inférieures à un an étant calculées au prorata des mois accomplis. Le droit à cette indemnité naît à compter de la date de cessation effective des fonctions et le montant de celle-ci se rapporte exclusivement au contrat ayant donné lieu au manquement. Dans le cas où cette indemnité est accordée par la voie judiciaire, les montants sont compensés. Aucun droit à l’indemnité décrite ne naît si la relation de travail prend fin pour cause de licenciement disciplinaire reconnu comme justifié ou pour démission volontaire. »

3) La loi 20/2021

20. L’article 2 de la loi 20/2021, intitulé « Processus de stabilisation de l’emploi à durée déterminée », prévoit :

« 1. Aux fins de la stabilisation de l’emploi à durée déterminée, et outre les dispositions de l’article 19, paragraphe 1, point 6, de la Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(loi 3/2017 établissant le budget général de l’État pour l’année 2017), du 27 juin 2017,] (16) et de l’article 19, paragraphe 1, point 9, de la Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(loi 6/2018 établissant le budget général de l’État pour l’année 2018), du 3 juillet 2018,] (17) la présente loi autorise un taux supplémentaire de transformation de postes occupés par des travailleurs à durée déterminée en postes occupés par des fonctionnaires, dit “taux de stabilisation” [(“tasa de estabilización”)], qui inclut les postes de nature structurelle prévus au budget occupés de manière ininterrompue et à durée déterminée pendant au moins les trois années précédant le 31 décembre 2020, indépendamment du fait que ces postes soient ou non inclus dans les listes de postes, les tableaux d’effectifs ou les autres formes d’organisation des ressources humaines appliquées dans les différentes administrations publiques.

Sans préjudice de la première disposition transitoire, les postes concernés par les processus de stabilisation de l’emploi prévus à l’article 19, paragraphe 1, point 6, de la loi 3/2017 établissant le budget général de l’État pour l’année 2017 et de l’article 19, paragraphe 1, point 9, de la loi 6/2018 établissant le budget général de l’État pour l’année 2018, sont inclus dans le processus de stabilisation de l’emploi décrits à l’alinéa précédent, à condition qu’ils aient été inclus dans les offres d’emploi public de stabilisation correspondantes et qu’ils n’aient pas fait l’objet d’un appel à candidatures à la date d’entrée en vigueur de la présente loi, ou qu’ils aient fait l’objet d’un appel à candidatures et soient demeurés non pourvus à l’issue de la procédure de sélection.

2. Les offres d’emploi qui mettent en œuvre les processus de stabilisation visés au paragraphe 1 ainsi que le nouveau processus de stabilisation sont approuvés et publiés dans les journaux officiels pertinents avant le 1^er juin 2022 et sont coordonnés par les administrations publiques compétentes.

Les avis de concours pour les procédures de sélection destinées à couvrir les places reprises dans les offres d’emploi public sont publiés avant le 31 décembre 2022.

Ces procédures de sélection sont finalisées avant le 31 décembre 2024.

3. Le taux de couverture des postes par des travailleurs à durée déterminée doit être inférieur à [8 %] des postes structurels.

4. La mise en œuvre de ces procédures de sélection, qui garantissent dans tous les cas de figure le respect des principes de libre concurrence, d’égalité, de mérite, d’aptitude et de publicité, peut faire l’objet de négociations dans chacun des ressorts de l’administration générale de l’État, des communautés autonomes et des collectivités locales, et des mesures peuvent être prises au sein de la Comisión de Coordinación del Empleo Público [(Commission de coordination de l’emploi public, Espagne)] pour permettre la coordination de la mise en œuvre de ces procédures entre les différentes administrations publiques.

Sans préjudice des éventuelles dispositions de la réglementation de la fonction publique propre à chaque administration ou de la réglementation spécifique, le système de sélection est le concours sur titres et épreuves, [40 %] de la note totale étant attribuée à la phase de sélection sur titres, lors de laquelle l’expérience dans le corps, la classe, la catégorie ou la classification équivalente pertinente sera prise en compte de manière majoritaire, étant entendu que les exercices de la phase de sélection sur épreuves pourront ne pas être éliminatoires, dans le cadre de la négociation collective établie à l’article 37, paragraphe 1, sous c), de l’[EBEP].

Les mécanismes de mobilité ou de promotion interne préalables à la couverture de postes sont compatibles avec les processus de stabilisation si la réglementation sectorielle spécifique ou la réglementation de chaque administration le prévoit.

5. Ces processus doivent nécessairement proposer des postes de nature structurelle occupés par du personnel à durée déterminée et leur accomplissement ne peut en aucun cas conduire à une augmentation des dépenses ou des effectifs.

6. Les agents non titulaires ou les membres du personnel contractuel à durée déterminée dont le contrat est résilié par l’administration en raison de l’échec au processus sélectif de stabilisation, alors qu’ils étaient en service en cette qualité, ont droit à une compensation financière équivalente à 20 jours de rémunération fixe par année de service, les périodes inférieures à un an étant calculées au prorata des mois accomplis, à concurrence d’un maximum de douze mois.

Pour le personnel contractuel à durée déterminée, cette indemnité correspond à la différence entre, d’une part, un maximum de 20 jours de rémunération fixe par année de service, à concurrence d’un maximum de douze mois, et, d’autre part, l’indemnité à laquelle le travailleur peut prétendre en raison de la résiliation de son contrat, les périodes inférieures à un an étant calculées au prorata des mois accomplis. Dans le cas où ladite indemnité est accordée par la voie judiciaire, les montants sont compensés.

L’absence de participation du candidat ou de la candidate au processus sélectif de stabilisation ne lui donne en aucun cas droit à une quelconque indemnité financière.

7. Afin de permettre le suivi de l’offre, les autorités publiques certifient auprès du ministère des Finances et de la Fonction publique, par l’intermédiaire du secrétariat d’État au Budget et aux Dépenses, le nombre de postes structurels occupés à durée déterminée constaté dans chacun des domaines concernés. »

4) Lois relatives au budget de l’État pour les années 2017 et 2018

21. La quarante-troisième disposition additionnelle de la loi 6/2018 relative au budget général de l’État pour l’année 2018, dans sa version applicable aux faits du litige au principal, laquelle a remplacé la trente-quatrième disposition additionnelle de la loi 3/2017 relative au budget général de l’État pour l’année 2017, prévoit, notamment, que l’octroi du statut de travailleur à durée indéterminée non permanent ne peut être accordé qu’en vertu d’une décision judiciaire. Cette quarante-troisième disposition additionnelle énonce que les « actes irréguliers » commis en matière de recrutement temporaire par « les organes compétents en matière de personnel dans chaque administration publique et dans les entités qui composent leur service public instrumental » engagent la responsabilité des « organes compétents en matière de personnel, conformément à la réglementation en vigueur dans chacune des administrations publiques ».

B. Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

22. TJ exerce des fonctions de garde d’enfants dans un centre éducatif public, et ce en tant qu’agent contractuel depuis le 2 mars 2016. Sa relation de travail est fondée, depuis lors, sur six contrats à durée déterminée successifs, destinés soit à couvrir un poste vacant soit à remplacer un travailleur. Le dernier de ces contrats a été conclu le 8 septembre 2017 (18).

23. Le 19 juillet 2021, TJ a introduit un recours devant le Juzgado de lo Social n^o 13 de Madrid (tribunal du travail n^o 13 de Madrid, Espagne) visant à ce que sa relation de travail soit déclarée permanente ou, à titre subsidiaire, à durée indéterminée non permanente. Par un jugement du 13 mars 2023, cette juridiction a fait partiellement droit à ses demandes, en qualifiant la relation de travail de « relation de travail à durée indéterminée non permanente », au motif que cette relation s’était prolongée pendant une durée de plus de trois ans sans que l’employeur n’ait, conformément à la réglementation nationale, pourvu le poste occupé par la requérante au principal.

24. L’appel interjeté par TJ a été rejeté, de sorte que cette dernière a introduit un pourvoi aux fins de l’unification de la jurisprudence devant le Tribunal Supremo (Cour suprême), qui est la juridiction de renvoi en l’occurrence. Selon TJ, sa relation de travail devait être qualifiée de « relation de travail permanente ».

25. Selon la juridiction de renvoi, il conviendrait, d’abord, que la Cour apporte des clarifications afin de déterminer si la réglementation espagnole est conforme à la clause 5 de l’accord-cadre. Cette réglementation, telle qu’interprétée par sa jurisprudence, limite la reconnaissance du statut de « travailleur permanent » dans le secteur public aux personnes qui accèdent à l’emploi public après avoir réussi une procédure de sélection conformément aux principes d’égalité, de mérite et d’aptitude. En revanche, elle qualifie de « relation de travail à durée indéterminée non permanente » la relation d’un travailleur temporaire recruté sans avoir suivi une telle procédure, relation pour laquelle on a recouru de manière abusive à des contrats à durée déterminée successifs.

26. Cette juridiction estime que tel est le cas, compte tenu des mesures prévues en droit national et du régime juridique relatif à la notion de « contrat à durée indéterminée non permanent », régime qui a été mis en place par ladite juridiction pour répondre aux abus de l’emploi temporaire dans le secteur public, avant d’être intégré par le législateur dans la réglementation espagnole.

27. Cela étant, en raison d’une interprétation et d’une application divergente par les juridictions espagnoles de ces mesures et de ce régime juridique, au regard de leur conformité avec la clause 5 de l’accord-cadre, notamment à la suite du prononcé de l’arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid , la Cour devrait dissiper les doutes existant à cet égard.

28. La juridiction de renvoi indique ensuite les raisons pour lesquelles elle considère que le régime juridique relatif à la relation de travail à durée indéterminée non permanent ainsi que la réglementation espagnole dans son ensemble seraient conformes à cette clause 5.

29. À cet égard, elle précise, premièrement, que l’accès à l’emploi public espagnol ayant un caractère permanent doit respecter les principes d’égalité, de mérite et d’aptitude, tels que prévus par la Constitution, et ce afin de garantir le droit de tous les citoyens de l’Union d’accéder à cet emploi dans des conditions d’égalité et de non-discrimination, conformément à l’article 45 TFUE et aux articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Ces principes seraient, d’ailleurs, applicables tant aux fonctionnaires qu’au personnel contractuel. Partant, il ne serait pas possible d’attribuer le statut de « travailleur permanent » dans le secteur public à une personne qui n’a pas passé avec succès les procédures de sélection respectant lesdits principes. Ainsi, s’il convenait d’attribuer le statut de « personnel permanent » à tout le personnel contractuel ayant le statut de « personnel à durée indéterminée non permanent », l’administration serait alors exemptée de l’obligation d’organiser ces procédures, ce qui priverait, toutefois, les autres citoyens de l’Union du droit de participer auxdites procédures.

30. Deuxièmement, la juridiction de renvoi souligne que la notion juridique de « travailleur à durée indéterminée non permanent » a été développée dans sa propre jurisprudence pour répondre aux abus liés à l’emploi temporaire dans le secteur public. Cette solution découle de l’impossibilité légale d’attribuer aux travailleurs pour lesquels on a recouru de manière abusive à des contrats à durée déterminée successifs le statut de « travailleur contractuel permanent », dès lors que ces travailleurs n’ont pas accédé à l’emploi public par le biais d’une procédure de sélection conforme aux principes d’égalité, de mérite et d’aptitude. Ainsi, en cas de constatation d’un recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs, la relation de travail irrégulière est transformée en « relation de travail à durée indéterminée non permanente », et ce à compter de la date d’engagement initial.

31. L’effet juridique en résultant serait que la relation contractuelle est maintenue jusqu’à ce que le poste soit définitivement pourvu au moyen de la procédure réglementaire prévue par la loi espagnole. Une fois ce poste pourvu, la relation de travail à durée indéterminée non permanente prendrait fin, avec le versement d’une indemnité correspondant à 20 jours par année de service, dans la limite de douze mensualités. Le travailleur concerné n’aurait pas droit à cette indemnité si les contrats à durée déterminée successifs avaient été légitimes et non abusifs, ce qui démontrerait que ladite indemnité n’est pas indépendante de toute considération relative au caractère légitime ou abusif du recours à ces contrats. Dans la mesure où la Cour estimerait que cette même indemnité ne constitue pas une mesure adéquate pour prévenir et sanctionner le recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs, la juridiction de renvoi demande si le paiement de l’indemnité légale maximale en vigueur, correspondant au cas des licenciements abusifs des travailleurs permanents, à savoir une indemnité correspondant à 30 jours par année de service, dans la limite de 24 mensualités, pouvait constituer une telle mesure.

