–

pour l’Irlande, le Minister for Justice, et l’Attorney General, par Mme M. Browne, Chief State Solicitor, M. C. Aherne, Mme A. Burke et M. A. Joyce, en qualité d’agents, assistés de MM. N. J. Travers, SC, et P. Leonard, BL,

–

pour LK, par M. C. Power, SC, Mme H. Burgess, BL, et M. G. Daly, solicitor,

–

pour la Commission européenne, par Mmes A. Azéma et M. Debieuvre, en qualité d’agents,

1

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96).

2

Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant LK, demandeur de protection internationale, à l’International Protection Appeals Tribunal (tribunal d’appel pour la protection internationale, Irlande), au Minister for Justice (ministre de la Justice, Irlande), à l’Ireland (Irlande) et à l’Attorney General (procureur général, Irlande) au sujet de la légalité de la décision rejetant sa demande d’accéder au marché du travail, au motif que le retard dans l’adoption d’une décision en première instance sur sa demande de protection internationale (ci-après une ou la « décision de première instance ») lui était imputable.

3

L’article 6 de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60), intitulé « Accès à la procédure », énonce, à son paragraphe 4 :

« […] une demande de protection internationale est réputée introduite à partir du moment où un formulaire est présenté par le demandeur ou, si le droit national le prévoit, un rapport officiel est parvenu aux autorités compétentes de l’État membre concerné. »

4

L’article 3 de la directive 2013/33, intitulé « Champ d’application », prévoit, à son paragraphe 1 :

« La présente directive s’applique à tous les ressortissants de pays tiers et apatrides qui présentent une demande de protection internationale sur le territoire d’un État membre […] »

5

L’article 15 de cette directive, intitulé « Emploi », dispose, à son paragraphe 1 :

« Les États membres veillent à ce que les demandeurs aient accès au marché du travail dans un délai maximal de neuf mois à compter de la date d’introduction de la demande de protection internationale lorsque aucune décision en première instance n’a été rendue par l’autorité compétente et que le retard ne peut être imputé au demandeur. »

6

Les European Communities (Reception Conditions) Regulations 2018 [décret de 2018 relatif aux Communautés européennes (conditions d’accueil)] (S.I. no 230/2018, ci-après le « décret de 2018 ») a transposé, dans l’ordre juridique irlandais, avec effet au 30 juin 2018, les dispositions de la directive 2013/33.

7

L’article 11, paragraphes 3 et 4, de ce décret, qui met en œuvre l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2013/33, dispose :

« 3. Un demandeur peut former une demande d’autorisation d’accéder au marché du travail :

[…]

4. Le Minister [for Justice and Equality] [(ministre de la Justice et de l’Égalité, Irlande)] peut, à réception d’une demande présentée conformément au paragraphe 3, accorder une autorisation [d’accéder au marché du travail] au demandeur si :

8

Le 2 septembre 2019, LK, ressortissant géorgien, a demandé la protection internationale en Irlande en faisant valoir qu’il s’exposait à un risque réel de subir des atteintes graves s’il était renvoyé dans son État d’origine.

9

Un entretien avec LK a été programmé par l’International Protection Office (Office de la protection internationale, Irlande) (ci-après l’« IPO ») pour le 16 septembre 2019, sans toutefois que LK en soit informé. Celui-ci a pris contact avec son assistant social qui a organisé un entretien avec l’IPO le 12 décembre 2019. Au cours de cet entretien, LK a reçu un questionnaire relatif à la protection internationale (ci-après le « questionnaire IPO 2 »), rédigé en géorgien, à remplir et à renvoyer pour le 6 janvier 2020.

