DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)

15 octobre 2025 (*)

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Maintien du nom du requérant sur la liste – Notion d’“avantage tiré d’un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie” – Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145 – Article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement (UE) no 269/2014 – Erreur d’appréciation »

Dans l’affaire T-235/25,

Galina Evgenyevna Pumpyanskaya, demeurant à Dubaï (Émirats arabes unis), représentée par M^es G. Lansky, P. Goeth, A. Egger et E. Steiner, avocats,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par M^me S. Van Overmeire, en qualité d’agent, assistée de M^e B. Maingain, avocat,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (première chambre),

Composé, lors des délibérations, de M^me M. Brkan, faisant fonction de présidente, MM. T. Tóth (rapporteur) et I. Gâlea, juges,

greffier : M. V. Di Bucci,

vu la phase écrite de la procédure,

vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,

rend le présent

Arrêt

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, M^me Galina Evgenyevna Pumpyanskaya, demande l’annulation de la décision (PESC) 2025/528 du Conseil, du 14 mars 2025, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/528), et du règlement d’exécution (UE) 2025/527 du Conseil, du 14 mars 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/527) (ci-après les « actes attaqués »), en tant que ces actes maintiennent son nom sur les listes annexées auxdits actes.

Antécédents du litige

2 La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives décidées par l’Union européenne eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

3 La requérante est de nationalité russe.

4 Le 17 mars 2014, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16).

5 À la même date, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6).

6 Le 25 février 2022, au vu de la gravité de la situation en Ukraine, le Conseil a adopté, d’une part, la décision (PESC) 2022/329 modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 50, p. 1) et, d’autre part, le règlement (UE) 2022/330 modifiant le règlement n^o 269/2014 (JO 2022, L 51, p. 1), afin notamment d’amender les critères en application desquels des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes pouvaient être visés par les mesures restrictives en cause.

7 L’article 2, paragraphes 1 et 2, de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2022/329, se lit comme suit :

« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant :

[…]

g) à des femmes et hommes d’affaires influents ou des personnes morales, des entités ou des organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine,

et à des personnes physiques et morales, des entités ou des organismes qui leur sont associés, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent, dont la liste figure en annexe.

2. Aucun fonds ni aucune ressource économique n’est, directement ou indirectement, mis à la disposition des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes dont la liste figure à l’annexe, ou mis à leur profit. »

8 Les modalités de ce gel des fonds sont définies à l’article 2, paragraphes 3 à 6, de la décision 2014/145.

9 L’article 1^er, paragraphe 1, sous e), de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2022/329, proscrit l’entrée ou le passage en transit sur le territoire des États membres des personnes physiques répondant à des critères en substance identiques à ceux énoncés à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de cette même décision.

10 Le règlement n^o 269/2014, dans sa version modifiée par le règlement 2022/330, impose l’adoption des mesures de gel des fonds et définit les modalités de ce gel en des termes identiques, en substance, à ceux de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2022/329. En effet, l’article 3, paragraphe 1, sous g), de ce règlement reprend pour l’essentiel l’article 2, paragraphe 1, sous g), de ladite décision.

11 Par la décision (PESC) 2022/397 du Conseil, du 9 mars 2022, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 80, p. 31) et le règlement d’exécution (UE) 2022/396 du Conseil, du 9 mars 2022, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2022, L 80, p. 1), le nom de la requérante a été ajouté, respectivement, à la liste annexée à la décision 2014/145 et à celle figurant à l’annexe I du règlement n^o 269/2014 (ci-après les « listes en cause »).

12 La requérante a introduit un recours devant le Tribunal, enregistré sous le numéro d’affaire T-272/22, tendant à l’annulation des actes visés au point 11 ci-dessus, pour autant que ces actes la concernaient. Ce recours a été rejeté par l’arrêt du 6 septembre 2023, Pumpyanskaya/Conseil (T-272/22, non publié, EU:T:2023:491).

13 Le 14 septembre 2022, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/1530 modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 239, p. 149) et le règlement d’exécution (UE) 2022/1529 mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2022, L 239, p. 1), par lesquels il a maintenu le nom de la requérante sur les listes en cause jusqu’au 15 mars 2023.