32. Troisièmement, la juridiction de renvoi ajoute, d’une part, que le travailleur à durée indéterminée non permanent bénéficierait des mêmes droits que les travailleurs permanents pour tous les aspects de la relation de travail, en ce qui concerne, notamment, la rémunération et la promotion professionnelle. D’autre part, cette juridiction observe que la Cour, au point 73 de son arrêt Instituto Madrileño semble avoir admis que la transformation de la relation de travail en une relation de travail à durée indéterminée non permanente pourrait constituer une mesure de nature à sanctionner le recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs.

33. Quatrièmement, la juridiction de renvoi indique qu’elle ne partage pas l’analyse de la juridiction de renvoi dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, selon laquelle le droit espagnol ne prévoirait, pour les contrats à durée indéterminée non permanents, aucune mesure nationale destinée à prévenir et à sanctionner le recours abusif à ces contrats. Selon elle, la qualification de la relation de travail en « relation de travail à durée indéterminée non permanente » constitue une telle mesure et, partant, est susceptible d’être considérée comme une « mesure légale équivalente et adéquate », au sens de la clause 5 de l’accord-cadre.

34. Cinquièmement et dernièrement, la juridiction de renvoi relève que la loi 20/2021, qui prévoit un processus de stabilisation de l’emploi public, a introduit en droit espagnol des mesures législatives spécifiques afin, notamment, que l’organisation de procédures de sélection ne soit pas indépendante de toute considération relative au caractère abusif du recours à des contrats à durée déterminée successifs. Bien que ces procédures soient ouvertes à des candidats qui n’ont pas été victimes d’abus, le législateur attribuerait, dans leur cadre, une valeur déterminante à l’expérience antérieure et au temps consacré par les travailleurs temporaires concernés à l’exécution de leurs tâches, ce qui compenserait de manière adéquate les abus, tout en facilitant leur accès définitif au poste en tant que « travailleur permanent ». Cette loi aurait également introduit une nouvelle disposition nationale qui prévoit un régime de responsabilité de l’administration publique en cas de non-respect de ces mesures.

35. C’est dans ces conditions que le Tribunal Supremo (Cour suprême) a, par décision du 30 mai 2024, parvenue à la Cour le 12 juin 2024, décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) À titre principal, la jurisprudence qui, protégeant les principes d’égalité, de mérite, d’aptitude et de non-discrimination dans la libre circulation des travailleurs, refuse la reconnaissance du statut de travailleurs permanents du secteur public aux travailleurs à durée indéterminée non permanents est-elle contraire à la clause 5 de l’accord-cadre ?

2) À titre subsidiaire, en cas de réponse affirmative à la question précédente, l’octroi d’une indemnité dissuasive au travailleur à durée indéterminée non permanent au moment de la cessation de sa relation de travail peut-il être considéré comme étant une mesure adéquate pour prévenir et, le cas échéant, sanctionner les abus résultant de l’utilisation de contrats temporaires successifs dans le secteur public conformément à la clause 5 de l’accord-cadre ? »

36. La juridiction de renvoi a demandé à la Cour de soumettre la présente affaire à la procédure accélérée prévue à l’article 105 du règlement de procédure de la Cour. Par ordonnance du président de la Cour du 4 septembre 2024, Obadal (C-418/24, EU:C:2024:717), la demande a été rejetée. Cependant, eu égard à la nature de l’affaire et à l’importance des questions qu’elle soulève, il y a été décidé que la Cour jugera la présente affaire par priorité, en application de l’article 53, paragraphe 3, de son règlement de procédure.

37. Le 8 janvier 2025, le gouvernement espagnol a, en vertu de l’article 16, paragraphe 3, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, demandé que la Cour siège en grande chambre dans la présente affaire.

38. Des observations écrites ont été déposées devant la Cour par TJ, le Ministerio Fiscal (ministère public, Espagne), le gouvernement espagnol ainsi que par la Commission européenne. Au cours de l’audience du 24 juin 2025, ces mêmes parties et intéressés, ainsi que le gouvernement italien et la Comunidad Autónoma de Madrid (Communauté autonome de Madrid, Espagne), qui n’avaient pas soumis d’observations écrites, ont répondu aux questions pour réponse orale adressées par la Cour.

II. Analyse

A. Sur la portée des questions préjudicielles et leur reformulation

39. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la clause 5 de l’accord-cadre doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une jurisprudence nationale qui, pour garantir des principes d’ordre constitutionnel, à savoir les principes d’égalité, de mérite, d’aptitude et de non-discrimination, ainsi que la libre circulation des travailleurs ou encore les principes d’égalité et de non-discrimination consacrés respectivement à l’article 45 TFUE et aux articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux, ne reconnaît pas le statut de « travailleurs permanents » du secteur public aux travailleurs à durée indéterminée non permanents. En cas de réponse affirmative à cette première question, cette juridiction, par sa seconde question, demande, en substance, si cette clause 5 doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation nationale qui prévoit le versement d’une indemnité fixant un double plafond aux travailleurs à durée indéterminée non permanents, et ce au moment de la cessation de leur relation de travail.

40. Avant de procéder à l’analyse de ces deux questions, j’estime utile de présenter quelques considérations sur leur portée afin d’exposer les raisons pour lesquelles je considère qu’il convient de les reformuler.

41. Tout d’abord, dans la mesure où les deux questions préjudicielles sont intrinsèquement liées, je propose à la Cour de les examiner ensemble, même si la seconde question n’est posée que dans le cas où la première appelle une réponse affirmative.

42. Ensuite, bien que la formulation de la première question puisse laisser penser que la juridiction de renvoi ne vise que la conformité, avec la clause 5 de l’accord-cadre, de l’impossibilité de reconnaître le statut de « travailleurs contractuels permanents » aux « travailleurs à durée indéterminée non permanent », j’estime que, compte tenu des éléments figurant dans la décision de renvoi, la portée de cette question comprend également l’examen de la conformité avec cette clause d’autres mesures nationales, que la juridiction de renvoi ainsi que le gouvernement espagnol, le ministère public et la Communauté autonome de Madrid considèrent comme étant des mesures adéquates pour sanctionner le recours abusif aux contrats à durée déterminée successifs. En effet, j’estime que, afin d’analyser une telle conformité, il convient de prendre en considération l’ensemble des mesures prévues par l’ordre juridique national, telles qu’elles sont exposées par la juridiction de renvoi.

43. Enfin, selon la Cour, pour pouvoir considérer comme conforme à l’accord-cadre une réglementation nationale, telle que la réglementation espagnole en cause au principal, interprétée par le Tribunal Supremo (Cour suprême), qui ne permet pas, dans le secteur public, de transformer en contrat de travail à durée indéterminée des contrats à durée déterminée successifs, tels que les contrats à durée indéterminée non permanents, l’ordre juridique interne de l’État membre concerné doit comporter, dans ledit secteur, une autre mesure effective pour éviter et, le cas échéant, sanctionner le recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs (19).

44. En l’occurrence, le litige au principal, qui oppose, devant la juridiction de renvoi, TJ à la Communauté autonome de Madrid, porte sur la qualification de la relation de travail liant l’intéressée à cette administration publique. Il ressort de la décision de renvoi que TJ y travaille depuis plus de neuf ans, et ce sur le fondement de six contrats à durée déterminée successifs utilisés pour la couverture de postes vacants ou le remplacement de travailleurs. Dans le cas de TJ, la justice espagnole a reconnu qu’il y avait eu un recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs et sa relation de travail a été qualifiée en première instance et en appel de « relation de travail à durée indéterminée non permanente ». TJ soutient, devant la juridiction de renvoi, que cette relation de travail doit être déclarée permanente.

45. Par conséquent, il ressort de la décision de renvoi ainsi que du dossier dont dispose la Cour qu’il y a bien eu un recours abusif à l’utilisation de contrats à durée déterminée successifs en l’espèce.

46. Dans ces conditions, il convient de comprendre les questions préjudicielles en ce sens que la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, comme la juridiction de renvoi l’indique elle-même, si, conformément aux exigences de la clause 5 de l’accord-cadre, l’ordre juridique espagnol, tel que présenté dans la décision de renvoi, prévoit des mesures pour sanctionner dûment le recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs.

47. Pour répondre de manière utile à cette question, je présenterai, tout d’abord, quelques remarques liminaires relatives au contenu et à la portée de la clause 5 de l’accord-cadre, et ce à la lumière de la jurisprudence constante de la Cour (section B). Ensuite, avant de déterminer les critères permettant de considérer qu’une mesure visant à sanctionner le recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs constitue une « mesure de sanction effective, dissuasive et proportionnée » conformément à cette clause (section D), je rappellerai le principe jurisprudentiel selon lequel il incombe aux autorités nationales d’adopter de telles mesures afin de garantir l’effet utile de ladite clause (section C). Dans la mesure où, en l’occurrence, il y a bien eu recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs, j’examinerai la conformité avec cette clause des mesures nationales prévues pour sanctionner dûment le recours abusif à des contrats ou à des relations de travail à durée déterminée successifs. Enfin, je tirerai des conclusions de cette analyse et proposerai, à la lumière de ces développements, une réponse à ladite question, telle que reformulée (section E).

48. Par ailleurs, il convient de relever, comme il ressort de l’introduction des présentes conclusions, que la Cour s’est déjà prononcée à nombreuses reprises sur la réglementation nationale en cause, et ce en se fondant sur une jurisprudence de longue date relative, notamment, aux mesures pour sanctionner dûment le recours abusif à des contrats ou à des relations de travail à durée déterminée successifs, et sur laquelle les récents arrêts Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid et DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya se sont fondés. Partant, lors de l’examen auquel je vais procéder dans les lignes qui suivent, j’exposerai, dans un souci d’économie, uniquement les éléments pertinents de cette jurisprudence et tenterai d’éviter les répétitions inutiles dans le texte, procédant ainsi à une série de références croisées.

B. Remarques liminaires sur le contenu et l’étendue de la clause 5 de l’accord-cadre

49. Dans les lignes qui suivent, j’entends, notamment, rappeler l’articulation entre le point 1 et le point 2, sous b), de la clause 5 de l’accord-cadre, telle qu’elle se dégage de la jurisprudence de la Cour, en distinguant les types de mesures envisagés et les différents régimes qui leurs sont applicables.

1. Sur les deux types de mesures : de prévention et de sanction

50. Je tiens avant tout à rappeler qu’il résulte du deuxième alinéa du préambule de l’accord-cadre, des points 6 et 8 des considérations générales de cet accord-cadre ainsi que de la jurisprudence bien établie, que le bénéfice de la stabilité de l’emploi est conçu comme un élément majeur de la protection des travailleurs, alors que ce n’est que dans certaines circonstances que des contrats de travail à durée déterminée sont susceptibles de répondre aux besoins tant des employeurs que des travailleurs (20).

51. Il ressort, ensuite, de la clause 1 de l’accord cadre que celui-ci a pour objet, notamment, d’établir un cadre pour prévenir les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs. La clause 5 de l’accord-cadre a précisément pour but de mettre en œuvre cet objectif, à savoir encadrer le recours successif à de tels contrats ou relations de travail, considéré comme une source potentielle d’abus au détriment des travailleurs, en prévoyant un certain nombre de dispositions protectrices minimales destinées à éviter la précarisation de la situation des salariés (21).

52. Ce cadre comprend deux types de mesures différents soumis à des régimes distincts. Les États membres sont donc tenus, conformément à la clause 5, point 1, de cet accord-cadre, d’adopter des mesures visant à prévenir « les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs ». Cependant, lorsqu’un recours abusif à ces contrats a déjà eu lieu, des mesures pour sanctionner dûment un tel abus doivent pouvoir être appliquées conformément, notamment, au point 2, sous b), de cette clause (22).

2. Sur la distinction des régimes auxquels les mesures de prévention et de sanction sont soumises

53. En premier lieu, s’agissant de la clause 5, point 1, de l’accord-cadre, cette disposition comporte l’obligation (« l’adoption effective et contraignante ») pour les États membres d’introduire l’une ou plusieurs des mesures énumérées sous a) à c), dès lors qu’il n’existe pas déjà dans l’État membre concerné de mesures légales équivalentes (23). Les États membres disposent, à cet égard, d’une marge d’appréciation, dès lors qu’ils ont le choix de recourir à l’une ou à plusieurs des mesures énoncées à cette disposition, ou encore à des mesures légales existantes équivalentes, et ce tout en tenant compte des besoins de secteurs spécifiques et/ou de catégories de travailleurs. La Cour a considéré que, « ce faisant, la clause 5, point 1, de l’accord-cadre assigne aux États membres un objectif général, consistant en la prévention de tels abus, tout en leur laissant le choix des moyens pour y parvenir, pour autant qu’ils ne remettent pas en cause l’objectif ou l’effet utile de l’accord-cadre » (24).

