CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^ME MAJA BRKAN

présentées le 29 octobre 2025 (1)

Affaire T-653/24

Accorinvest,

Société Générale SA

contre

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique

[demande de décision préjudicielle formée par Conseil d’État (France)]

« Renvoi préjudiciel – Harmonisation des législations fiscales – Droits d’accise – Directive 2008/118/CE – Électricité – Taxes indirectes supplémentaires – Répercussion de l’impôt sur le consommateur »

Introduction

1. La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118/CE du Conseil, du 16 décembre 2008, relative au régime général d’accise et abrogeant la directive 92/12/CEE (JO 2009, L 9, p. 12).

2. Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant les sociétés Accorinvest et Société Générale SA, en tant que consommateurs finals d’électricité, et l’État français, au sujet du remboursement d’une taxe supplémentaire à l’accise sur l’électricité, prévue par la réglementation française.

3. En effet, en France, la loi du 9 août 2004 relative au service public de l’électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières a institué une contribution tarifaire d’acheminement (ci-après la « CTA »). Dans la présente affaire, il convient d’examiner si la CTA peut être qualifiée de « taxe indirecte supplémentaire » au sens de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118 et relève du champ d’application de cette disposition.

Cadre juridique

Droit de l’Union

Directive 2008/118

4. La directive 2008/118 a été abrogée par la directive (UE) 2020/262 (2). Néanmoins, la directive 2008/118 reste applicable ratione temporis aux faits des litiges au principal.

5. Le considérant 2 de la directive 2008/118 énonçait :

« Les conditions relatives à la perception de l’accise sur les produits relevant de la directive 92/12/CEE [du Conseil, du 25 février 1992, relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise (JO 1992, L 76, p. 1)], ci-après dénommés “produits soumis à accise”, doivent rester harmonisées afin de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur. »

6. L’article 1^er de cette directive disposait :

« 1. La présente directive établit le régime général des droits d’accise frappant directement ou indirectement la consommation des produits suivants, ci-après dénommés “produits soumis à accise” :

a) les produits énergétiques et l’électricité relevant de la directive 2003/96/CE [du Conseil, du 27 octobre 2003, restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (JO 2003, L 283, p. 51)] ;

[…]

2. Les États membres peuvent, à des fins spécifiques, prélever des taxes indirectes supplémentaires sur les produits soumis à accise, à condition que ces impositions respectent les règles de taxation communautaires applicables à l’accise ou à la taxe sur la valeur ajoutée pour la détermination de la base d’imposition, le calcul, l’exigibilité et le contrôle de l’impôt, ces règles n’incluant pas les dispositions relatives aux exonérations.

3. Les États membres peuvent prélever des taxes sur :

a) les produits autres que les produits soumis à accise ;

b) les prestations de services, y compris celles relatives aux produits soumis à accise, n’ayant pas le caractère de taxes sur le chiffre d’affaires.

[…] »

Directive 2003/96

7. L’article 4 de la directive 2003/96 prévoit :

« 1. Les niveaux de taxation que les États membres appliquent aux produits énergétiques et à l’électricité visés à l’article 2 ne peuvent être inférieurs aux niveaux minima prévus par la présente directive.

2. Aux fins de la présente directive, on entend par “niveau de taxation” le montant total d’impôts indirects (à l’exception de la TVA) perçu, calculé directement ou indirectement sur la quantité de produits énergétiques et d’électricité au moment de la mise à la consommation. »

Droit français

8. L’article 18 de la loi n^o°2004-803, du 9 août 2004, relative au service public de l’électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières (ci-après la « loi du 9 août 2004 ») dispose :

« I. Il est institué au profit de la Caisse nationale des industries électriques et gazières une contribution tarifaire sur les prestations de transport et de distribution d’électricité […]

[…]

II. Cette contribution tarifaire est due :

1° Pour l’électricité :

a) Par les gestionnaires des réseaux publics de transport ou de distribution qui la perçoivent, en addition du tarif d’utilisation des réseaux publics de transport et de distribution, […] auprès des consommateurs […], avec lesquels ces gestionnaires ont conclu un contrat d’accès au réseau;

b) Par les fournisseurs d’électricité qui la perçoivent en addition de leur prix de vente auprès des consommateurs […], lorsque ces fournisseurs ont conclu un contrat d’accès aux réseaux […] pour alimenter ces consommateurs ;

c) Par les fournisseurs d’électricité qui la perçoivent en addition des tarifs de vente […]

III. La contribution tarifaire est assise :

1° Pour l’électricité :

– sur la part fixe hors taxes du tarif d’utilisation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité lorsque la contribution tarifaire est due en application du a du 1° du II ;

– sur la part fixe hors taxes de la part relative à l’utilisation des réseaux, comprise dans le prix de vente de l’électricité, lorsque la contribution tarifaire est due en application du b du 1° du II ;

– sur la part fixe hors taxes de la part relative à l’utilisation des réseaux, comprise dans les tarifs réglementés de vente de l’électricité, lorsque la contribution tarifaire est due en application du c du 1° du II

[…]

IV. La contribution tarifaire est due, à raison des contrats conclus par les personnes mentionnées au II pour la réalisation des prestations mentionnées au I, lors de l’encaissement des acomptes ou du prix par le redevable ou, sur option de ce dernier, au moment du débit ; dans ce cas, elle est due en tout état de cause lors de l’encaissement des acomptes ou du prix s’il précède le débit.