10

Quatre prorogations de délai ont été accordées par l’IPO à LK, jusqu’au 24 août 2020, afin de faciliter la soumission de sa réponse au questionnaire IPO 2. Une première prorogation de délai a été accordée le 7 janvier 2020 jusqu’au 5 février 2020, à un moment où LK ne disposait pas encore d’un avocat pour l’assister. Une deuxième série de prorogations de délai ont été demandées par l’avocat désigné aux fins de prendre des instructions, lesquelles ont été accordées les 5 et 20 février 2020. En effet, LK ne parlant pas l’anglais, les services d’un traducteur géorgien ont été nécessaires afin qu’il puisse remplir le questionnaire IPO 2, tout en étant assisté par un avocat. Une troisième demande de prorogation de délai, initialement refusée, a été accordée le 16 mars 2020 jusqu’au 1er mai 2020 en raison de la survenance de la pandémie de Covid-19 et des difficultés liées à l’organisation de services de traduction en présentiel. Cette prorogation de délai a été accordée à l’ensemble des demandeurs de protection internationale. Une quatrième et dernière prorogation de délai a été demandée le 17 juillet 2020 et accordée jusqu’au 24 août 2020. LK a assisté à une réunion avec son avocat, en présence d’un traducteur, le 5 août 2020 et le questionnaire IPO 2 rempli a été soumis à l’IPO le 25 août 2020.

11

En parallèle, le 20 juin 2020, LK a sollicité l’autorisation d’accéder au marché du travail auprès de la Labour Market Access Unit (Unité d’accès au marché du travail, Irlande) (ci-après la « LMAU ») au titre de l’article 11, paragraphe 3, du décret de 2018.

12

Cette demande a été rejetée le 28 août 2020 par la LMAU au motif que le retard dans la délivrance d’une décision de première instance était imputable à LK. La LMAU a également mentionné que LK n’avait pas renvoyé le questionnaire IPO 2.

13

Le 11 septembre 2020, LK a demandé le réexamen de ce rejet. Par une décision du 2 décembre 2020, l’autorité compétente à cette fin au sein du ministère de la Justice a confirmé ledit rejet, estimant que le retard dans la délivrance d’une décision de première instance pouvait être imputé à LK, dès lors que celui-ci ne s’était pas présenté à l’entretien du 16 septembre 2019 et n’avait pas soumis le questionnaire IPO 2 dans un délai raisonnable.

14

LK a introduit un recours contre ce rejet auprès de l’International Protection Appeals Tribunal (tribunal d’appel pour la protection internationale),lequel a été rejeté par une décision du 3 mars 2021.

15

Il a alors formé un recours contre cette décision devant la High Court (Haute Cour, Irlande). Par un arrêt du 9 juin 2022, cette juridiction a jugé que la conclusion de l’International Protection Appeals Tribunal (tribunal d’appel pour la protection internationale) , selon laquelle le retard dans la délivrance d’une décision de première instance pouvait être imputé à LK, ou encore que celui-ci n’avait pas coopéré au traitement de sa demande, était dénuée de logique et de cohérence et a annulé cette décision.

16

Cet arrêt a fait l’objet d’un appel devant la Supreme Court (Cour suprême, Irlande), qui est la juridiction de renvoi.

17

Cette juridiction considère qu’aucun retard ne saurait être imputé à LK au titre de la période s’étendant du 2 septembre 2019, date à laquelle il a demandé la protection internationale, jusqu’à l’expiration d’un délai raisonnable après le 28 janvier 2020, date à laquelle le Legal Aid Board (commission d’aide judiciaire, Irlande) lui a désigné un avocat aux fins de l’assister dans la préparation de sa réponse au questionnaire IPO 2.

18

Elle observe toutefois que, le 4 mars 2020, alors même que des prorogations de délai avaient été de nouveau accordées à LK les 5 et 20 février 2020 pour répondre à ce questionnaire, ce dernier n’était toujours pas rempli. La juridiction de renvoi relève que ce n’est qu’en raison de la survenance de la pandémie de Covid-19 et des restrictions subséquentes qu’une nouvelle prorogation de délai a été accordée, le 16 mars 2020, à l’ensemble des demandeurs de protection internationale, ce qui a permis à LK de bénéficier d’un délai supplémentaire jusqu’au 1er mai 2020. Or, le questionnaire IPO 2 n’était toujours pas soumis par LK à cette date et ce n’est que le 17 juillet 2020 qu’une nouvelle prorogation de délai a été demandée par ce dernier.