54. En second lieu, ainsi qu’il ressort du libellé de la clause 5, point 2, sous b), de l’accord-cadre, ce n’est que « lorsque c’est approprié » que les États membres et/ou les partenaires sociaux agissent conformément à cette disposition en déterminant « sous quelles conditions les contrats ou relations de travail à durée déterminée […] sont réputés conclus pour une durée indéterminée ». Dès lors, ladite disposition, qui revêt une importance particulière dans la présente affaire (25), « laisse aux États membres la faculté de prévoir que les abus entraînent une requalification [ou une transformation] du contrat de travail en relation de travail à durée indéterminée » (26). Comme l’a constaté la Cour dans sa jurisprudence constante, cette même disposition prévoit de manière explicite cette mesure de sanction de tels abus sans toutefois en faire une obligation pour les États membres (27).

55. En revanche, dans la mesure où ni la directive 1999/70 ni l’accord-cadre ne prévoient l’adoption de mesures de sanction concrètes présentant un caractère effectif, dissuasif et proportionné, la Cour a, dans sa jurisprudence, établi une telle exigence afin de garantir l’effet utile de cette directive (28). Elle a donc rappelé à maintes reprises que lorsque le droit de l’Union ne prévoit pas de sanctions spécifiques dans l’hypothèse où, comme en l’occurrence, des abus auraient néanmoins été constatés, il incombe aux autorités nationales d’adopter des mesures qui doivent revêtir un caractère non seulement proportionné, mais également suffisamment effectif et dissuasif pour garantir la pleine efficacité des normes prises en application de l’accord-cadre (29). La Cour a ajouté qu’il incombe donc à la juridiction de renvoi d’apprécier dans quelle mesure les conditions d’application et la mise en œuvre effective des réglementation et jurisprudence nationales en font des mesures adéquates pour sanctionner le recours abusif à des contrats ou des relations de travail à durée déterminée successifs (30).

C. Sur le principe jurisprudentiel selon lequel il incombe aux autorités nationales d’adopter des mesures de sanctions effectives, dissuasives et proportionnées afin de garantir l’effet utile de la directive 1999/70

56. Je tiens tout d’abord à rappeler que le principe jurisprudentiel selon lequel « il incombe aux autorités nationales d’adopter des mesures qui doivent revêtir un caractère non seulement proportionné, mais également suffisamment effectif et dissuasif pour garantir la pleine efficacité des normes prises en application de l’accord-cadre », est fermement ancré dans une jurisprudence constante et bien établie dans laquelle la Cour s’est fondée sur plusieurs principes de droit de l’Union (31).

57. Dans cette jurisprudence, la Cour a relevé, d’une part, que les États membres sont tenus de choisir, dans le cadre de la liberté qui leur est laissée par l’article 288, troisième alinéa, TFUE, les formes et moyens les plus appropriés en vue d’assurer l’effet utile des directives, compte tenu de l’objet de celles-ci (32). D’autre part, elle a ajouté que, si en l’absence de réglementation de l’Union en la matière, les modalités de mise en œuvre de telles normes relèvent de l’ordre juridique interne des États membres en vertu du principe de l’autonomie procédurale de ces derniers, elles ne doivent cependant pas être moins favorables que celles régissant des situations similaires de nature interne (principe d’équivalence) ni rendre impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) (33).

58. Il s’ensuit, selon la Cour, que, lorsqu’un recours abusif à des contrats ou à des relations de travail à durée déterminée successifs a eu lieu, une mesure présentant des garanties effectives et équivalentes de protection des travailleurs doit pouvoir être appliquée pour sanctionner dûment cet abus et effacer les conséquences de la violation du droit de l’Union (34). En effet, selon les termes mêmes de l’article 2, premier alinéa, de la directive 1999/70, les États membres doivent « prendre toute disposition nécessaire leur permettant d’être à tout moment en mesure de garantir les résultats imposés par [cette] directive » (35), que ce soit par la transformation de ces relations en contrats de travail à durée indéterminée ou par l’octroi de dommages et intérêts (36).

59. S’agissant de ce cadre jurisprudentiel, il me semble utile de formuler les deux considérations suivantes.

60. En premier lieu, je m’interroge sur la nature des résultats imposés par la directive 1999/70, telle qu’interprétée par la Cour, lorsque, comme en l’occurrence, un recours abusif à des contrats ou à des relations de travail à durée déterminée successifs a déjà eu lieu. Bien qu’il résulte clairement de la jurisprudence de la Cour que l’exigence de garantir les résultats imposés par cette directive vise à ce que les États membres, d’une part, prévoient des mesures qui présentent des garanties effectives et équivalentes de protection des travailleurs et, d’autre part, les appliquent « pour sanctionner dûment [l’]abus et effacer les conséquences de la violation du droit de l’Union », je suis d’avis qu’il reste à préciser la portée exacte de chacune de ces deux conditions (37).

61. À cet égard, on pourrait arguer que la première condition vise des mesures de sanction stricto sensu imposées aux auteurs de l’abus – en particulier des mesures à caractère punitif et/ou disciplinaire – tandis que la seconde poursuit des mesures compensatoires, prévues au bénéfice du travailleur victime de l’abus.

62. Plus précisément, s’agissant de la nature alternative ou cumulative de ces deux conditions, leur articulation par la conjonction « et » implique qu’elles revêtent un caractère cumulatif. Il en découle que ce n’est que lorsque lesdites conditions sont réunies qu’une mesure nationale présente les garanties effectives et équivalentes de protection des travailleurs exigée par le droit de l’Union. Cela étant dit, bien que l’emploi de cette conjonction confirme le caractère contraignant de ces deux conditions, j’estime en particulier que la condition relative à l’effacement des conséquences de la violation du droit de l’Union est la « raison d’être » de la directive 1999/70 et de l’accord-cadre. Elle doit donc, à mon sens, prévaloir (38). Autrement dit, l’adoption de mesures de sanction dissuasives à l’égard des auteurs de l’abus (caractère punitif) ne saurait suffire en l’absence de mesures visant à l’effacement effectif des conséquences pour la victime de cet abus (caractère compensatoire), par le biais, notamment, d’une réparation intégrale du préjudice subi par le travailleur.

63. En second lieu, il convient, également, de s’interroger sur le moment précis de la violation du droit de l’Union : à quel stade peut-il être considéré qu’il y a eu violation de l’accord-cadre ?

64. À cet égard, il me paraît clair, ainsi qu’il ressort, en substance, de la jurisprudence de la Cour susmentionnée (39), qu’une telle violation intervient à partir du moment où le travailleur accomplit, de manière permanente et durable, des tâches dans l’administration publique relevant de l’activité normale de celle-ci, et que la durée de ses contrats ou relations de travail excède soit la durée maximale totale de ceux-ci, soit le nombre de renouvellements autorisés, tels que prévus par la réglementation nationale en application de la clause 5, point 1, sous b) et c), de l’accord-cadre, ou encore lorsque le renouvellement de tels contrats ou relations de travail n’est pas objectivement justifié au regard de la clause 5, point 1, sous a), de cet accord-cadre (40).

65. J’estime donc qu’il ne saurait être considéré que la violation de l’accord-cadre intervient uniquement au moment de la résiliation du contrat de travail à durée indéterminée non permanente en raison du pourvoi du poste concerné, du départ à la retraite du travailleur ou de son licenciement, ni même au moment où l’abus a été constaté.

66. Cela étant précisé, il reste à déterminer désormais quels sont les critères permettant de considérer qu’une mesure visant à sanctionner un recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs constitue une « mesure de sanction effective, dissuasive et proportionnée » conforme à la clause 5 de l’accord-cadre.

D. Sur les critères permettant de considérer qu’une mesure de sanction est effective, dissuasive et proportionnée

67. Il résulte, en substance, de l’arrêt Santoro que, pour avoir un caractère effectif, dissuasif et proportionné, les mesures nationales adoptées en application de la clause 5 de l’accord-cadre peuvent, notamment, prévoir l’octroi d’une indemnité adéquate pour le travailleur victime de l’abus, assorti de la possibilité, pour ce dernier, d’obtenir la réparation intégrale du préjudice subi, ainsi que d’un mécanisme de sanction pour l’administration responsable (41).

68. Compte tenu de ces considérations, j’attire l’attention sur un point important pour la présente affaire. Il s’agit de déterminer les critères permettant d’apprécier si une mesure de sanction effective, dissuasive et proportionnée est conforme à la clause 5 de l’accord-cadre. À cet égard, j’utiliserai le terme « mesure de sanction » en me référant, comme la Cour le fait dans sa jurisprudence, aux sanctions au sens large, c’est-à-dire couvrant tant le caractère compensatoire que punitif de la mesure.

1. La mesure de sanction doit-elle réparer de manière intégrale le préjudice subi par le travailleur concerné ?

69. S’agissant de l’arrêt Santoro, en ce qui concerne les mesures de sanction, au sens large, il convient de relever, tout d’abord, qu’il en résulte que la réparation intégrale du préjudice subi par le travailleur constitue l’un des critères permettant de considérer qu’une mesure de sanction est effective, dissuasive et proportionnée, conformément à la clause 5 de l’accord-cadre.

70. Certes, la Cour a précisé que ni le principe de la réparation intégrale du préjudice subi ni celui de la proportionnalité n’imposent le versement de dommages et intérêts punitifs. En effet, ces principes imposent aux États membres de prévoir une réparation adéquate, dépassant une indemnisation purement symbolique, sans pour autant aller au-delà d’une compensation intégrale (42). Toutefois, la Cour a également relevé que l’octroi d’intérêts, selon les règles nationales applicables, constitue une composante indispensable d’un dédommagement permettant l’effacement des conséquences de l’abus (43), en particulier dans les cas les plus graves (44).

71. Dès lors, comme l’a souligné la Commission en réponse à une question posée par la Cour lors de l’audience, une indemnisation du préjudice subi par le travailleur ne saurait être plafonnée, si elle doit permettre de compenser de manière adéquate tous les cas d’abus, y compris les plus graves (45). En effet, il est manifeste que la fixation d’un plafond limite, de manière anticipée, le montant du dédommagement à un niveau qui n’est pas nécessairement proportionné à la gravité de la violation, notamment à sa durée, et risque ainsi de conférer à cette indemnisation un caractère purement symbolique, ce qui n’est pas conforme à l’exigence de la Cour d’assurer une mesure de sanction effective, dissuasive et proportionnée. En outre, une réparation intégrale du préjudice subi du fait du recours abusif aux contrats à durée déterminée successifs pendant une longue période ne saurait faire abstraction d’éléments, tel que l’écoulement du temps, susceptibles d’en réduire, en fait, la valeur (46).

72. En effet, si les États membres disposent d’une marge d’appréciation pour adopter leurs mesures, il n’en demeure pas moins que l’ensemble des mesures, c’est-à-dire le système en soi, doit être effectif pour être conforme à la clause 5 de l’accord-cadre. Par conséquent, la juridiction de renvoi étant seule compétente pour interpréter et appliquer la réglementation nationale, il lui appartient d’interpréter, dans la mesure du possible, cette réglementation de manière à assurer le respect du principe d’effectivité.

73. Enfin, dans l’arrêt Santoro, la Cour a jugé, notamment, que « compte tenu des difficultés inhérentes à la démonstration de l’existence d’une perte de chance, […] un mécanisme de présomption visant à garantir au travailleur ayant subi, en raison de l’utilisation abusive de contrats à durée déterminée successifs, une perte d’opportunités d’emploi, la possibilité d’effacer les conséquences d’une telle violation du droit de l’Union est de nature à satisfaire à l’exigence d’effectivité » (47). À l’inverse, un mécanisme de compensation dans lequel le travailleur serait tenu de prouver la perte de chance éventuelle, imposerait à ce dernier d’apporter une preuve, sinon impossible, du moins très difficile, à fournir, notamment en raison du rapport de force inégale entre les parties ainsi que de la précarité résultant du recours abusif aux contrats à durée déterminée successifs. Une telle exigence porterait atteinte à l’effectivité d’un tel mécanisme. Il en résulte que le mécanisme de dédommagement du travailleur par la voie juridictionnelle dépourvu de tout allégement de la charge de la preuve n’est pas non plus conforme aux exigences de l’accord-cadre.