[…]

VII. Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article. »

9. L’article 1^er, du décret n^o 2005-123, du 14 février 2005, relatif à la contribution tarifaire sur les prestations de transport et de distribution d’électricité et de gaz naturel, dans sa version applicable jusqu’au 1^er août 2017, dispose :

« I. La part fixe hors taxes du tarif d’utilisation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité, mentionnée au 1° du III de l’article 18 de la loi du 9 août 2004 susvisée, est constituée de la somme des termes suivants :

– la composante annuelle de gestion telle que définie par la décision approuvant les tarifs d’utilisation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité en vigueur ;

– la composante annuelle de comptage telle que définie par la décision approuvant les tarifs d’utilisation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité en vigueur ;

– la part fixe de la composante annuelle des soutirages […] ;

– la part fixe de la composante annuelle des alimentations complémentaires et de secours […] »

10. Aux termes de l’article 1^er du décret n^o 2005-123, dans sa rédaction issue du décret du 28 juillet 2017, applicable à compter du 1^er août 2017 :

« […] la part fixe hors taxes du tarif d’utilisation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité est constituée de la somme des éléments du tarif tels que définis dans les décisions sur les tarifs d’utilisation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité en vigueur, énumérés aux 1° à 4° :

1° La composante annuelle de gestion ;

2° La composante annuelle de comptage ;

3° La part fixe de la composante annuelle de soutirages. Cette part fixe est constituée des termes figurant dans les formules tarifaires relatives à cette composante, qui sont fonction des puissances souscrites, à l’exclusion des composantes mensuelles des dépassements de puissance souscrite ;

4° La part fixe de la composante annuelle des alimentations complémentaires et de secours. Cette part fixe est constituée de la composante annuelle des alimentations complémentaires et de secours, à l’exclusion de la part énergie et des composantes mensuelles des dépassements de puissance souscrite lorsque l’alimentation de secours est à un domaine de tension différent de celui de l’alimentation principale »

11. Aux termes de l’article 2 du décret n^o 2005-123, « [l]e fournisseur d’électricité qui perçoit la contribution tarifaire en application du b ou du c du 1° du II de l’article 18 de la loi du 9 août 2004 susvisée calcule la part fixe hors taxes de la part relative à l’utilisation des réseaux dans le prix de vente ou le tarif de vente conformément à l’article 1^er ».

Faits du litige au principal et questions préjudicielles

12. Accorinvest et Société Générale sont deux sociétés de droit français qui ont, en tant que consommateurs finals d’électricité, supporté la CTA.

13. Dans le cadre de deux procédures distinctes, ces sociétés ont demandé, au tribunal administratif de Paris (France), de condamner l’État français à leur verser une indemnité d’un montant correspondant aux sommes qu’elles ont acquittées au titre de la CTA respectivement, au titre des années 2016 à 2018 et au titre des années 2017 et 2018. Selon elles, la CTA ne respectait pas l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118. Ces demandes ont été rejetées par le tribunal administratif de Paris comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître, par deux ordonnances du 26 avril 2021.

14. Par deux arrêts du 17 mai 2023, la cour administrative d’appel de Paris (France) a annulé ces ordonnances, puis a rejeté les demandes au motif qu’en l’absence de lien direct et indissociable entre la CTA et la consommation d’électricité, la contribution ne constituait pas un impôt indirect frappant directement ou indirectement la consommation d’électricité et que, par conséquent, elle ne relevait pas de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118.

15. Accorinvest et Société générale ont chacune formé un pourvoi contre ces arrêts de la cour administrative d’appel de Paris devant la juridiction de renvoi en arguant que la contribution en cause constitue une taxe indirecte frappant directement ou indirectement la consommation d’électricité, du seul fait qu’il existe un mécanisme légal de répercussion de cet impôt sur le consommateur final. Elles ont également soutenu que la contribution en cause entre dans le champ d’application de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118, dès lors qu’il existe un lien direct et indissociable entre la contribution tarifaire d’acheminement et la consommation d’électricité. Elles ont notamment fait valoir que le contrat d’accès à raison duquel cette taxe est due est nécessairement lié à un contrat de fourniture d’électricité à un consommateur final et que la part fixe des tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité sur laquelle est assise cette taxe est notamment fonction de la puissance souscrite par le consommateur final lui-même, laquelle est habituellement en rapport avec le profil de sa consommation.

16. Dans ces conditions, le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour des deux questions préjudicielles suivantes :

« 1) Les dispositions de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive [2008/118], doivent-elles être interprétées en ce sens que l’existence d’un mécanisme légal de répercussion de l’impôt sur le consommateur final d’un produit soumis à accise implique à elle seule l’existence d’un lien direct et indissociable entre cet impôt et la consommation de ce produit, de sorte qu’il doive être considéré comme une taxe indirecte supplémentaire au sens de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive [2008/118], même dans le cas où cet impôt est calculé indépendamment de la quantité de produit effectivement consommée ?