19

Cette juridiction estime que le fait que l’IPO a consenti à accorder un certain nombre de prorogations de délai est dénué de pertinence, étant donné que, à défaut pour LK de fournir les informations nécessaires dans un questionnaire IPO 2 dûment rempli, la demande de protection internationale ne pouvait pas être traitée.

20

Elle considère que, même en tenant compte de la pandémie de Covid-19, le retard de LK dans la soumission du questionnaire IPO 2 demeure sans explication satisfaisante.

21

S’agissant de la demande d’autorisation d’accéder au marché du travail introduite par LK le 20 juin 2020, la juridiction de renvoi souligne que, à cette date, LK n’avait pas fourni à l’IPO les informations nécessaires au traitement de sa demande de protection internationale. À cet égard, elle estime que, si le questionnaire IPO 2 avait été soumis en temps utile, rien ne permet de penser que la demande de protection internationale de LK n’aurait pas pu être traitée dans le délai de neuf mois mentionné à l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2013/33, courant à compter du 2 septembre 2019.

22

Cette juridiction estime qu’il pourrait être affirmé que le retard dans le traitement de la demande de protection internationale de LK était entièrement imputable à ce dernier étant donné que, en l’absence de coopération de celui-ci avec l’IPO, sa demande ne pouvait être traitée. Cependant, selon elle, il n’en demeure pas moins qu’une partie du retard intervenu depuis le 2 septembre 2019 ne saurait être imputée à LK.

23

Dans ces conditions, ladite juridiction s’interroge sur la manière selon laquelle les différents éléments constitutifs du retard dans le traitement de la demande de protection internationale de LK doivent être imputés. Elle relève, à cet égard, que la directive 2013/33 ne fournit pas d’indication quant aux actes susceptibles de constituer un retard imputable à un demandeur de protection internationale.

24

Elle s’interroge également sur le point de savoir si et dans quelle mesure l’insertion, dans le décret de 2018, de l’expression « imputée en […] partie » implique que l’Irlande n’a pas correctement transposé la directive 2013/33 dans l’ordre juridique national, compte tenu de la marge d’appréciation dont disposent les États membres dans le cadre de la mise en œuvre de cette directive.

25

Dans ces conditions, la Supreme Court (Cour suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

26

Par ses quatre questions, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur l’interprétation des termes « retard [qui] ne peut être imputé au demandeur », au sens de l’article 15 de la directive 2013/33.

27

Par ses trois premières questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande à la Cour, en substance, si l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2013/33 doit être interprété en ce sens que, d’une part, constitue un retard imputable au demandeur au sens de cette disposition, le fait qu’un demandeur de protection internationale n’a fourni aucune information permettant aux autorités compétentes d’instruire sa demande de protection internationale pendant une période excédant le délai de neuf mois prévu à ladite disposition et, d’autre part, si ce retard imputable au demandeur vise uniquement le retard ou la partie du retard exclusivement imputable à ce demandeur, ou bien également un retard ayant des causes mixtes, c’est-à-dire imputable à la fois au comportement de ce demandeur et à l’État membre et/ou à des facteurs externes.

28

Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation d’une règle de droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (arrêt du 6 octobre 2021, Sumal, C-882/19, EU:C:2021:800, point 27 et jurisprudence citée).

29

À cet égard, dès lors que le délai de neuf mois prévu à l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2013/33 court à compter de l’introduction de la demande de protection internationale, la présente demande de décision préjudicielle repose nécessairement sur la prémisse que l’introduction de la demande de protection internationale de LK, au sens de l’article 6, paragraphe 4, de la directive 2013/32, est intervenue le 2 septembre 2019. Il convient à la Cour d’examiner les première à troisième questions préjudicielles sur le fondement de cette prémisse factuelle, dont il appartient au juge de renvoi de vérifier l’exactitude.