2. La mesure doit-elle assurer que le travailleur accède à la stabilité de l’emploi ?

74. Comme indiqué ci-dessus, l’accord-cadre vise à éviter la précarisation de la situation des salariés et donc la fragilisation de ces derniers induite par le recours prolongé à des contrats à durée déterminée successifs. Or, la stabilité de l’emploi constitue un élément essentiel de la protection des travailleurs.

75. À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’une réglementation prévoyant une règle impérative selon laquelle, en cas de recours abusif à des contrats de travail à durée déterminée, tels que les contrats à durée indéterminée non permanents, ces contrats sont transformés en relation de travail à durée indéterminée, est susceptible de comporter une mesure sanctionnant effectivement un tel recours abusif et, partant, doit être considérée comme étant conforme à la clause 5 de l’accord-cadre (48).

76. Toutefois, il me semble important de préciser que, de manière générale, pour qu’une telle transformation puisse être considérée en soi comme une mesure effective, elle doit intervenir dans un délai raisonnable (49). Partant, cette mesure ne saurait être considérée comme suffisante pour un travailleur qui a eu des contrats à durée déterminée successifs pendant une durée particulièrement longue, telle que 10, 20 ou même 30 ans.

77. Il s’ensuit que la transformation d’un contrat de travail à durée déterminée en un contrat à durée indéterminée ne saurait être, à elle seule, susceptible de constituer une mesure effective pour compenser le préjudice subi par le travailleur victime de l’abus, notamment dans les cas les plus graves où les juridictions nationales constatent une violation de la clause 5 de l’accord-cadre pendant une longue période de temps (50).

3. La mesure doit-elle permettre d’engager la responsabilité individuelle du personnel de l’administration ?

78. Il est clair qu’une mesure de sanction qui permet d’engager la responsabilité individuelle du personnel de l’administration publique pourrait constituer une mesure dissuasive. D’autant plus que, comme la Commission l’a souligné, tant dans ses observations écrites qu’orales, une mesure visant à effacer les conséquences d’un abus – soit par l’octroi d’une indemnité forfaitaire, soit par un dédommagement par voie judiciaire – grèverait, contrairement à ce qui se passe dans le secteur privé, le Trésor public, de sorte que la responsabilité individuelle et la sanction ne seraient pas reliées.

79. Dès lors, tout comme la Commission, je reconnais qu’un système de responsabilité individuelle du personnel administratif pourrait constituer un outil pertinent dans le cadre d’un système comportant d’autres sanctions suffisamment dissuasives, effectives et proportionnées. En tout état de cause, pour qu’un tel système soit effectif, il doit être concret, prévisible et applicable en pratique. Il ne saurait se réduire à une simple possibilité abstraite ou purement théorique.

80. Partant, même si, comme la Cour l’a relevé, ni le principe de la réparation intégrale du préjudice ni celui de la proportionnalité n’imposent le versement de dommages et intérêts punitifs, je ne vois aucune raison de principe à ce qu’un système national de mesures, dans le cadre de la marge d’appréciation dont disposent les États membres, n’englobe à la fois la réparation intégrale du préjudice subi par le travailleur, la possibilité de demander le paiement de dommages et intérêts, ainsi que la mise en œuvre d’un mécanisme de responsabilité individuelle du personnel de l’administration. À mon sens, il apparaît clairement qu’un système national dans lequel le recours à des contrats à durée déterminée successifs demeure largement répandu ne saurait être considéré comme reposant sur des mesures de sanctions effectives, dissuasives et proportionnées. Il appartiendra à la juridiction de renvoi de le vérifier.

81. C’est donc à la lumière de ces considérations que je vais procéder à l’analyse de la conformité, avec la clause 5 de l’accord-cadre, des mesures, prévues par l’ordre juridique espagnol, telles que décrites par la juridiction de renvoi, visant à sanctionner le recours abusif à des contrats ou à des relations de travail à durée déterminée successifs.

E. Sur l’existence des mesures sanctionnant dûment le recours abusif à des contrats de travail à durée déterminée successifs

82. TJ fait valoir, d’une part, que le statut de « travailleur à durée indéterminée non permanent », en raison de sa nature temporaire, ne fait que perpétuer une situation de travail temporaire, sans répondre aux objectifs de la directive 1999/70. Ainsi, ce statut ne permettrait ni de réparer le préjudice subi par le travailleur concerné ni d’assimiler ce dernier, sur le plan des droits dont il dispose, au personnel permanent, dans la mesure où ledit statut maintiendrait l’instabilité de l’emploi, en violation de la clause 5 de l’accord-cadre. Par conséquent, le contrat à durée indéterminée non permanent ne saurait être considéré comme une mesure de sanction efficace, proportionnée et suffisamment dissuasive.

83. D’autre part, s’agissant des modalités d’accès à l’emploi temporaire, TJ soutient qu’il serait inexact d’affirmer que les principes constitutionnels – à savoir les principes d’égalité, de mérite, et d’aptitude – n’ont pas été respectés lors du recrutement de personnel temporaire. Ainsi, pour accéder à un emploi temporaire au sein de l’administration, le personnel concerné doit réussir une procédure de sélection au cours de laquelle il doit faire preuve de ses qualifications et de ses mérites (51).

84. Pour déterminer si l’ordre juridique espagnol prévoit des mesures propres à sanctionner dûment le recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs, j’examinerai, dans un premier temps, la transformation de ces types de contrats ou relations de travail en une relation de travail « à durée indéterminée non permanente » et, dans un second temps, j’analyserai les autres mesures prévues par la réglementation nationale en cause, telles que présentées par la juridiction de renvoi, à la lumière de la jurisprudence de la Cour (52).

1. La transformation des contrats à durée déterminée successifs en « contrat à durée indéterminée non permanent » constitue-t-elle une mesure de sanction adéquate ?

85. Je relève, tout d’abord, que la Cour a déjà jugé que les clauses 2 et 3 de l’accord-cadre doivent être interprétées en ce sens qu’un travailleur à durée indéterminée non permanent doit être considéré comme étant un travailleur à durée déterminée, au sens de cet accord-cadre, et, partant, comme relevant du champ d’application de ce dernier. La Cour a également dit pour droit que la clause 5 de l’accord-cadre doit être interprétée en ce sens que l’expression « utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs », figurant à cette disposition, couvre une situation dans laquelle, faute pour l’administration concernée d’avoir organisé, dans le délai imparti, une procédure de sélection visant à pourvoir, de manière définitive, le poste occupé par un travailleur à durée indéterminée non permanent, le contrat à durée déterminée liant ce travailleur à cette administration a été prorogé de plein droit (53).

86. En l’occurrence, la juridiction de renvoi indique, d’une part, que le travailleur à durée indéterminée non permanent est un travailleur ayant un contrat à durée déterminée, puisqu’il existe dès le départ une cause prédéterminée de cessation de la relation de travail, dont la durée est conditionnée au pourvoi du poste et, d’autre part, que la prolongation incertaine dans le temps de la relation de travail à durée indéterminée non permanente, dépendante de l’organisation et de l’achèvement des procédures de sélection visant à pourvoir le poste vacant, peut être assimilée, aux fins de l’accord-cadre, à une prolongation automatique de contrats à durée déterminée. Dès lors, selon cette juridiction, la notion jurisprudentielle de travailleur « à durée indéterminé non permanent » n’est pas en contradiction avec la jurisprudence exposée au point précédent des présentes conclusions (54), l’ordre juridique espagnol étant compatible avec le droit de l’Union, sans se livrer à cette fin à une interprétation contra legem du droit national.

87. La juridiction de renvoi explique, en outre, que la notion de « travailleur à durée indéterminée non permanent » a été créée compte tenu de l’impossibilité légale d’attribuer aux travailleurs victimes d’un recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs le statut de « travailleurs contractuels permanents », et ce pour les raisons déjà exposées plus haut (55). Cette juridiction ajoute que la transformation des contrats à durée déterminée successifs en relation de travail « à durée indéterminée non permanent », avec l’octroi d’une indemnité de 20 jours de rémunération par année de service, dans la limite de douze mensualités, satisfait de manière adéquate aux exigences de l’accord-cadre.

88. En premier lieu, il me semble important de rappeler que, comme il résulte de la lecture de la jurisprudence exposée ci-dessus (56), la Cour, en interprétant la clause 5, point 2, de l’accord-cadre, a jugé à maintes reprises que la transformation des contrats à durée déterminée successifs en contrat ou relation de travail à durée indéterminée n’est pas obligatoire pour les États membres. Il en résulte clairement qu’elle n’a jamais exigé ni même suggéré que le statut d’« agent contractuel permanent » (57), tel que prévu à l’article 8, paragraphe 2, sous c), de l’EBEP ou celui de fonctionnaire, prévu à ce paragraphe 2, sous a), soit reconnu à un travailleur dans l’administration publique, sans que celui-ci ait préalablement réussi les procédures de sélection ou les concours prévus, conformément aux principes constitutionnels d’égalité, de mérite et d’aptitude. La Cour – il va de soi – n’a bien évidemment pas non plus remis en cause ces principes (58).

89. Partant, contrairement à ce que le gouvernement espagnol a soutenu dans ses observations écrites, et dans la mesure où il n’existe pas d’obligation pour les États membres de transformer les contrats à durée déterminée successifs, tels que, en l’occurrence, la relation de travail à durée indéterminée non permanente, en un contrat à durée indéterminée (agent contractuel permanent), je suis d’avis que la question d’une éventuelle interprétation contra legem du droit national, telle que soulevée par la juridiction de renvoi elle-même, ne se pose pas.

90. En revanche, s’agissant de cette mesure et sur la base d’une jurisprudence constante et bien établie, la Cour a considéré que, afin qu’une réglementation nationale, telle que la réglementation espagnole en cause au principal, qui ne permet pas, dans le secteur public, une telle transformation, puisse être jugée conforme à l’accord-cadre, l’ordre juridique interne de l’État membre concerné doit comporter, dans ce secteur, une autre mesure effective permettant de sanctionner le recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs (59).

91. La juridiction de renvoi relève dans sa décision de renvoi, qu’il ressort du point 73 de l’arrêt Instituto Madrileño que la Cour a considéré que, dans la mesure où il n’existe, à l’égard du personnel engagé dans les administrations en vertu du droit administratif, aucune autre mesure équivalente et efficace de protection, ce qu’il appartenait à la juridiction de renvoi de vérifier, l’assimilation de ce personnel à durée déterminée à des « travailleurs à durée indéterminée non permanents » pourrait constituer une mesure de nature à sanctionner les recours abusifs aux contrats de travail à durée déterminée et à effacer les conséquences de la violation des dispositions de l’accord-cadre (60).

92. Certes, cette considération a été formulée par la Cour après avoir précisé, au point 72 de cet arrêt, que cela pourrait être le cas « si la juridiction de renvoi devait constater qu’il n’existait, dans la réglementation nationale en cause au principal, aucune autre mesure effective pour éviter et sanctionner les abus éventuellement constatés à l’égard des employés du secteur public, une telle situation [étant] de nature à porter atteinte à l’objectif et à l’effet utile de la clause 5 de l’accord-cadre […], dès lors, contraire à cette clause » (mise en italique par mes soins).

93. Toutefois, je note, à cet égard, que l’emploi du conditionnel « pourrait » au point 73 de l’arrêt Instituto Madrileño témoigne que la Cour n’a pas affirmé que l’assimilation de ce personnel à durée déterminée à des « travailleurs à durée indéterminée non permanents » constitue une mesure propre à sanctionner le recours abusif à des contrats de travail à durée déterminée et à effacer les conséquences de la violation des dispositions de l’accord-cadre. En effet, il me semble que la considération de la Cour dans ce point de l’arrêt impliquait tout simplement qu’il appartenait à la juridiction de renvoi dans l’affaire à l’origine de cet arrêt de vérifier les circonstances entourant cette mesure de transformation.

94. En outre, comme l’a rappelé à juste titre la Commission, la juridiction de renvoi dans les affaires ayant donné lieu à l’arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid s’était déjà interrogée sur ces aspects et avait demandé à la Cour de clarifier son interprétation. Par conséquent, la Cour a précisé dans ce dernier arrêt sa jurisprudence relative à la notion de « travailleur à durée indéterminée non permanent ».