2) Les dispositions de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive [2008/118], doivent-elles être interprétées en ce sens qu’une imposition, telle que la contribution tarifaire d’acheminement, qui est assise sur la part fixe des tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité, à l’exclusion de la part variable de ces tarifs, seule à dépendre de la consommation d’électricité, mais qui est due à raison des contrats d’accès au réseau conclus par les consommateurs ou leurs fournisseurs, présente un lien direct et indissociable avec la consommation d’électricité, de sorte qu’elle doive être regardée comme une taxe indirecte supplémentaire au sens de ces dispositions ? »

Analyse

17. Par ses deux questions, que je propose de traiter ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118 doit être interprété en ce sens qu’une contribution telle que celle en cause au principal qui est perçue en raison de l’utilisation des réseaux de transport et de distribution d’électricité, est assise sur la part fixe du tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité et est répercutée par un mécanisme légal sur le consommateur, relève de la notion de « taxes indirectes supplémentaires », au sens de cette disposition.

18. Pour répondre à cette question, il y lieu, premièrement, de définir la notion de « taxe indirecte supplémentaire » au sens de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118. Deuxièmement, j’examinerai plus particulièrement le critère, développé par la jurisprudence (3), du lien direct et indissociable entre une taxe et la consommation d’un produit soumis à accises et, en particulier, si ce lien doit exister avec un acte de consommation d’électricité ou avec la quantité d’électricité consommée. Troisièmement, l’analyse portera sur la question de savoir si un tel lien direct et indissociable peut être déduit de la seule répercussion de la taxe sur le consommateur. Quatrièmement, il conviendra de déterminer, sur la base de cette interprétation, si la CTA peut être qualifiée de « taxe indirecte supplémentaire » au sens de cette disposition.

Sur la notion de « taxe indirecte supplémentaire »

19. À titre liminaire, il y a lieu de relever que la qualification d’une imposition, d’une taxe, d’un droit ou d’un prélèvement au regard du droit de l’Union incombe à la Cour en fonction des caractéristiques objectives de l’imposition, indépendamment de la qualification qui lui est donnée dans le droit national (4).

20. L’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118 prévoit que les États membres peuvent, à des fins spécifiques, prélever des taxes indirectes supplémentaires sur les produits soumis à accise, à condition que ces impositions respectent les règles de taxation de l’Union applicables à l’accise ou à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

21. La directive 2008/118 ne définit pas la notion de « taxe indirecte supplémentaire » sur l’électricité au sens de cette disposition. Toutefois, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, la notion de « taxes indirectes supplémentaires » désigne les taxes indirectes qui frappent la consommation des produits énumérés à l’article 1^er, paragraphe 1, de cette directive, autres que les « droits d’accise », au sens de cette dernière disposition, et qui sont prélevées à des fins spécifiques (5).

22. À cet égard, il ressort de la jurisprudence qu’il doit exister un lien direct et indissociable entre une telle taxe et la consommation d’électricité (6). Cela signifie qu’il convient d’examiner si une telle taxe frappe un élément qui présente un lien direct et indissociable avec la consommation d’électricité, de sorte qu’en taxant cet élément, la taxe doit être considérée comme taxant la consommation d’électricité elle-même. En effet, une taxe qui ne frappe pas la consommation d’électricité, ne relève pas du champ d’application de la directive 2008/118 (7).

23. Or, dans la présente affaire, les requérantes au principal font valoir qu’il suffit que la taxe en cause frappe l’acte de consommer de l’électricité et qu’il n’est pas nécessaire qu’elle soit liée à des quantités d’électricité.

24. Ainsi, il est nécessaire, à mon sens, afin d’interpréter la notion de « taxes indirectes supplémentaires » et de déterminer le champ d’application de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118, de clarifier si le critère qui détermine l’existence d’un lien direct et indissociable entre une taxe indirecte et la consommation d’électricité est un lien avec un acte de consommation de l’électricité ou s’il est nécessaire qu’il existe un lien entre la taxe et les quantités d’électricité consommées.

Le lien direct et indissociable doit-il exister avec un acte de consommation d’électricité ou avec les quantités d’électricité effectivement consommées ?

25. Selon une jurisprudence constante, aux fins de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celles-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (8).

26. En premier lieu, le libellé de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118 ne contient aucune précision concernant la question de savoir si le lien direct et indissociable doit exister avec l’acte de consommer ou les quantités consommées. En effet, il ressort du point 20 ci-dessus, que la directive 2008/118 ne définit pas la notion de « taxes indirectes supplémentaires » tandis que la condition du « lien direct et indissociable avec la consommation » du produit soumis à accises a été développée par la jurisprudence de la Cour ainsi que cela ressort du point 22 ci-dessus. Le libellé de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118 ne permet ainsi pas à lui seul de déterminer si, pour être qualifié de « taxe indirecte supplémentaire » au sens de cette disposition, le lien direct et indissociable avec l’acte de consommation d’électricité suffit.

27. Dans ces conditions, il convient d’examiner le contexte dans lequel s’inscrit l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118 ainsi que les objectifs poursuivis par cette dernière.

28. S’agissant, en deuxième lieu, du contexte de cette disposition, il convient de relever que la structure de l’article 1^er de la directive2008/118 distingue trois situations.

29. Premièrement, l’article 1^er, paragraphe 1, de la directive 2008/118 consacre le principe selon lequel cette directive établit le régime général des droits d’accise frappant directement ou indirectement la consommation de certains produits soumis à accise, au nombre desquels figure l’électricité, celle-ci relevant de la directive 2003/96.