14 Le 13 mars 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/572 modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 75 I, p. 134) et le règlement d’exécution (UE) 2023/571 mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2023, L 75 I, p. 1), par lesquels il a maintenu le nom de la requérante sur les listes en cause jusqu’au 15 septembre 2023.

15 Le 5 juin 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/1094 modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 146, p. 20) et le règlement (UE) 2023/1089 modifiant le règlement n^o 269/2014 (JO 2023, L 146, p. 1).

16 La décision 2023/1094 a modifié, à partir du 7 juin 2023, les critères d’inscription des noms des personnes visées par le gel des fonds, le texte de l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145 étant remplacé par le texte suivant :

« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant :

[…]

g) à des femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et aux membres de leur famille proche ou à d’autres personnes physiques, qui en tirent avantage, ou à des femmes et hommes d’affaires, des personnes morales, des entités ou des organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine […] »

17 Le règlement 2023/1089 a modifié de façon similaire le règlement n^o 269/2014.

18 La requérante a introduit un recours devant le Tribunal, enregistré sous le numéro d’affaire T-737/22, tendant à l’annulation des actes visés aux points 13 et 14 ci-dessus, pour autant que ces actes la concernaient. Ce recours a été accueilli par l’arrêt du 26 juin 2024, Pumpyanskaya/Conseil (T-737/22, non publié, EU:T:2024:417).

19 Le 13 septembre 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/1767 modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 226, p. 104) et le règlement d’exécution (UE) 2023/1765 mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2023, L 226, p. 3), par lesquels il a maintenu le nom de la requérante sur les listes en cause jusqu’au 15 mars 2024.

20 Le 12 mars 2024, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2024/847 modifiant la décision 2014/145 (JO L, 2024/847) et le règlement d’exécution (UE) 2024/849 mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO L, 2024/849), par lesquels il a maintenu le nom de la requérante sur les listes en cause jusqu’au 15 septembre 2024.

21 Le 12 septembre 2024, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2024/2456 modifiant la décision 2014/145 (JO L, 2024/2456) et le règlement d’exécution (UE) 2024/2455 mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO L, 2024/2455), par lesquels il a maintenu le nom de la requérante sur les listes en cause jusqu’au 15 mars 2025. Les motifs d’inscription du nom de la requérante sur les listes en cause ont été modifiés comme suit :

« [La requérante] est l’épouse de [M.] Dmitry [Alexandrovich] Pumpyanskiy, homme d’affaires russe influent et président de l’Union régionale des industriels et des entrepreneurs de Sverdlovsk (SOSPP).

Son époux est également un ancien membre du conseil de la Chambre de commerce et d’industrie (CCI), ancien vice-président du bureau du conseil d’administration de l’Union russe des industriels et entrepreneurs (RSPP) et coprésident de la commission de la politique industrielle et de la réglementation technique du RSPP. Il est également l’ancien président du conseil d’administration de TMK […] et l’ancien président et membre du conseil d’administration du groupe Sinara. Les deux entreprises soutiennent les autorités de la Fédération de Russie et des entreprises d’État, notamment les chemins de fer russes, Gazprom et Rosneft, et tirent profit d’une coopération avec celles-ci.

[La requérante] est donc membre de la famille proche de son époux, [M.] Dmitry [Alexandrovich] Pumpyanskiy, dont elle tire avantage. »

22 La requérante a introduit un recours devant le Tribunal, enregistré sous le numéro d’affaire T-1108/23, tendant, après adaptation de la requête, à l’annulation des actes visés aux points 19 à 21 ci-dessus, pour autant que ces actes la concernaient.

23 Le 14 mars 2025, le Conseil a adopté les actes attaqués, qui ont prolongé les mesures restrictives prises à l’encontre de la requérante jusqu’au 15 septembre 2025, sans apporter de modification aux motifs d’inscription du nom de la requérante sur les listes en cause par rapport à ceux figurant dans les actes visés au point 21 ci-dessus.