95. En deuxième lieu, bien que, selon la juridiction de renvoi, la notion de « travailleur à durée indéterminée non permanent » constitue une réponse au recours abusif à des contrats à durée déterminée dans le secteur public, je considère que, prise de manière isolée, cette transformation ne saurait constituer une mesure qui sanctionne dûment une telle utilisation abusive. En effet, ainsi que l’a indiqué la juridiction de renvoi elle-même, et comme la Commission l’a également relevé dans ses observations écrites, cette mesure consiste, notamment, à transformer une série de contrats à durée déterminée en une seule relation de travail, mais également pour une durée déterminée, dont la durée reste à la discrétion de l’administration publique concernée (61). Il me semble dès lors évident que l’on ne saurait sanctionner, au sens large du terme, un recours abusif aux contrats à durée déterminée en transformant la relation de travail en un autre type de relation à durée déterminée, cette transformation ne permettant pas, à elle seule, de mettre fin au recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs pour répondre à des besoins de l’administration publique qui ne présentent aucun caractère provisoire, mais qui peuvent encore se prolonger pendant plusieurs années avant que l’abus ne prenne effectivement fin (62).

96. Par ailleurs, dans son arrêt DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, postérieur à la décision de renvoi dans la présente affaire, la Cour a réaffirmé qu’il ne saurait être admis que des contrats de travail à durée déterminée puissent être renouvelés aux fins de l’accomplissement, de manière permanente et durable, de tâches dans l’administration publique concernée qui relèvent de l’activité normale de l’employé concerné. Elle a de nouveau estimé qu’un tel renouvellement allait directement à l’encontre de la prémisse sur laquelle se fonde l’accord-cadre (63).

97. Cette considération ne saurait être remise en cause par le fait que, comme l’indique la juridiction de renvoi, sa jurisprudence a établi une équivalence entre les droits du personnel à durée indéterminée non permanent et ceux du personnel permanent, notamment en matière de rémunération, de promotion professionnelle ou d’incitations, sous réserve que l’administration employeuse soit tenue de soumettre le poste concerné à un appel à candidatures dans le cadre d’un concours public. En effet, même si cette équivalence entre les droits ne peut qu’améliorer la situation des travailleurs en situation précaire depuis des années – voire des décennies – en réduisant ainsi d’éventuelles différences de traitement entre travailleurs exerçant des fonctions identiques, une telle équivalence ne leur permet pas de bénéficier de la stabilité de l’emploi, qui a été conçue par le législateur de l’Union comme un élément fondamental de la protection des travailleurs par l’accord-cadre (64).

98. Dès lors, il me semble que dans les cas où aucune épreuve de sélection n’a été organisée depuis le début de la relation de travail à durée indéterminée non permanent, une prorogation implicite de ce contrat pendant encore plusieurs années est de nature à compromettre l’objet, la finalité ainsi que l’effet utile de l’accord-cadre (65). En effet, comme la Cour l’a déjà affirmé, « une telle interprétation restrictive de la notion de “relations de travail à durée déterminée successives” permettrait[, d’une part,] d’employer des travailleurs de façon précaire pendant des années » et, d’autre part, « risquerait d’avoir pour effet non seulement d’exclure, dans les faits, un grand nombre de relations de travail à durée déterminée du bénéfice de la protection des travailleurs recherchée par la directive 1999/70 et l’accord-cadre, en vidant l’objectif poursuivi par ceux-ci d’une grande partie de sa substance, mais également de permettre l’utilisation abusive de telles relations par les employeurs pour satisfaire des besoins permanents et durables en matière de personnel » (66). Par ailleurs, il convient de ne pas perdre de vue qu’il ressort du cadre juridique et factuel de l’affaire que la quarante-troisième disposition additionnelle de la loi 6/2018 prévoit que le statut de travailleur à durée indéterminée non permanent ne peut être reconnu qu’en vertu d’une décision de justice. Cela implique nécessairement, comme en l’occurrence, que le travailleur victime de l’abus doive introduire une demande déclarative pour que le statut de « travailleur à durée indéterminée non permanent » lui soit reconnu.

99. Par conséquent, j’estime que, en principe, la clause 5 de l’accord-cadre ne s’oppose pas à une jurisprudence nationale, telle que celle en cause au principal, qui, pour garantir des principes d’ordre constitutionnel, à savoir les principes d’égalité, de mérite, d’aptitude et de non-discrimination, ainsi que la libre circulation des travailleurs, ne reconnaît pas le statut d’« agent [contractuel] permanent » du secteur public aux travailleurs à durée indéterminée non permanents, à condition toutefois que l’ordre juridique interne comporte, dans ce secteur, au moins une autre mesure effective permettant d’éviter et, le cas échéant, de sanctionner le recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs.

100. Se pose néanmoins la question de savoir s’il existe dans l’ordre juridique espagnol, tel qu’exposé par la juridiction de renvoi, d’autres mesures effectives permettant de sanctionner l’abus.

2. Existe-t-il dans l’ordre juridique national d’autres mesures effectives, dissuasives et proportionnées visant àsanctionner le recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs ?

101. Il ressort d’une jurisprudence constante, rappelée au point 55 des présentes conclusions, que la clause 5 de l’accord-cadre ne prévoit pas de sanctions spécifiques dans l’hypothèse où des abus auraient été constatés. Dans un tel cas de figure, les autorités nationales doivent adopter des mesures ayant un caractère proportionné, effectif et dissuasif pour garantir la pleine efficacité des normes prises en application de l’accord-cadre.

102. Dans ce contexte, je rappelle qu’il n’appartient pas à la Cour de se prononcer sur l’interprétation des dispositions du droit interne, cette mission incombant aux juridictions nationales compétentes, qui doivent déterminer si les exigences édictées à la clause 5 de l’accord-cadre sont satisfaites par les dispositions de la réglementation nationale applicable. Toutefois, la Cour, statuant sur renvoi préjudiciel, peut, le cas échéant, apporter des précisions visant à guider les juridictions nationales dans leur appréciation (67).

103. Partant, j’examinerai, dans les lignes qui suivent, le caractère proportionné, effectif et dissuasif des mesures prévues par l’ordre juridique espagnol, à la lumière de la jurisprudence de la Cour et en tenant compte des critères exposés aux points 67 à 81 des présentes conclusions.

a) Sur l’indemnité compensatoire équivalente à celle prévue pour les personnes licenciées pour motif de crise économique ou pour licenciement abusif

1) Bref rappel de la jurisprudence

104. D’emblée, je souhaite rappeler que dans les arrêts Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (68) et DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (69), la Cour, en se fondant sur une jurisprudence constante (70), a jugé, tout d’abord, que le versement d’une indemnité de fin de contrat « indépendant de toute considération relative au caractère légitime ou abusif du recours à des contrats à durée déterminée » successifs, ne permettait pas d’atteindre la finalité poursuivie par la clause 5 de l’accord-cadre, consistant à prévenir ces abus. Pour parvenir à cette conclusion, la Cour a tenu compte du constat formulé par les juridictions de renvoi dans ces affaires, selon lequel, conformément au droit espagnol, l’indemnité forfaitaire est due aux travailleurs à durée indéterminée non permanents lors de la résiliation de leurs contrats du fait que leur poste a été pourvu, ce qui supposerait soit qu’ils ont participé à la procédure de sélection et y ont échoué, soit qu’ils n’ont pas participé à cette procédure. Elle en a donc déduit qu’une telle mesure n’apparaît pas de nature à sanctionner dûment un recours abusif à des contrats ou à des relations de travail à durée déterminée successifs et à effacer les conséquences de la violation du droit de l’Union et, par conséquent, ne semble pas constituer, à elle seule, une mesure suffisamment effective et dissuasive pour garantir la pleine efficacité des normes prises en application de l’accord-cadre, au sens de la jurisprudence.

105. En particulier, dans l’arrêt DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (71), la Cour a ajouté que, dès lors qu’une indemnité, telle que celle prévue à l’article 2 de la loi 20/2021, également en cause dans le litige au principal, fixe un double plafond, à savoir la limitation à 20 jours de rémunération par année de service, plafonnée, au total, à douze mois de salaire, elle ne saurait permettre ni une réparation proportionnée et effective dans des situations d’abus qui dépassent une certaine durée en termes d’années, ni une réparation adéquate et intégrale du préjudice résultant de tels abus. Ainsi, la Cour a jugé que la clause 5 de l’accord-cadre s’oppose à « une réglementation nationale qui prévoit le versement d’une indemnité forfaitaire, égale à 20 jours de salaire par année de travail, plafonnée à un an de salaire, à tout travailleur dont l’employeur a recouru à une utilisation abusive de contrats à durée indéterminée non permanents prorogés de manière successive, lorsque le versement de cette indemnité de fin de contrat est indépendant de toute considération relative au caractère légitime ou abusif du recours à ces contrats » (72).

106. Je ne vois pas de raisons qui m’amèneraient à proposer à la Cour le contraire. Cela étant, je vais toutefois procéder, dans les présentes conclusions, à l’appréciation de cette mesure à la lumière de certains éléments, tels que précisés par la juridiction de renvoi (73).

2) Appréciation

107. En l’occurrence, s’agissant du versement d’une indemnité, la juridiction de renvoi explique, tout d’abord, que l’effet juridique qui résulte de la transformation des contrats à durée déterminée successifs en relation de travail à durée indéterminée non permanente consiste dans le maintien de la relation de travail jusqu’au pourvoi définitif du poste au moyen de la procédure réglementaire prévue par la loi espagnole. C’est à l’issue de cette procédure que la relation de travail à durée indéterminée non permanente prendrait fin, avec le versement d’une indemnité correspondant à 20 jours par année de service, dans la limite de douze mensualités.

108. Cette juridiction indique, ensuite, que cette indemnité ne saurait être considérée comme étant indépendante de toute considération relative au caractère légitime ou abusif du recours à ces contrats ou à ces relations de travail. En effet, le travailleur concerné aurait droit à cette indemnité uniquement si le recours à des contrats à durée déterminée successifs avait été illégitime et abusif.

109. Enfin, la juridiction de renvoi demande, dans l’hypothèse où la Cour estimerait que cette même indemnité ne constitue pas une mesure adéquate pour prévenir et sanctionner les abus découlant d’une utilisation abusive de contrats à durée déterminée successifs, si le versement de l’indemnité légale maximale en vigueur, correspondant au cas des licenciements abusifs de travailleurs permanents, à savoir une indemnité correspondant à 30 jours par année de service, dans la limite de 24 mensualités, pourrait constituer une telle mesure.

110. Premièrement, comme je l’ai déjà observé, les dispositions protectrices minimales prévues par l’accord-cadre visent à éviter la précarisation de la situation des salariés et donc la fragilisation de ces derniers, en raison de leur engagement sous contrats à durée déterminée pendant une longue période. Ainsi, cette précarité ne résulte pas uniquement du licenciement ou de la fin de la relation de travail du travailleur ayant été victime du recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs, mais bien de l’abus lui-même.

111. Or, même si la relation du travail à durée indéterminée non permanente se poursuit jusqu’à ce que le poste soit définitivement pourvu au moyen de la procédure réglementaire prévue par la loi espagnole, il est constant que la réglementation espagnole en cause prévoit une indemnité uniquement au moment de la cessation de cette relation de travail. Dès lors, une telle indemnité de 20 jours de salaire par année de travail, plafonnée à 12 mois de salaire, apparaît davantage comme une compensation de la résiliation du contrat que comme une véritable sanction, au sens large, de l’abus dont le travailleur a été victime (74).

112. Deuxièmement, cette conclusion de la Cour qui résulte de la jurisprudence mentionnée ci-dessus selon laquelle le versement de cette indemnité de fin de contrat est indépendant de toute considération relative au caractère légitime ou abusif du recours à ces contrats, et dont le constat peut être objectivement vérifié pour chaque cas de figure avec un simple calcul arithmétique, implique clairement que ladite indemnité ne permet pas d’assurer la réparation intégrale du préjudice dans les cas d’abus les plus graves. Cependant, la possibilité d’obtenir un dédommagement partiel n’apparaît pas satisfaisante au regard de l’accord-cadre. L’indemnité doit, au contraire, réparer intégralement le préjudice subi par le travailleur en raison du recours abusif aux contrats à durée déterminée successifs pendant toute la durée de l’abus.

113. En l’occurrence, TJ ne se trouve pas dans une situation de fin de contrat. Dans ce contexte factuel, se pose la question de savoir comment une telle indemnité de 20 jours par année de service, dans la limite de douze mensualités, pourrait produire un effet dissuasif et, partant, comment cette indemnité serait susceptible de réparer le préjudice de plus de neuf années successives d’abus. Autrement dit, cette mesure ne me semble ni dissuasive ni réparatrice.