30. Deuxièmement, l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118, autorise les États membres à appliquer d’autres impositions « poursuivant des finalités spécifiques » pourvu qu’elles respectent les règles applicables aux droits d’accises et à la TVA. Ainsi, en contraste avec l’obligation des États membres de mettre en œuvre l’accise harmonisée prévue à l’article 1^er, paragraphe 1, de la directive 2008/118 pour les produits soumis à accise énumérés à cette disposition, l’article 1^er, paragraphe 2, de cette directive, établit une faculté pour les États membres de prélever, sous certaines conditions, des taxes indirectes supplémentaires sur les produits soumis à accise. La Cour a précisé que cette faculté reconnue aux États membres vise à tenir compte de la diversité des traditions fiscales des États membres en la matière et du recours fréquent aux impositions indirectes pour la mise en œuvre de politiques non budgétaires (9).

31. Troisièmement, il ressort de l’article 1^er, paragraphe 3, de la directive 2008/118, que les États membres conservent la faculté d’introduire ou de maintenir des impositions frappant les produits autres que les produits soumis à accise [sous a)] ainsi que les prestations de services, y compris celles relatives aux produits soumis à accise, n’ayant pas le caractère de taxes sur le chiffre d’affaires [sous b)], à la condition que celles-ci ne donnent pas lieu, dans les échanges entre États membres, à des formalités liées au passage d’une frontière.

32. Comme le souligne la Commission européenne, une interprétation selon laquelle une taxe liée à un acte de consommation d’électricité, mais sans corrélation avec la quantité effectivement consommée, pourrait être considérée comme ayant un lien direct et indissociable avec cette consommation, reviendrait à priver d’effet utile l’article 1^er, paragraphe 3, sous b), de la directive 2008/118. En effet, toutes les taxes ayant un lien avec l’acte de consommation d’électricité pourraient alors être qualifiées de « taxe indirecte supplémentaire » au sens de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118 et relèverait de cette disposition, ce qui reviendrait à vider de sa substance l’article 1^er, paragraphe 3, sous b), de cette directive.

33. Dans le cadre de l’interprétation contextuelle, il convient également de prendre en considération la directive 2003/96 restructurant le cadre de taxation des produits énergétiques et de l’électricité, auxquels se réfère l’article 1^er, paragraphe 1, de la directive 2008/118. En effet, le régime d’accise est régi conjointement par une directive générale qui fixe le régime général d’accise (en l’espèce, ratione temporis, la directive 2008/118 (10)) et par plusieurs directives spécifiques qui harmonisent les bases d’imposition et les taux minimaux de taxation des produits soumis à ces accises, à savoir, la directive 2003/96 pour les produits énergétiques et l’électricité.

34. L’article 4, paragraphe 1, de la directive 2003/96 impose aux États membres l’obligation de respecter certains niveaux minimaux de taxation de ces produits tandis que l’article 4, paragraphe 2, de ladite directive définit le « niveau de taxation » que les États membres appliquent aux produits concernés comme étant le « montant total d’impôts indirects (à l’exception de la TVA) perçu, calculé directement ou indirectement sur la quantité de produits énergétiques et d’électricité au moment de la mise à la consommation » (mis en italique par mes soins). Ainsi, étant donné que ces seuils s’appliquent au montant total d’impôts indirects, ces niveaux minimaux de taxation incluent les « taxes indirectes supplémentaires » prévues à l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118 (11) et sont évalués par rapport aux niveaux effectifs de la consommation d’électricité.

35. Ainsi, il résulte, à mon sens, de l’interprétation contextuelle qu’une taxe frappe la consommation d’électricité et peut être qualifiée de « taxe indirecte supplémentaire », au sens de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118, s’il existe un lien direct et indissociable avec la quantité d’électricité consommée et non seulement avec un acte de consommation.

36. En troisième lieu, cette interprétation est corroborée par les objectifs poursuivis par la directive 2008/118.

37. À cet égard, selon le considérant 2 de la directive 2008/118, celle-ci vise à harmoniser les conditions relatives à la perception de l’accise sur les produits relevant de son champ d’application, afin de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur.

38. Ainsi qu’il ressort du point 29 ci-dessus, l’article 1^er, paragraphe 1, de la directive 2008/118 établit une accise harmonisée pour une liste limitée de produits énumérés à cette disposition, au nombre desquels figure l’électricité, relevant de la directive 2003/96.

39. Il s’ensuit que l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118, qui permet, en substance, aux États membres de prélever des taxes indirectes supplémentaires sur les produits soumis à accise, doit, en tant que disposition dérogeant au principe de l’harmonisation des conditions relatives à la perception de l’accise sur les produits relevant de son champ d’application, faire l’objet d’une interprétation stricte (12). Certes, dans la jurisprudence Statoil Fuel & Retail (13) ainsi que Agenzia delle dogane e dei monopoli (14), cette appréciation de la Cour portait sur l’une des conditions cumulatives prévues à l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118, à savoir sur la notion de « fins spécifiques », et non sur la notion même de « taxes indirectes supplémentaires ». Toutefois, eu égard à une jurisprudence constante selon laquelle les exceptions sont d’interprétation stricte afin que les règles générales ne soient pas vidées de leur substance (15), il me semble que la même approche s’applique également au champ d’application de la dérogation prévue à cette disposition et ainsi à l’interprétation de la notion de « taxes indirectes supplémentaires » (16).