30

Conformément à l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2013/33, en l’absence d’une décision de première instance adoptée par l’autorité compétente dans les neuf mois à compter de l’introduction de la demande de protection internationale, le demandeur doit pouvoir, sans plus attendre et sauf retard dans le traitement de cette demande qui lui serait imputable, obtenir une autorisation d’accéder au marché du travail de l’État membre d’accueil. Ainsi qu’il ressort du considérant 23 de cette directive, l’accès des demandeurs au marché du travail vise à favoriser l’autosuffisance des demandeurs et à limiter les écarts importants entre les États membres.

31

Afin d’interpréter cette disposition, il convient de rappeler qu’il a déjà été jugé par la Cour qu’il importait de tenir compte des règles de procédure communes pour l’octroi d’une protection internationale instaurées par la directive 2013/32 et qu’il résulte de l’article 31, paragraphe 3, de cette directive qu’un retard dans l’examen de sa demande de protection internationale est imputable au demandeur lorsque ce dernier ne respecte pas les obligations qui lui incombent au titre de l’article 13 de ladite directive. Or, ce dernier article prévoit que le demandeur a l’obligation de coopérer avec les autorités compétentes en vue d’établir son identité et les autres éléments visés à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (JO 2011, L 337, p. 9), à savoir son âge, son passé, y compris ceux des parents à prendre en compte, sa ou ses nationalités, le ou les pays ainsi que le ou les lieux où il a résidé auparavant, ses demandes d’asile antérieures, son itinéraire et ses titres de voyage ainsi que les raisons justifiant sa demande de protection internationale. La Cour a également précisé que l’obligation de coopération pesant sur le demandeur implique que ce dernier fournisse, dans la mesure du possible, les justificatifs demandés et, le cas échéant, les explications et les renseignements sollicités (arrêt du 14 janvier 2021, The International Protection Appeals Tribunal e.a., C-322/19 et C-385/19, EU:C:2021:11, points 76 et 77 ainsi que jurisprudence citée).

32

En outre, la Cour a jugé que l’article 13 de la directive 2013/32 permet également aux États membres d’imposer au demandeur d’autres obligations nécessaires au traitement de sa demande, notamment, de lui imposer de se manifester auprès des autorités compétentes ou de se présenter à une date et à un lieu précis, d’informer les autorités de son lieu de résidence ou encore de le fouiller, de le photographier et d’enregistrer ses déclarations (arrêt du 14 janvier 2021, The International Protection Appeals Tribunal e.a., C-322/19 et C-385/19, EU:C:2021:11, point 78).

33

Partant, un retard dans le traitement d’une demande de protection internationale peut être imputé au demandeur lorsque celui-ci a omis de coopérer avec les autorités nationales compétentes (arrêt du 14 janvier 2021, The International Protection Appeals Tribunal e.a., C-322/19 et C-385/19, EU:C:2021:11, point 79).

34

Ainsi, le fait qu’un demandeur ne fournit aucune information permettant aux autorités compétentes d’instruire sa demande de protection internationale pendant une période excédant le délai de neuf mois à compter de l’introduction de cette demande constitue un manque total de coopération qui justifie que ce demandeur ne puisse obtenir l’accès au marché du travail en application de l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2013/33 à l’écoulement de cette période. Ce manque total de coopération a donc pour conséquence que le délai maximal de neuf mois de ladite disposition n’a pu commencer à courir.

35

Cela étant, contrairement à une absence totale de coopération pendant le délai maximal de neuf mois visé par l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2013/33, un défaut de coopération de la part du demandeur pendant un intervalle de temps au cours de ce délai ne saurait avoir une telle conséquence.