114. Troisièmement, il est très important que l’indemnisation prenne en compte tant le début de la violation du droit de l’Union que son terme. Comme je l’ai déjà indiqué, la violation de l’accord-cadre commence à partir du moment où le travailleur accomplit, de manière permanente et durable, des tâches relevant de l’activité normale de l’administration publique, dont la durée excède la durée maximale totale de la relation de travail, laquelle est, en l’occurrence, fixée à trois ans par la réglementation espagnole. Par ailleurs, je rappelle que pour qu’une indemnisation du préjudice subi par le travailleur soit considérée comme une mesure de sanction effective, dissuasive et proportionnée, elle doit pouvoir compenser de manière adéquate tous les cas d’abus, y compris les plus graves et, partant, ne saurait être soumise à un plafonnement.

115. Il s’ensuit que le calcul de l’indemnité doit tenir compte de la situation individuelle du travailleur victime d’un abus. Dans certains cas, l’indemnité en cause pourrait permettre une réparation intégrale du préjudice causé par l’abus, dans d’autre cas, une telle réparation intégrale apparaît manifestement impossible.

116. Dès lors, de manière générale, il est possible de considérer que ni le versement d’une indemnité correspondant à 20 jours par année de service, dans la limite de douze mensualités, ni celle correspondant à 30 jours par année de service, dans la limite de 24 mensualités, ne saurait permettre, comme la Cour l’a déjà jugé, ni une réparation proportionnée et effective dans des situations d’abus qui dépassent une certaine durée en termes d’années, ni une réparation adéquate et intégrale des dommages résultant de tels abus (75).

117. Partant, je partage entièrement l’avis de la Commission selon lequel ni les travailleurs qui prennent leur retraite, démissionnent ou sont licenciés pour une raison ou une autre avant la fin de la procédure de sélection de stabilisation, ni ceux qui ont obtenu le poste à l’issue de cette procédure n’ont droit à une indemnité, même s’ils ont été victimes du recours abusif aux contrats à durée déterminée successifs (76). De plus, il n’a pas été démontré que le mécanisme d’indemnisation du travailleur par la voie juridictionnelle, qui, selon la législation espagnole n’est assorti d’aucun allégement de la charge de la preuve (77) revêt un caractère réel et non simplement théorique.

118. Il s’ensuit que le fait que, comme l’indique la juridiction de renvoi, le travailleur concerné n’aurait droit à cette indemnité que dans l’hypothèse où le recours à des contrats à durée déterminée successifs serait jugé illégitime et abusif, n’est pas suffisant pour considérer que cette mesure permet de « sanctionner dûment [l’]abus et effacer les conséquences de la violation du droit de l’Union » (mise en italique par mes soins), ce dernier résultat étant l’objectif premier de la directive 1999/70.

b) Sur le régime de responsabilité

1) Bref rappel de la jurisprudence

119. S’agissant du régime de responsabilité des administrations publiques, il convient de revenir à l’arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid . Le point de savoir si la quarante-troisième disposition additionnelle de la loi relative au budget de l’État pour l’année 2018 et la dix-septième disposition additionnelle à l’EBEP introduite par le décret-loi royal 14/2021 étaient conformes à la clause 5 de l’accord-cadre, a fait l’objet des huitièmes et neuvièmes questions dans les affaires ayant donné lieu à cet arrêt (78).

120. À cet égard, la Cour a jugé, aux points 113 à 114 dudit arrêt, que le libellé de ces deux dispositions semble être d’un niveau d’ambiguïté et d’abstraction tel qu’il ne les rendent pas comparables au mécanisme italien de responsabilité des administrations, auquel la Cour se réfère dans l’arrêt Santoro (79), lequel, en combinaison avec d’autres mesures effectives et dissuasives, avait été jugé, sous réserve des vérifications incombant à la juridiction de renvoi dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt, de nature à fonder la conformité de la réglementation italienne avec la clause 5 de l’accord-cadre. La Cour a donc dit pour droit que cette clause doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à des dispositions nationales selon lesquelles les « actes irréguliers » engagent la responsabilité des administrations publiques « conformément à la réglementation en vigueur dans chacune [de ces] administrations publiques », lorsque ces dispositions nationales ne revêtent pas un caractère effectif et dissuasif pour garantir la pleine efficacité des normes adoptées en application de cette clause.

2) Appréciation

121. En l’occurrence, la juridiction de renvoi explique que la dix-septième disposition additionnelle, telle que modifiée par la loi 20/2021, prévoit un régime de responsabilité en cas de non-respect des mesures en matière de stabilisation et de pérennisation de l’emploi public, introduites à l’article 10 de l’EBEP. Ainsi, selon cette juridiction, le contenu de cette réforme est renforcé par le fait que « les comportements irréguliers dans l’application de l’article 10 » engageront les responsabilités qui s’imposent, « conformément à la réglementation en vigueur dans chaque administration publique », ce qui constitue un mécanisme proportionné, efficace et dissuasif, propre à garantir le respect de l’obligation d’éviter les abus dans l’emploi temporaire du personnel au service des administrations publiques, conformément à la clause 5 de l’accord-cadre (80).

122. Lors de l’audience, la Cour a invité le gouvernement espagnol et la Communauté autonome de Madrid à exposer les raisons et les dispositions de droit national justifiant de ne pas appliquer à la présente affaire l’appréciation figurant aux points 112 à 114 de l’arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid.

123. En réponse à cette question, le gouvernement espagnol a relevé, en renvoyant à ses observations écrites, que l’ordre juridique espagnol prévoit des dispositions relatives à la responsabilité des administrations publiques en cas de manquement à leurs obligations en matière de recrutement d’agents contractuels.

124. À cet égard, le gouvernement espagnol a indiqué dans ses observations écrites, tout d’abord, que la quarante-troisième disposition additionnelle de la loi relative au budget de l’État pour l’année 2018 a été renforcée par la dix-septième disposition additionnelle de l’EBEP, à la suite de la réforme introduite par la loi 20/2021, en ce qu’elle prévoit un régime de responsabilité en cas de non-respect des mesures relatives aux procédures de recrutement d’agents contractuels introduites à l’article 11 de l’EBEP. Selon ce gouvernement, cette réforme législative renforce le contenu de la réglementation susmentionnée, car elle crée un mécanisme qui est proportionné, efficace et dissuasif, propre à garantir le respect de l’obligation d’éviter les abus dans le recrutement de personnel temporaire au service des administrations publiques.

125. Ensuite, ledit gouvernement a invoqué les articles 94 et suivants de l’EBEP (81), ainsi que le régime disciplinaire applicable aux fonctionnaires de l’administration de l’État (82). En particulier, il a relevé que, dans le domaine des agents contractuels au service du secteur public, la législation nationale définit la notion d’« infraction grave », en substance, comme étant la violation de la réglementation sur les contrats à durée déterminée et temporaires, notamment lorsque ceux-ci sont utilisés en fraude à la loi (83).

126. Enfin, ce même gouvernement a fait référence à la possibilité d’introduire des recours en indemnisation devant les juridictions sociales, cela sans préjudice du mécanisme de la responsabilité patrimoniale des autorités publiques.

127. À cet égard, premièrement, dans la mesure où, dans la présente affaire, la juridiction de renvoi se réfère, essentiellement, à la même réglementation nationale que celle examinée par la Cour aux points 112 à 114 de l’arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, je ne vois pas, en principe, de raison pour laquelle la Cour devrait s’écarter des considérations retenues. Avec tout le respect dû, la décision de renvoi ne fait pas apparaître la signification exacte de l’expression « actes irréguliers » sur laquelle la Cour s’était déjà interrogée dans le cadre de cet arrêt.

128. Deuxièmement, je constate qu’aucune description détaillée du régime de responsabilité en cas de non-respect des mesures introduites à l’article 11 de l’EBEP, relatives aux procédures de recrutement d’agents contractuels, ne ressort ni des observations écrites ni de celles qui ont été présentées oralement, lors de l’audience, par le gouvernement espagnol, alors même que ce dernier soutient que ces mesures visaient à renforcer la réglementation nationale déjà existante.

129. Au contraire, les chiffres avancés par le gouvernement espagnol – après consultation de l’inspection de travail et de la sécurité sociale –, selon lesquels plus de 1 200 enquêtes auraient été menées dans les administrations publiques espagnoles au cours des cinq dernières années, aboutissant à l’établissement de 100 procès-verbaux de contravention, ne sauraient suffire à démontrer l’efficacité de ce régime (84). À cet égard, comme je l’ai déjà exposé au point 79 des présentes conclusions, un régime de responsabilité ne peut être considéré comme effectif et dissuasif que s’il revêt un caractère concret, prévisible et applicable. Il ne saurait se limiter à une simple possibilité abstraite ou purement théorique. Or, ni la décision de renvoi ni le dossier dont la Cour dispose ne permettent de conclure en ce sens, ce qui n’a pas été non plus démontré lors des débats au cours de l’audience. En effet, la Communauté autonome de Madrid a affirmé, en réponse à une question posée par la Cour lors de cette audience, que si, en théorie, il est possible d’engager la responsabilité de l’administration, elle n’avait connaissance, à ce jour, d’aucune procédure de responsabilité introduite par l’inspection du travail à son encontre, ni d’aucune procédure disciplinaire introduite contre l’un de ses agents ou fonctionnaires.

130. Dès lors, j’estime que l’exposé très général du contenu de ces dispositions nationales en cause – à savoir la quarante-troisième disposition additionnelle de la loi relative au budget de l’État pour l’année 2018, telle que renforcée par la dix-septième disposition additionnelle de l’EBEP, à la suite de la réforme opérée par la loi 20/2021 –, ne permet pas de fournir à la Cour les éléments nécessaires pour apprécier si, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, les sanctions découlant du régime de responsabilité de l’administration prévu par la réglementation en cause sont de nature à fonder la conformité de cette réglementation avec la clause 5 de l’accord-cadre.

c) Sur les procédures de sélection

1) Bref rappel de la jurisprudence

131. Pour rappel, dans l’arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, la Cour a dit pour droit que la clause 5 de l’accord-cadre doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation nationale qui prévoit l’organisation de procédures de pérennisation des emplois temporaires au moyen d’appels à candidatures pour pourvoir les postes occupés par les travailleurs temporaires, dont les travailleurs à durée indéterminée non permanents, lorsque cette organisation est indépendante de toute considération relative au caractère abusif du recours à ces contrats à durée déterminée (85).

132. Pour parvenir à cette conclusion, la Cour a précisé, aux points 117 et 118 de cet arrêt, que bien que l’organisation de procédures de sélection fournisse aux travailleurs ayant eu des contrats ou des relations de travail à durée déterminée successifs l’occasion de tenter d’accéder à la stabilité de l’emploi, ceux-ci pouvant, en principe, participer à ces procédures, une telle circonstance ne saurait dispenser les États membres du respect de l’obligation de prévoir une mesure adéquate pour sanctionner dûment le recours abusif aux contrats et aux relations de travail à durée déterminée successifs. En effet, de telles procédures, dont l’issue est de surcroît incertaine, sont, en général, ouvertes également aux candidats qui n’ont pas été victimes d’un tel abus. La Cour a donc ajouté que l’organisation de telles procédures étant indépendante de toute considération relative au caractère abusif du recours à des contrats à durée déterminée, elle n’apparaît pas de nature à sanctionner dûment le recours abusif à de telles relations de travail et à effacer les conséquences de la violation du droit de l’Union. Elle ne semble donc pas permettre d’atteindre la finalité poursuivie par la clause 5 de l’accord-cadre.

2) Appréciation

133. En l’occurrence, il ressort de la décision de renvoi que diverses règles relatives à la stabilisation ou à la pérennisation d’emplois temporaires ont été adoptées au cours des dernières années, dont l’un des objectifs était de régulariser les situations résultant du recours abusif à des contrats à durée déterminée. Plus précisément, la juridiction de renvoi explique que la loi 20/2021, qui prévoit un processus de stabilisation de l’emploi public, a introduit en droit espagnol des mesures législatives spécifiques afin, notamment, que l’organisation de procédures de sélection ne soit pas indépendante de toute considération relative au caractère abusif du recours à des contrats à durée déterminée successifs. En effet, le législateur accorderait, dans leur cadre, une valeur déterminante à l’expérience antérieure et au temps de service effectué par les travailleurs temporaires concernés à l’exécution de leurs tâches, ce qui compenserait de manière adéquate les abus, tout en facilitant leur accès définitif au poste en tant que « travailleur permanent » (86).

134. Dans ce contexte, au moins deux questions se posent : est-il possible de considérer comme étant une mesure de sanction effective, dissuasive et proportionnée le simple respect, par l’administration publique, de ses obligations légales qui lui incombent pour répondre aux besoins structurels de personnel ? L’organisation de concours pour pourvoir des postes permanents, même dans le contexte d’un « processus de stabilisation de l’emploi » tel que prévu par la règlementation en cause, ne relève-t-elle pas d’une exigence organisationnelle légale et souhaitable dans le secteur public ?