40. Ainsi, la notion de « taxe indirecte supplémentaire » doit à mon sens également être interprétée de manière restrictive, ce qui exclut qu’une taxe ayant seulement un lien avec l’acte de consommation de l’électricité puisse relever de cette disposition.

41. Ainsi que l’a fait valoir la Commission à l’audience, si les « taxes indirectes supplémentaires » prévues à l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118 comprenaient des taxes ne frappant pas effectivement la consommation d’électricité, c’est-à-dire sans lien avec les quantités d’électricité consommées, cela pourrait nuire à l’objectif d’harmonisation de cette directive visant à faciliter la libre circulation des produits soumis à accises, en ce qu’il existerait un risque d’entraver les échanges de produits soumis à accises entre les États membres par des taxes supplémentaires. En effet, la directive 2008/118 vise, notamment, à harmoniser dans tous les États membres les règles relatives à l’exigibilité de l’accise (17) ainsi que celles relatives à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accises ce qui permet de faciliter la circulation de ces produits. Or, l’accise harmonisée prévue à l’article 1^er, paragraphe 1, de la directive 2008/118 est une taxe à la consommation assise sur la quantité des produits soumis à accises offerts à la consommation (18). S’il existait d’autres taxes sur les mêmes produits sans lien avec la consommation effective de ces produits, cela pourrait entraîner des formalités supplémentaires liées à leur contrôle. Ainsi, la multiplication de telles taxes à côté de l’accise harmonisée risquerait d’entraver les échanges des produits soumis à accises entre les États membres.

42. Il résulte de ces éléments, à mon sens, qu’une taxe ne peut être qualifiée de « taxe indirecte supplémentaire » au sens de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118, que s’il existe un lien direct et indissociable entre celle-ci et les quantités d’électricité consommées et non seulement avec l’acte de consommer de l’électricité.

43. Un tel accent sur les quantités des produits consommés est d’ailleurs confirmé par la jurisprudence de la Cour. Ainsi, dans l’arrêt Kernkraftwerke Lippe-Ems, la Cour a considéré qu’il n’existait pas de lien direct et indissociable avec la consommation d’électricité s’agissant d’une taxe sur des assemblages combustibles de réacteurs de centrales nucléaires, en ce que cette taxe pouvait être perçue en raison du déclenchement d’une réaction en chaîne auto-entretenue sans même qu’une quantité d’électricité soit nécessairement produite et, par conséquent, consommée (19).

44. En outre, dans l’arrêt Promociones Oliva Park, la Cour a constaté que l’impôt en cause dans cette affaire était calculé en fonction de la seule qualité de producteur d’électricité, sur la base des revenus des contribuables partiellement fixes et donc indépendamment de la quantité d’électricité effectivement produite et introduite dans le réseau électrique (20). La Cour en a conclu qu’il n’existait pas de lien direct et indissociable entre cet impôt et la consommation d’électricité (21).

45. Il en résulte à mon sens que le lien direct et indissociable entre l’impôt et la consommation du produit soumis à accise doit exister avec les quantités d’électricité consommées et non seulement avec l’acte de consommer de l’électricité.

Sur la répercussion de la taxe sur le consommateur final

46. Il ressort de la décision de renvoi que, en vertu de l’article 18, II, de la loi du 9 août 2004, la CTA est due par les gestionnaires des réseaux publics de transport ou de distribution ou par les fournisseurs d’électricité, mais ceux-ci la perçoivent auprès des consommateurs.

47. À cet égard, la juridiction de renvoi demande au Tribunal si la répercussion intégrale et transparente de la CTA sur le consommateur final suffit à conclure à l’existence d’un lien direct et indissociable avec la consommation d’électricité.

48. Selon moi, plusieurs arguments plaident en faveur d’une réponse négative à cette question.

49. Premièrement, il résulte du point 45 ci-dessus qu’un lien direct et indissociable entre une taxe et la consommation du produit soumis à accise doit exister avec les quantités d’électricité consommées afin de pouvoir être qualifié de « taxe indirecte supplémentaire ». Par conséquent, j’estime que la seule circonstance qu’une taxe soit entièrement répercutée sur le consommateur final d’électricité, même par un mécanisme légal, ne saurait à elle seule suffire pour conclure à l’existence d’un lien direct et indissociable entre une taxe et la consommation d’électricité.

50. Deuxièmement, cette interprétation est, à mon sens, confortée par la jurisprudence de la Cour.

51. D’une part, ainsi que l’a rappelé l’avocat général Campos Sànchez-Bordona dans ses conclusions dans l’affaire Messer France (22), la Cour, dans son arrêt IRCCS – Fondazione Santa Lucia(23), a indiqué trois caractéristiques inhérentes aux impositions indirectes :

– l’obligation prévue par la loi de payer leur montant et, en cas de non-respect de cette obligation, la compétence des autorités pour poursuivre le redevable ;

– la destination des montants exigés, qui doivent financer des objectifs d’intérêt général, selon les critères de répartition établis par les autorités publiques ;

– la possibilité de les répercuter sur le consommateur final du bien ou du service fourni en les incluant dans le montant de la facture qui lui est adressée, dont le montant est habituellement proportionnel aux quantités de produit ou de service consommées.

52. Ainsi, le fait de répercuter une taxe sur le consommateur est, certes, une des caractéristiques d’une taxe indirecte. Toutefois, le seul fait de répercuter la taxe sur le consommateur ne signifie pas automatiquement que cette taxe a un lien direct et indissociable avec la consommation d’électricité.