Faits postérieurs à l’introduction du recours

24 Le recours dans l’affaire T-1108/23 a été accueilli par l’arrêt du 2 avril 2025, Pumpyanskaya/Conseil (T-1108/23, non publié, EU:T:2025:348).

Conclusions des parties

25 La requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

– déclarer l’inapplicabilité, d’une part, de l’article 2, paragraphe 1, sous f), de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2022/329, et de l’article 3, paragraphe 1, sous f), du règlement n^o 269/2014, dans sa version modifiée par le règlement 2022/330 et, d’autre part, de l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2023/1094, et de l’article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement n^o 269/2014, dans sa version modifiée par le règlement 2023/1089 ;

– annuler les actes attaqués, en ce qu’ils la visent ;

– condamner le Conseil aux dépens.

26 Le Conseil conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner la requérante aux dépens.

En droit

27 À l’appui de son recours, la requérante soulève, en substance, cinq moyens, tirés, le premier, d’une erreur d’appréciation, le deuxième, d’une violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, le troisième, d’une violation de l’obligation de motivation, le quatrième, d’une violation des droits fondamentaux et, le cinquième, de l’illégalité, au titre de l’article 277 TFUE, des critères d’inscription retenus dans les actes attaqués.

28 Le Tribunal estime qu’il convient d’examiner d’abord le premier moyen, tiré d’une erreur d’appréciation.

Sur le premier moyen, tiré d’une erreur d’appréciation

29 La requérante soutient que, dans les actes attaqués, le Conseil a commis une erreur d’appréciation en ce que l’inscription de son nom sur les listes en cause a été maintenue sur le fondement du critère désignant les personnes qui tirent avantage d’une femme ou d’un homme d’affaires influents exerçant des activités en Russie, prévu dans le deuxième volet de l’article 1^er, paragraphe 1, sous e), et de l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2023/1094 [ci-après le « deuxième volet du critère g) modifié »].

30 En l’espèce, il convient de constater que, par les actes attaqués, le Conseil a décidé de maintenir l’inscription du nom de la requérante sur les listes en cause sur le fondement d’un seul motif, à savoir qu’elle serait un membre de la famille proche d’un « homme d’affaires influent » dont elle tirerait avantage, en l’occurrence son mari, M. Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy.

31 Or, la requérante fait valoir, en substance, premièrement, qu’elle n’est plus un « membre de la famille proche » de son mari en raison de leur séparation et du fait qu’elle vit désormais à Dubaï (Émirats arabes unis), deuxièmement, qu’elle ne tire aucunement avantage de ce dernier, troisièmement, qu’elle est financièrement indépendante de son mari compte tenu de la vente de ses participations dans le groupe Sinara qu’elle détenait et, quatrièmement, que le Conseil aurait commis une erreur d’appréciation en considérant que son mari était un « homme d’affaires influent » au sens du deuxième volet du critère g) modifié. Elle en conclut que le Conseil a donc également commis une erreur d’appréciation en la considérant comme un « membre de la famille proche » de son mari au sens du même critère.

32 Le Conseil conteste les arguments de la requérante. En substance, il soutient que, à supposer que celle-ci soit séparée de son mari comme elle le prétend, elle n’en demeure pas moins qu’ils sont encore mariés et que les conditions d’application du deuxième volet du critère g) modifié sont remplies. Il ajoute que, en tant que femme au foyer, la requérante ne disposerait pas de ressources propres, de sorte qu’il est difficile d’imaginer qu’elle puisse maintenir son train de vie sans l’aide de son mari pour vivre à Dubaï, qui est notoirement connue pour être une ville où la vie est très chère. Par ailleurs, le Conseil fait valoir que M. Pumpyanskiy peut être qualifié d’« homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie » au sens de ce critère et que c’est donc à juste titre qu’il a considéré que le nom de la requérante devait être maintenu sur les listes en cause.