135. Pour y répondre, il suffit de relever que bien que les nouvelles mesures législatives introduites par la loi 20/2021, qui prévoient un processus de stabilisation de l’emploi public, visent à prévenir le recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs, le fait est que, comme la Cour l’a déjà jugé, la seule obligation d’organiser de procédures de sélection, visant à pourvoir de manière définitive aux postes occupés provisoirement par des travailleurs à durée déterminée ainsi que des délais précis à cette fin, ne permet pas d’assurer que de telles procédures soient effectivement mises en œuvre. Une telle législation n’apparaît pas apte à prévenir le recours abusif, par l’employeur concerné, à des relations de travail à durée déterminée successives ni, ce qui importe dans la présente affaire, à sanctionner dûment le recours abusif à de telles relations de travail et à effacer les conséquences de la violation du droit de l’Union, dès lors que son application n’aurait aucun effet négatif pour cet employeur (87).

136. En outre, je partage l’avis exprimé par la Commission, lors de l’audience, selon lequel les procédures de sélection en cause seraient envisagées par le législateur plutôt comme une mesure complémentaire visant à remédier à une situation d’abus existante (88).

137. À cet égard, s’agissant de l’organisation de procédures de sélection en tant que mesure de sanction conforme à la clause 5 de l’accord-cadre, telle que celle appliquée par la jurisprudence espagnole ou prévue à l’article 2 de la loi 20/2021, je relève que la Cour a précisé que, bien que l’organisation de procédures de sélection fournisse aux travailleurs ayant été employés de manière abusive dans le cadre de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs l’occasion de tenter d’accéder à la stabilité de l’emploi, ceux-ci pouvant, en principe, participer à ces procédures, une telle circonstance ne saurait dispenser les États membres du respect de l’obligation de prévoir une mesure adéquate pour sanctionner dûment le recours abusif à ces contrats ou à ces relations de travail à durée déterminée successifs.

138. En effet, de telles procédures, dont l’issue est de surcroît incertaine, sont, en général, ouvertes également aux candidats qui n’ont pas été victimes d’un tel abus. La Cour a donc jugé que l’organisation de procédures de sélection, telle que prévue par la jurisprudence nationale ou à l’article 2 de la loi 20/2021, sous réserve de la vérification incombant à la juridiction de renvoi, n’apparaît pas de nature à sanctionner dûment le recours abusif aux contrats ou aux relations de travail à durée déterminée successifs et, partant, à effacer les conséquences de la violation du droit de l’Union (89).

139. L’attribution, par le législateur espagnol, d’une valeur déterminante à l’expérience antérieure et au temps consacré par les travailleurs temporaires concernés à l’exécution de leurs tâches est, certes, de nature à garantir une stabilité de l’emploi aux victimes d’un recours abusif à des contrats de travail à durée déterminée. Toutefois, une telle mesure ne saurait suffire en elle-même dans le cas où une violation de la clause 5 de l’accord-cadre perdure pendant une longue période de temps (90). Elle ne saurait pas davantage suffire dans le cas où, bien que cette mesure facilite l’accès à la stabilité d’emploi en reconnaissant une valeur déterminante à l’expérience antérieure et au temps consacré par les travailleurs temporaires, le travailleur concerné ne réussit pas le concours.

140. En l’occurrence, il ressort de la réponse de la Communauté autonome de Madrid à une question posée par la Cour lors de l’audience de plaidoiries, que TJ a participé à l’une de ces procédures de stabilisation de l’emploi public à l’issue de laquelle elle a obtenu le poste de fonctionnaire qu’elle occupe depuis le 25 avril 2025. Il appartient toutefois à la juridiction de renvoi d’apprécier si cet accès à la stabilité de l’emploi est de nature à effacer toutes les conséquences de l’abus dont elle a été victime.

III. Conclusion

141. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par le Tribunal Supremo (Cour suprême, Espagne) :

La clause 5 de l’accord-cadre sur le travail à durée déterminée, conclu le 18 mars 1999, qui figure à l’annexe de la directive 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999, concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée,

doit être interprétée en ce sens que :

elle ne s’oppose pas à une jurisprudence nationale, telle que celle en cause au principal, qui, pour garantir des principes d’ordre constitutionnel, à savoir les principes d’égalité, de mérite, d’aptitude et de non-discrimination, ne reconnaît pas le statut de « travailleurs contractuels permanents » du secteur public aux travailleurs à durée indéterminée non permanents, à condition que l’ordre juridique interne comporte, dans ce secteur, au moins une autre mesure effective permettant d’éviter et, le cas échéant, de sanctionner le recours abusif à des contrats à durée déterminée successifs.

Pour qu’une mesure de sanction soit effective, dissuasive et proportionnée pour garantir la pleine efficacité des normes adoptées en application de la clause 5 de cet accord-cadre, elle doit prévoir, d’une part, un système qui permet la réparation intégrale du préjudice subi par le travailleur du fait du recours abusif aux contrats à durée déterminée successifs, en prenant en compte dans le calcul du montant de l’indemnité la gravité de la violation, y compris sa durée, et, d’autre part, un mécanisme de sanction de l’administration publique responsable qui soit suffisamment concret, prévisible et applicable, et qui ne saurait se réduire à une simple possibilité abstraite ou purement théorique.

Pour qu’une mesure de sanction qui prévoit la transformation des contrats à durée déterminée successifs en contrat ou relation de travail à durée indéterminée puisse être considérée, en soi, comme une mesure effective, dissuasive et proportionné, elle doit intervenir dans un délai raisonnable pour garantir la pleine efficacité des normes prises en application de cette clause 5.

C’est à la juridiction de renvoi qu’il appartiendra d’apprécier si, compte tenu des critères qui précèdent, la réglementation nationale comporte bien des mesures effectives, dissuasives et proportionnées permettant de sanctionner efficacement l’utilisation abusive de contrats à durée déterminée successifs.

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1 Langue originale : le français.

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i Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.

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2 Accord-cadre conclu le 18 mars 1999 (ci-après l’« accord-cadre »), qui figure à l’annexe de la directive 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999, concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée (JO 1999, L 175, p. 43).

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3 Voir, notamment, en ce sens, arrêts du 4 juillet 2006, Adeneler e.a. (C-212/04, ci-après l’« arrêt Adeneler », EU:C:2006:443, point 63) ; du 15 avril 2008, Impact (C-268/06, ci-après l’« arrêt Impact », EU:C:2008:223, point 88), ainsi que du 23 avril 2009, Angelidaki e.a. (C-378/07 à C-380/07, ci-après l’« arrêt Angelidaki », EU:C:2009:250, point 73).

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4 Le point 6 des considérations générales de l’accord-cadre énonce que les contrats à durée indéterminée sont la forme générale de relations de travail et contribuent à la qualité de vie des travailleurs concernés ainsi qu’à l’amélioration de la performance.

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5 Voir arrêt du 22 novembre 2005, Mangold (C-144/04, EU:C:2005:709, point 64).

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6 Au moment de la rédaction des présentes conclusions, la Cour avait déjà rendu 43 arrêts et ordonnances ayant eu comme objet des demandes de décision préjudicielle en langue de procédure espagnole, parmi lesquels onze affaires avaient donné lieu à des conclusions de l’avocat général.

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7 Voir, notamment, arrêts Adeneler ; Angelidaki ; du 10 mars 2011, Deutsche Lufthansa (C-109/09, EU:C:2011:129) ; du 19 mars 2020, Sánchez Ruiz e.a. (C-103/18 et C-429/18, ci-après l’« arrêt Sanchez Ruiz », EU:C:2020:219) ; du 11 février 2021, M. V. e.a. (Contrats de travail à durée déterminée successifs dans le secteur public) (C-760/18, EU:C:2021:113) ; du 3 juin 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C-726/19, ci-après l’« arrêt Instituto Madrileño », EU:C:2021:439) ; du 24 juin 2021, Obras y Servicios Públicos et Acciona Agua (C-550/19, EU:C:2021:514), ainsi que du 13 janvier 2022, MIUR et Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C-282/19, EU:C:2022:3).

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8 Arrêt du 13 mars 2014, Márquez Samohano (C-190/13, EU:C:2014:146).

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9 Cette même année, la Commission européenne a ouvert une procédure en manquement, au titre de l’article 258 TFUE, contre le Royaume d’Espagne, pour transposition incorrecte de la directive 1999/70 [INFR(2014)4334]. Cette procédure, toujours en cours, témoigne, selon cette institution, de la complexité et de l’ampleur du problème.

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10 Arrêt du 22 février 2024 (C-59/22, C-110/22 et C-159/22, ci-après l’« arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid  »).

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11 Arrêt du 13 juin 2024 (C-331/22 et C-332/22, ci-après l’« arrêt DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia »).

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12 BOE n^o 255, du 24 octobre 2015, p. 100224.

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13 BOE n^o 261, du 31 octobre 2015, p. 103105.

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14 BOE n^o 161, du 7 juillet 2021, p. 80375.

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15 BOE n^o 312, du 29 décembre 2021, ci-après la « loi 20/2021 ».

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16 BOE n^o 153, du 28 juin 2017, p. 53787.

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17 BOE n^o 161, du 4 juillet 2018, p. 66621.

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18 Il ressort de l’audience de plaidoiries que, si le premier contrat sur la base duquel TJ a été recrutée par la Communauté autonome de Madrid était un contrat d’agent contractuel, le dernier poste qu’elle a occupé correspondait à un poste d’agent non titulaire visant à assurer la couverture d’un poste vacant (plaza de interinidad por cobertura de vacante). À cet égard, voir note en bas de page 80 des présentes conclusions.

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19 Voir, en ce sens, arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (point 127 et jurisprudence citée). Voir, également, en ce sens, arrêts du 7 septembre 2006, Marrosu et Sardino (ci-après l’« arrêt Marrosu et Sardino », EU:C:2006:517, point 49), ainsi que du 7 mars 2018, Santoro (C-494/16, ci-après l’« arrêt Santoro », EU:C:2018:166, point 34).

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20 Voir, notamment, arrêts Adeneler (point 62) ; du 3 juillet 2014, Fiamingo e.a. (C-362/13, C-363/13 et C-407/13, ci-après l’« arrêt Fiamingo », EU:C:2014:2044, point 55) ; du 26 novembre 2014, Mascolo e.a. (C-22/13, C-61/13 à C-63/13 et C-418/13, ci-après l’« arrêt Mascolo », EU:C:2014:2401, point 73) ; du 14 septembre 2016, Pérez López (C-16/15, EU:C:2016:679, point 27), ainsi que Sánchez Ruiz (point 54).

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21 Voir, notamment, en ce sens, arrêts Adeneler (point 63) ; du 13 septembre 2007, Del Cerro Alonso (C-307/05, EU:C:2007:509, point 26 et jurisprudence citée), ainsi que DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (points 44 et 45, ainsi que jurisprudence citée).

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22 Sur ce principe jurisprudentiel et son origine, voir points 55 à 64 des présentes conclusions.

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23 Les trois mesures énumérées à la clause 5, sous a) à c), de l’accord-cadre ont trait, respectivement, à des raisons objectives justifiant le renouvellement de tels contrats ou relations de travail, à la durée maximale totale de ces contrats ou relations de travail successifs et au nombre de renouvellements de ceux-ci. Voir, notamment, Mascolo (point 74 et jurisprudence citée).

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24 Voir, notamment, arrêts Impact (point 70 et jurisprudence citée) ; Mascolo (points 75 et 76) ; Santoro (points 27 et 28), ainsi que DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (points 46 et 48, ainsi que jurisprudence citée). Mise en italique par mes soins.

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25 Voir point 45 des présentes conclusions.

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26 Voir conclusions de l’avocat général Poiares Maduro dans l’affaire Marrosu et Sardino (C-53/04, EU:C:2005:569, points 29 et 30).

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27 Voir, notamment, en ce sens, arrêts Adeneler (point 91) ; du 7 septembre 2006, Vassallo (C-180/04, ci-après l’« arrêt Vassallo », EU:C:2006:518, point 42), et Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (point 124). J’observe que, dans sa jurisprudence, la Cour utilise l’expression « mesure de sanction » au sens large, en visant ainsi tant le caractère punitif (la sanction stricto sensu) que compensatoire (l’effacement de conséquences de l’abus) de la mesure que les États membres doivent prévoir en application de la directive 1999/70. À cet égard, voir mes considérations aux points 61 et 62 des présentes conclusions.