53. D’autre part, il convient de relever qu’à plusieurs reprises, la Cour a pris en considération, afin de déterminer si une taxe pouvait être qualifiée de « taxes indirectes supplémentaires » au sens de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118, la possibilité ou non de répercuter une taxe sur le consommateur (24). Toutefois, la Cour a également examiné les modes de calcul de ces contributions afin de déterminer si ces contributions constituaient des taxes indirectes supplémentaires au sens de cette disposition (25).

54. Ainsi, il me semble résulter de ce qui précède que la répercussion intégrale d’une contribution telle que la CTA qui est due quel que soit le niveau de la consommation d’électricité n’est pas suffisante à elle seule pour conclure qu’une telle contribution constitue une taxe indirecte supplémentaire, mais qu’il s’agit d’un élément à prendre en considération pour la qualification de « taxe indirecte supplémentaire » au sens de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118.

La CTA peut-elle être qualifiée de « taxe indirecte supplémentaire » au sens de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118 ?

55. Afin de déterminer si la CTA est susceptible de relever de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118, il convient de vérifier si cet impôt constitue une taxe frappant directement ou indirectement la consommation d’électricité visée par la directive 2003/96.

56. En premier lieu, il ressort de l’article 18, I, de la loi du 9 août 2004 que la CTA est une contribution sur le transport et la distribution d’électricité. Ainsi, le fait générateur de la CTA correspond à la souscription par le consommateur d’un contrat d’accès au réseau public de distribution qu’il s’agisse d’un contrat unique conclu avec les fournisseurs d’électricité couvrant à la fois l’accès au réseau et la fourniture d’électricité ou d’un contrat distinct du contrat de fourniture conclu avec les gestionnaires des réseaux publics des transport ou de distribution (26). Ainsi, le fait générateur de la CTA, à savoir l’utilisation des réseaux de transport et de distribution d’électricité, est en amont de toute consommation d’électricité, même si un contrat d’acheminement est en principe lié à un contrat de fourniture d’électricité.

57. En deuxième lieu, s’agissant des modalités de calcul de la CTA, il convient de relever que celle-ci est assise sur la part fixe hors taxes du tarif d’utilisation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité (TURPE) laquelle est, en vertu de l’article 1^er du décret n^o 2005-123 du 14 février 2005, constituée de la composante de gestion (27), la composante de comptage (28), la part fixe de la composante de soutirage (29) et la part fixe de la composante annuelle des alimentations complémentaires et de secours (30). Ainsi que l’a fait valoir la Commission lors de l’audience, ces éléments sont fixés de manière annuelle sans variation.

58. Premièrement, il ressort de la décision de renvoi que la composante de gestion, la composante de comptage et la part fixe de la composante annuelle des alimentations complémentaires et de secours ne sont pas corrélées avec la consommation d’électricité (31).

59. Deuxièmement, s’agissant de la part fixe de la composante annuelle de soutirage, celle-ci va dépendre notamment du domaine de tension, des options tarifaires et de la puissance souscrites par le consommateur (32). Les requérantes au principal font valoir que la part fixe de la composante de soutirage est en réalité variable étant donné qu’elle va varier en fonction de la puissance et des options tarifaires choisies par le consommateur selon ses besoins, ce qui démontrerait que la CTA est corrélée à la consommation d’électricité.

60. Toutefois, il ressort des éléments du dossier dont dispose le Tribunal que les options tarifaires et la puissance choisies par le consommateur sont corrélées avec une estimation future de sa consommation d’électricité, mais pas avec sa consommation effective.

61. En effet, le consommateur va souscrire une option tarifaire et une puissance en amont de toute consommation d’électricité. Ainsi, les choix du consommateur vont reposer sur son profil de consommation et sa manière de consommer de l’électricité par rapport à une estimation de ses besoins, mais sans rapport direct avec le volume effectif de sa consommation d’électricité.

62. Le gouvernement français a précisé lors de l’audience que la puissance souscrite détermine la quantité maximale d’électricité susceptible d’être soutirée du réseau par un consommateur à un moment donné (33). Ainsi, le consommateur estime la puissance dont il considère avoir besoin dans le futur en fonction de ses besoins liés à ses activités ou à ses appareils électriques. La puissance correspond donc à un droit à un maximum de consommation d’électricité potentiel dont le consommateur fera plus ou moins usage (34). Il est même possible – par exemple, dans le cas d’une maison de vacances qui n’est pas occupée pendant une partie de l’année – que le consommateur ne consomme pas, pendant une période, d’électricité.

63. En outre, comme l’ont précisé les requérantes au principal et le gouvernement français lors de l’audience, si le consommateur a souscrit une puissance bien plus élevée que sa consommation effective, il pourra modifier son contrat à la baisse pour que sa puissance souscrite corresponde effectivement à ses besoins. Les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité et la CTA seront alors ajustés pour le futur, mais il n’y aura pas de restitution de la CTA payée par le consommateur par le passé et calculée à partir d’une puissance ne correspondant pas ses besoins.