33 À cet égard, il convient de souligner que, d’une part, le nom de son mari, M. Pumpyanskiy, a été inscrit sur les listes en cause par la décision 2022/397 et par le règlement d’exécution 2022/396 et que cette inscription a été maintenue depuis lors par les décisions 2022/1530, 2023/572, 2023/1767, 2024/847, 2024/2456 et 2025/528 ainsi que par les règlements d’exécution 2022/1529, 2023/571, 2023/1765, 2024/849, 2024/2455 et 2025/527. D’autre part, la réinscription de M. Pumpyanskiy par la décision 2025/528 ainsi que par le règlement d’exécution 2025/527 trouve sa justification notamment par le fait que, ainsi que cela ressort du point 16 ci-dessus, être un « homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie » constitue un des critères d’inscription sur les listes en cause.

34 Toutefois, il ressort de l’arrêt du 10 septembre 2025, Pumpyanskiy/Conseil (T-541/24, non publié, EU:T:2025:841), que le Conseil a commis une erreur d’appréciation en considérant M. Pumpyanskiy comme étant toujours un « homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie » au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2023/1094.

35 Par conséquent, sans qu’il soit nécessaire d’apprécier les éléments de preuve avancés par le Conseil, et sans qu’il soit non plus nécessaire d’analyser si la requérante est effectivement un membre de la famille proche de M. Pumpyanskiy, dont elle tirerait avantage, il suffit de constater que le Conseil a commis une erreur d’appréciation en inscrivant le nom de la requérante sur les listes en cause par les actes attaqués, dans la mesure où le bien-fondé de cette inscription repose sur un prétendu avantage qu’elle tirerait d’une personne qualifiée erronément d’« homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie » au sens du deuxième volet du critère g) modifié.

36 Au vu de ce qui précède, il y a lieu d’accueillir le premier moyen et d’annuler les actes attaqués pour autant qu’ils concernent la requérante, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres moyens d’annulation soulevés à l’appui du recours ni le premier chef de conclusions.

Sur les effets de l’annulation des actes attaqués

37 Le Conseil a demandé que, dans l’hypothèse où le Tribunal annulerait les actes attaqués en ce qu’ils concernent la requérante, celui-ci ordonne le maintien des effets de la décision 2025/528 en ce qui concerne la requérante jusqu’à ce que l’annulation partielle du règlement d’exécution 2025/527 prenne effet.

38 À cet égard, il convient de rappeler que, par la décision 2025/528, le Conseil a maintenu l’imposition des mesures restrictives en cause à l’égard de la requérante du 14 mars au 15 septembre 2025.

39 Or, par la décision (PESC) 2025/1895, du 12 septembre 2025, modifiant la décision 2014/145 (JO L, 2025/1895), le Conseil a de nouveau prolongé l’imposition desdites mesures restrictives à l’égard de la requérante jusqu’au 15 mars 2026.

40 Partant, si l’annulation de la décision 2025/528, en ce qu’elle vise la requérante, implique la suppression de l’inscription de son nom sur la liste figurant à l’annexe I de la décision 2014/145 pour la période allant du 15 mars au 15 septembre 2025, elle n’est en revanche pas susceptible de remettre en cause la légalité de cette même inscription pour la période postérieure, étant donné que la décision 2025/1895 n’est pas concernée par le présent recours.

41 Par conséquent, dès lors que la requérante fait l’objet de nouvelles mesures restrictives, la demande subsidiaire du Conseil relative au maintien dans le temps des effets de la décision 2025/528 est devenue sans objet.

Sur les dépens

42 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

43 En l’espèce, le Conseil ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de la requérante, conformément aux conclusions de cette dernière.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (première chambre)

déclare et arrête :

1) La décision (PESC) 2025/528 du Conseil, du 14 mars 2025, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et le règlement d’exécution (UE) 2025/527 du Conseil, du 14 mars 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine sont annulés, dans la mesure où le nom de M^me Galina Evgenyevna Pumpyanskaya a été maintenu sur la liste des personnes, entités et organismes auxquels s’appliquent ces mesures restrictives.

2) Le Conseil de l’Union européenne est condamné à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de M^me Pumpyanskaya.

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 15 octobre 2025.

Signatures

* Langue de procédure : l’anglais.