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28 Une telle exigence a, en revanche, été prévue par le législateur de l’Union dans d’autres directives dans le domaine du droit social. Voir, notamment, article 15 de la directive 2000/43/CE du Conseil, du 29 juin 2000, relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique (JO 2000, L 180, p. 22) : « […] [l]es sanctions ainsi prévues, qui peuvent comprendre le versement d’indemnités à la victime, doivent être effectives, proportionnées et dissuasives ». Voir, également, article 20 de la directive 2014/67/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, relative à l’exécution de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services et modifiant le règlement (UE) n^o 1024/2012 concernant la coopération administrative par l’intermédiaire du système d’information du marché intérieur (« règlement IMI ») (^{JO 2014, L 159, p. 1}1) : « […] Les sanctions ainsi prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives ».

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29 Voir, en ce sens, arrêts Adeneler (point 94) ; Marrosu et Sardino (point 51) ; Vassallo (point 36) ; Sánchez Ruiz (point 88), et Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (point 103).

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30 Voir arrêt DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (point 71 et jurisprudence citée).

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31 Voir point 55 des présentes conclusions. Mise en italique par mes soins.

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32 Voir arrêt Adeneler (point 93 et jurisprudence citée). Ce point général de la jurisprudence s’est traduit ultérieurement, dans le contexte particulier de la clause 5, point 1, de l’accord-cadre, par la formulation, plus précise, selon laquelle cette disposition assigne aux États membres un objectif général, consistant en la prévention des abus, tout en leur laissant le choix des moyens pour y parvenir, tel que rappelé à la dernière phrase du point 53 des présentes conclusions.

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33 Voir, notamment, arrêts Fiamingo (point 62), et Mascolo (point 78).

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34 Voir, notamment, arrêts Fiamingo (point 64) ; Mascolo (point 79), ainsi que DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (point 69 et jurisprudence citée).

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35 Voir arrêts Adeneler (point 102) ; Vassallo (point 38), ainsi que Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (point 104). Mise en italique par mes soins.

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36 Voir, en ce sens, arrêt Angelidaki (points 160 à 166).

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37 En effet, bien que le terme sanction admette plusieurs acceptions en langue française, il ressort encore plus clairement de la version en langue anglaise de ce point de la jurisprudence que la Cour distingue bien deux conditions différentes « in order duly to punish that abuse and nullify the consequences of the breach of EU law », ce qui confirme que sont visées tant des mesures à caractère punitif que des mesures à caractère compensatoire. C’est également le cas pour les versions en langues allemande « um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen » ; lituanienne « siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes » ; polonaise « by zastosować odpowiednią sankcję i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii », et espagnole « con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión ».Mise en italique par mes soins.

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38 En effet, une mesure destinée à sanctionner l’abus peut ne pas être apte à l’effacement effectif de ses conséquences, et inversement. D’où l’importance d’examiner les mesures nationales dans leur ensemble.

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39 Voir, en ce sens, arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (point 80).

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40 Ainsi que la Cour l’a rappelé à maintes reprises, la notion de « relations de travail à durée déterminée successives » ne doit pas être interprétée de manière restrictive pour éviter d’employer des travailleurs de façon précaire pendant des années. Une interprétation restrictive risquerait en effet d’exclure un grand nombre de relations de travail à durée déterminée, dans les faits, du bénéfice de la protection des travailleurs recherchée par la directive 1999/70 et l’accord-cadre, vidant ainsi l’objectif poursuivi d’une grande partie de sa substance. Voir, en ce sens, jurisprudence citée au point 98 des présentes conclusions.

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41 Voir, en ce sens, arrêt Santoro (point 54).

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42 Voir arrêt DG de la Función Pública, Gene ralitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (points 81 et 83, ainsi que jurisprudence citée).

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43 Voir, par analogie, arrêt du 2 août 1993, Marshall (C-271/91, EU:C:1993:335, point 32).

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44 Voir note en bas de page 45 des présentes conclusions.

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45 Notamment dans les cas où l’utilisation abusive de contrats à durée déterminée successifs a perduré pendant une période de 10, 20, ou même 30 ans.

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46 Voir, par analogie, arrêt du 2 août 1993, Marshall (C-271/91, EU:C:1993:335, points 31 et 32).

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47 Point 50 de cet arrêt.

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48 Voir, notamment, arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (point 128 et jurisprudence citée).

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49 Notamment, la Commission a relevé, lors de l’audience de plaidoiries, que c’est le cas pour le secteur privé, en référence au délai prévu à l’article 15, paragraphe 5, du statut des travailleurs. À cet égard, voir point 12 des présentes conclusions.

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50 S’agissant des procédures de sélection en cause, envisagées comme mesure destinées à permettre au travailleur d’accéder à la stabilité de l’emploi, voir points 131 et suiv. des présentes conclusions.

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51 À cet égard, TJ se réfère à l’article 10, paragraphe 2 et à l’article 61, paragraphe 4, de l’EBEP, dans sa version applicable aux faits du litige au principal.

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52 Voir points 23 et 44 des présentes conclusions.

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53 Voir arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid(points 66 et 82 ainsi que dispositif, points 1 et 2).

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54 Voir note en bas de page 53 des présentes conclusions.

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55 Voir points 29 et 30 des présentes conclusions. Mise en italique par mes soins.

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56 Voir points 50 à 54 des présentes conclusions.

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57 Mise en italique par mes soins.

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58 Cela étant dit, la question se pose de savoir si le respect de ces principes ne devrait pas faire l’objet d’une appréciation au cas par cas. En effet, il ressort de l’audience que TJ avait été engagée dans le cadre d’une procédure de sélection réglementaire prévue par la loi espagnole pour recruter des agents contractuels lors de laquelle les principes d’égalité, de mérite et d’aptitude auraient pu être respectés, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier.

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59 Voir, en ce sens, arrêts Adeneler (point 105) ; Marrosu et Sardino (point 49) ; Santoro (point 34) ; du 7 avril 2022, Ministero della Giustizia e.a. (Statut des juges de paix italiens) (C-236/20, EU:C:2022:263, point 62), ainsi que Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid(point 127). Voir, également, points 43 et 52 des présentes conclusions.

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60 Selon la Commission, l’apparente contradiction signalée par la juridiction de renvoi dans la présente affaire semble résulter du fait que, tandis que les juridictions de renvoi compétentes en matière sociale, qui seules peuvent avoir recours à la notion de « travailleur à durée indéterminée non permanent », considéraient cette notion comme une mesure insuffisante [voir arrêt Sánchez Ruiz (point 102), ainsi que ordonnance du 11 décembre 2014, León Medialdea (C-86/14, EU:C:2014:2447, point 51)], les juridictions de renvoi compétentes en matière de contentieux administratif semblaient considérer que cette notion constituait, à tout le moins, une certaine amélioration de la situation des travailleurs soumis au droit administratif et cherchaient le moyen de la transposer dans ce droit [voir arrêts du 14 septembre 2016, Martínez Andrés et Castrejana López (C-184/15 et C-197/15, EU:C:2016:680), et Instituto Madrileño (points 72 et 73)].

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61 Voir point 30 ainsi que jurisprudence citée au points 85, 90 et 96 des présentes conclusions. Voir également arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (point 78).

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62 Notamment, il y a lieu de rappeler que dans les affaires jointes ayant donné lieu à l’arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (point 77), aucune épreuve de sélection n’avait été organisée depuis le début de la relation de travail à durée indéterminée non permanente. Dans l’affaire C-59/22, cette situation durait depuis 27 ans, et dans l’affaire C-110/22, le requérant au principal était lié à l’administration concernée par un contrat à durée indéterminée non permanent depuis 20 ans.

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63 Points 52 à 54, 65, 66, 73 et 91 de cet arrêt.

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64 Voir point 50 et jurisprudence citée à la note en bas de page 20 des présentes conclusions.

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65 Voir, en ce sens, arrêts Sánchez Ruiz (point 61) ; Instituto Madrileño (point 35), et Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (point 78).

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66 Voir, en ce sens, arrêts Adeneler (point 85) ; Sánchez Ruiz (points 62 et 63) ; Instituto Madrileño (points 36 et 37), ainsi que Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (points 79 et 80).

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67 Voir, notamment, arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (points 90 et 92, ainsi que jurisprudence citée).

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68 Points 105 à 107 de cet arrêt.

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69 Points 79, 80 et 84 de cet arrêt.

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70 Voir, notamment, arrêts du 21 novembre 2018, de Diego Porras (C-619/17, EU:C:2018:936, points 94 et 95), ainsi que Instituto Madrileño (points 74 et 75).

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71 Point 81 de cet arrêt.

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72 Voir arrêt Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (point 108). Voir, également, arrêt DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (points 80 et 81).

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73 Voir points 59 à 80 des présentes conclusions.

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74 Lors de l’audience, il a été relevé que cette indemnité correspond à celle prévue par le statut des travailleurs en cas de résiliation du contrat pour des raisons objectives. Voir, notamment, arrêt du 21 novembre 2018, de Diego Porras (C-619/17, EU:C:2018:936, point 17).

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75 Voir arrêt DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (point 81).

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76 Voir article 2, paragraphe 6, troisième alinéa, de la loi 20/2021 cité au point 20 des présentes conclusions.

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77 Voir point 73 des présentes conclusions.

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78 Point 112 de cet arrêt.

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79 Point 52 de cet arrêt.

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80 Dans un souci de clarté, je note que l’article 10 de l’EBEP, dont le libellé n’est même pas reproduit dans la demande de décision préjudicielle, concerne, sauf erreur de ma part, les agents non titulaires (funcionarios interinos) et non pas les agents contractuels (personal laboral), visés quant à eux à l’article 11 de l’EBEP. La question se pose donc de savoir si ce régime de responsabilités pour les agents non titulaires, tel qu’exposé par la juridiction de renvoi dans le cadre de l’article 10 de l’EBEP, s’applique également aux agents contractuels, tels que TJ, dans le cadre de l’article 11 de l’EBEP, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier. En tout état de cause, il me semble important de relever que la Communauté autonome de Madrid a clarifié, en réponse à une question de la Cour, que, au moment où TJ a introduit sa demande de déclaration devant la juridiction de première instance, elle occupait un poste d’agent non titulaire visant à assurer la couverture d’un poste vacant (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Voir, à cet égard, note en bas de page 18 des présentes conclusions.

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81 Selon le gouvernement espagnol, l’article 95, paragraphe 2, sous d), de l’EBEP érige en « faute disciplinaire très grave » « l’adoption d’accords manifestement illégaux qui causent un préjudice grave à l’administration ou aux citoyens ».

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82 Notamment, selon le gouvernement espagnol, l’article 7, paragraphe 1, sous h), du Real Decreto 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (décret royal 33/1986 portant approbation du règlement relatif au régime disciplinaire des fonctionnaires de l’administration de l’État), du 10 janvier 1986 (BOE n^o 15, du 17 janvier 2017, p. 2377), qualifie de « faute grave » « [l]’émission de rapports et l’adoption d’accords manifestement illégaux lorsqu’ils causent un préjudice à l’administration ou aux citoyens et ne constituent pas une infraction très grave ».

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83 Il ressort des observations écrites que l’article 7, paragraphe 2, du texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (texte de refonte de la loi relative aux infractions et aux sanctions en matière sociale), approuvé par le Real Decreto Legislativo 5/2000 (décret législatif royal 5/2000), du 4 août 2000 (BOE n^o 189, du 8 août 2000, p. 15060) érige en infraction grave « la violation de la réglementation sur les modalités contractuelles, les contrats à durée déterminée et temporaires, par leur utilisation en fraude à la loi ou à l’égard de personnes, de finalités, de situations et de limites temporelles autres que celles prévues par voie légale, réglementaire ou par voie de convention collective lorsque ces points peuvent être déterminés par la négociation collective. À cette fin, il est considéré qu’il y a infraction pour chaque travailleur concerné. »

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84 Ces chiffres ont été communiqués par le gouvernement espagnol lors de l’audience en réponse à une question de la Cour.

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85 Point 121 de cet arrêt.

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86 Voir point 20 des présentes conclusions.

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87 Voir, en ce sens, arrêt Sánchez Ruiz (point 97).

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88 À cet égard, il ressort de la réponse du gouvernement espagnol à une question posée par la Cour lors de l’audience de plaidoiries que trois procédures de stabilisation extraordinaires ont déjà été mises en œuvre. Selon ce gouvernement, dans le cadre de la dernière procédure de stabilisation prévue par loi 20/2021, 544 151 postes temporaires à stabiliser ont été identifiés, parmi lesquels 365 714 ont déjà été stabilisés.

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89 Voir arrêt DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (point 77).

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90 Voir point 77 des présentes conclusions.