64. Ainsi, même si, comme le font valoir les parties requérantes au principal, la puissance souscrite a une certaine corrélation avec la consommation future d’électricité du consommateur, l’assiette de la CTA n’est pas directement corrélée par rapport à une quantité d’électricité effectivement consommée, et la CTA pourrait même être perçue sans qu’une quantité d’électricité ait été introduite dans le réseau ou consommée par le consommateur.

65. En outre, ainsi que l’a soulevé la Commission lors de l’audience, la tarification de la part fixe de la composante de soutirage prend également en considération les coûts supportés par les gestionnaires de réseaux publics de transport et de distribution d’électricité par rapport à la consommation maximum potentielle des consommateurs et à sa répartition dans le temps, ce qui est liée à la consommation potentielle du consommateur, mais pas à sa consommation effective d’électricité.

66. En troisième lieu, il est, certes, vrai que la CTA est intégralement répercutée sur le consommateur final d’électricité (35). Toutefois, ainsi qu’il ressort du point 49 ci-dessus, je suis d’avis que la seule circonstance qu’une taxe soit entièrement répercutée sur ledit consommateur final ne saurait à elle seule suffire pour conclure à l’existence d’un lien direct et indissociable entre une taxe et la consommation d’électricité. Or, il ressort des points 58 à 64 ci-dessus, que le fait générateur de la CTA est en amont de toute consommation d’électricité et que le montant de la CTA est calculé indépendamment de la quantité d’électricité effectivement consommée par le consommateur.

67. Dès lors, il ne saurait être constaté de lien direct et indissociable entre la CTA et la consommation d’électricité. Par conséquent, la CTA ne constituant pas un impôt indirect qui frappe directement ou indirectement la consommation de l’électricité visée par la directive ,2003/96, elle ne saurait, à mon sens, relever de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118.

Conclusion

68. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose au Tribunal de répondre aux questions posées par le Conseil d’État (France) de la manière suivante :

L’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118/CE du Conseil, du 16 décembre 2008, relative au régime général d’accise et abrogeant la directive 92/12/CEE,

doit être interprété en ce sens que :

une contribution, telle que celle en cause au principal, qui est perçue en raison de l’utilisation des réseaux de transport et de distribution d’électricité, est assise sur la part fixe du tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité et est répercutée par un mécanisme légal sur le consommateur, ne relève pas de la notion de « taxes indirectes supplémentaires », au sens de cette disposition.

M^me Maja Brkan

Ainsi présentées en audience publique à Luxembourg, le 29 octobre 2025.

Le greffier Le président

V. Di Bucci M. van der Woude

1 Langue originale : le français.

2 Directive du Conseil du 19 décembre 2019 établissant le régime général d’accise (JO 2020, L 58, p. 4).

3 Voir, en ce sens, arrêt du 10 juin 1999, Braathens, C-346/97, EU:C:1999:291, points 22 et 23.

4 Voir, en ce sens, arrêt du 3 mars 2021, Promociones Oliva Park, C-220/19, EU:C:2021:163, point 45 et jurisprudence citée.

5 Voir arrêt du 19 juin 2025, Hera Comm, C-645/23, EU:C:2025:454, point 38 et jurisprudence citée.

6 Voir, en ce sens, arrêt du 10 juin 1999, Braathens, C-346/97, EU:C:1999:291, points 22 et 23.

7 Arrêt du 20 septembre 2017, Elecdey Carcelen e.a., C-215/16, C-216/16, C-220/16 et C-221/16, EU:C:2017:705, point 63.

8 Arrêts du 17 novembre 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, point 12, et du 30 avril 2025, Generalstaatsanwaltschaft Frankfurt am Main (Exportation d’argent liquide en Russie), C-246/24, EU:C:2025:295, point 18 ainsi que jurisprudence citée.

9 Arrêt du 19 juin 2025, Hera Comm, C-645/23, EU:C:2025:454, point 41 et jurisprudence citée.

10 La directive 2008/118 a depuis été abrogée et remplacée par la directive (UE) 2020/262 du Conseil, du 19 décembre 2019, établissant le régime général d’accise (JO 2020, L 58, p.4).

11 Une telle conclusion ressort notamment de l’arrêt du 4 juin 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C-5/14, EU:C:2015:354, point 65, ainsi que les conclusions de l’avocat général Campos Sánchez-Bordona dans l’affaire IRCCS – Fondazione Santa Lucia, C-189/15, EU:C:2016:287, point 40, et de l’avocat général Campos Sánchez-Bordona dans l’affaire Messer France, C-103/17, EU:C:2018:170, point 54.

12 Arrêt du 5 mars 2015, Statoil Fuel & Retail, C-553/13, EU:C:2015:149, point 39, et jurisprudence citée, ainsi que ordonnance du 9 novembre 2021, Agenzia delle dogane e dei monopoli – Ufficio delle dogane di Gaeta, C-255/20, non publiée, EU:C:2021:926, point 32.

13 Arrêt du 5 mars 2015, Statoil Fuel & Retail, C-553/13, EU:C:2015:149, point 39, et jurisprudence citée.

14 Ordonnance du 9 novembre 2021, Agenzia delle dogane e dei monopoli – Ufficio delle dogane di Gaeta, C-255/20, non publiée, EU:C:2021:926, point 32.

15 Arrêt du 22 avril 2010, Commission/Royaume-Uni, C-346/08, EU:C:2010:213, point 39 et jurisprudence citée.

16 Voir, pour une approche similaire, s’agissant de l’article 3, paragraphe 2 de la directive 92/12, dont la teneur n’est pas différente, en substance, de l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2008/118, conclusions de l’avocat général Saggio dans l’affaire EKW et Wein & Co, C-437/97, EU:C:1999:342, point 38, et de l’avocat général Wahl dans l’affaire Transportes Jordi Besora, C-82/12, EU:C:2013:694, point 16.

17 Considérant 8 de la directive 2008/118.

18 Voir, en ce sens, arrêt du 28 janvier 2016, BP Europa, C-64/15, EU:C:2016:62, point 32.

19 Arrêt du 4 juin 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C-5/14, EU:C:2015:354, point 63.

20 Arrêt du 3 mars 2021, Promociones Oliva Park, C-220/19, EU:C:2021:163, points 57 à 58.

21 Arrêt du 3 mars 2021, Promociones Oliva Park, C-220/19, EU:C:2021:163, point 59.

22 C-103/17, EU:C:2018:170, point 31.

23 Arrêt du 18 janvier 2017, C-189/15, EU:C:2017:17.

24 Voir arrêts du 4 juin 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C-5/14, EU:C:2015:354, point 64 ; du 20 septembre 2017, Elecdey Carcelen e.a., C-215/16, C-216/16, C-220/16 et C-221/16, EU:C:2017:705 point 50), et du 3 mars 2021, Promociones Oliva Park, C-220/19, EU:C:2021:163, point 54.

25 Arrêts du 18 janvier 2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia, C-189/15, EU:C:2017:17, point 38 ; du 20 septembre 2017, Elecdey Carcelen e.a., C-215/16, C-216/16, C-220/16 et C-221/16, EU:C:2017:705, points 49 à 51, ainsi que du 3 mars 2021, Promociones Oliva Park, C-220/19, EU:C:2021:163, point 55.

26 Voir article 18, IV, de la loi du 9 août 2004 et conclusions de la rapporteure publique, M^me Céline Guibe, dans les affaires au principal devant le Conseil d’État (affaires n^os 476000 et 476009). Ces conclusions sont annexées à la décision du Conseil d’État du 29 novembre 2024 dans les affaires au principal et sont disponibles sur le site de cette juridiction : https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CRP/conclusion/2024-11-29/476000.

27 Dans ses observations, le gouvernement français se réfère au site internet « Tarif d’accès » de la commission de régulation de l’énergie (CRE) (https://www.cre.fr/electricite/reseaux-delectricite/tarif-dacces.html). Selon la CRE, la composante de gestion « couvre les coûts de gestion clientèle supportés par les gestionnaires de réseaux ». En outre, il ressort de la décision de renvoi (point 12) que cette composante « est facturée sous la forme d’un terme fixe par point de connexion et par contrat appliqué à tous les utilisateurs selon leur domaine de tension de raccordement, en haute, moyenne ou basse tension, et selon leur dispositif contractuel, prenant la forme d’un contrat d’accès au réseau public de distribution ou d’un contrat unique ».

28 Dans ses observations, le gouvernement français se réfère au site internet « Tarif d’accès »de la CRE cité à la note en bas de page 27 des présentes conclusions. Selon la CRE, « [l]a composante de comptage couvre les coûts de comptage, de contrôle, de relève, de transmission de données de facturation, les coûts liés au processus de reconstitution des flux ainsi que, le cas échéant les coûts de location et d’entretien des dispositifs de comptage ». En outre, il ressort de la décision de renvoi (point 13) que cette composante « dépend du régime de propriété du compteur, du domaine de tension, de la puissance de soutirage souscrite ou de la puissance maximale d’injection, de son contrôle et des grandeurs mesurées ».

29 Dans ses observations, le gouvernement français se réfère au site internet « Tarif d’accès » de la CRE cité à la note en bas de page 27 des présentes conclusions. Selon la CRE, la composante de soutirage couvre principalement les charges d’exploitation et de capital liées aux infrastructures de réseau ainsi que le coût d’achat des pertes. En outre, il ressort de la décision de renvoi (point 14) que la part fixe de la composante de soutirage dépend du domaine de tension, du tarif optionnel utilisé par les gestionnaires de réseaux pour facturer l’utilisation des réseaux et de la puissance souscrite ou, pour les tarifs à différenciation temporelle selon la saison ou l’heure de la journée, des puissances souscrites. Seule la part variable de la composante de soutirage dépend de l’énergie soutirée.

30 Il ressort de la décision de renvoi (point 15) que « la part fixe de la composante annuelle des alimentations complémentaires et des alimentations de secours est fonction essentiellement de la longueur et du type de raccordement, selon qu’il est aérien ou souterrain ».

31 Cela ressort des notes en bas de page 27, 28 et 30 qui indiquent comment sont déterminées ces composantes.

32 Je renvoie à la note en bas de page 30 des présentes conclusions.

33 Cela ressort également des conclusions de la rapporteure publique citées à la note en bas de page 26 des présentes conclusions.

34 Il ressort notamment de la délibération de la CRE du 18 décembre 2024, portant décision sur les modalités d’évolution de la puissance de raccordement électrique en soutirage des installations et les modalités d’indemnisation (voir JORF n^o°0304 du 24 décembre 2024, texte n^o 99), que la CRE distingue entre les puissances souscrites et utilisées par les consommateurs.

35 Voir article 18, II, de la loi du 9 août 2004.