36

En effet, dans une telle situation, le retard dans le traitement de sa demande doit avoir uniquement comme conséquence l’allongement du même délai de neuf mois à concurrence de la durée de l’intervalle de temps pendant lequel le défaut de coopération dudit demandeur a entraîné ce retard, aux fins de déterminer la date à partir de laquelle, en l’absence d’une décision de première instance, ce demandeur est en droit d’obtenir une autorisation d’accéder au marché du travail. En revanche, les intervalles de temps au cours de ce délai pendant lesquels ledit retard était imputable exclusivement à d’autres causes que le comportement dudit demandeur ne sauraient être pris en compte dans l’allongement du délai en cause.

37

Toutefois, en l’occurrence, la juridiction de renvoi s’interroge sur l’imputabilité au demandeur de protection internationale d’un retard dont les causes sont mixtes, c’est-à-dire attribuables aussi bien au demandeur qu’à l’État membre d’accueil ou des facteurs externes, tels qu’une pandémie.

38

À cet égard, il ressort du dossier transmis à la Cour que les faits à l’origine de l’affaire au principal comportent de telles situations, en particulier pour la période postérieure au 28 janvier 2020, date à laquelle la commission d’aide judiciaire a désigné un avocat pour assister LK dans la préparation de sa réponse au formulaire IPO 2, et avant laquelle la juridiction de renvoi estime que l’écoulement du temps ne saurait, en tout état de cause, être imputé à LK.

39

En outre, s’agissant de la période postérieure au 28 janvier 2020, la juridiction de renvoi observe que, s’il ne saurait être question d’imputer à LK un retard en ce qui concerne le laps de temps raisonnable nécessaire afin de lui permettre de remplir le questionnaire IPO 2, néanmoins, le 4 mars 2020, ce questionnaire n’était toujours pas retourné à l’IPO, alors même que des délais supplémentaires avaient été accordés à LK les 5 et 20 février 2020. Cette juridiction relève, par ailleurs, que ce n’est qu’en raison de la survenance de la pandémie de Covid-19 qu’une nouvelle prorogation a été accordée, le 16 mars 2020, à l’ensemble des demandeurs de protection internationale, ce qui a permis à LK de bénéficier d’une prorogation de délai jusqu’au 1er mai 2020. Toutefois, elle note que, à cette date, ledit questionnaire n’était toujours pas renvoyé à l’IPO et que ce n’est que le 17 juillet 2020, soit deux mois et demi plus tard, qu’une nouvelle prorogation a été demandée, et accordée jusqu’au 24 août 2020. Par la suite, LK a assisté, le 5 août 2020, à une réunion avec son avocat et son traducteur, et a soumis le questionnaire IPO 2 rempli le 25 août 2020.

40

À cet égard, il y a lieu de relever que l’imputabilité d’un retard à un demandeur de protection internationale suppose que soit établie, à la lumière de toutes les circonstances pertinentes du cas d’espèce, l’existence d’un lien de causalité entre le comportement de ce dernier et le retard constaté, de sorte que celui-ci ne saurait être tenu pour responsable que des retards qui résultent de son fait. Il s’ensuit que, dans le cas d’un retard dont il est établi que les causes sont mixtes, il importe de pouvoir déterminer la part de ce retard qui est imputable audit demandeur.

41

Dans l’hypothèse où une telle détermination est possible, il revient à l’autorité compétente de l’État membre d’accueil de prendre en considération non pas la totalité de l’intervalle de temps dont l’écoulement s’explique par des causes mixtes, mais une fraction de cet intervalle de temps qui correspond à la part de responsabilité imputable au demandeur de protection internationale, aux fins de proroger, à concurrence de cette fraction, le délai de neuf mois visé à l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2013/33, à compter duquel ce demandeur a le droit d’accéder au marché du travail et où l’État membre manquerait à ses obligations s’il lui refusait une autorisation à cette fin.

42

Une telle interprétation permet d’assurer l’équilibre entre, d’une part, le droit du demandeur, en l’absence d’une décision de première instance dans le délai de neuf mois prévu à l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2013/33, d’accéder au marché du travail et, d’autre part, les intérêts de l’État membre d’accueil, qui ne saurait se voir reprocher un défaut d’octroi de cet accès dès l’expiration de ce délai lorsque ce demandeur est, en partie, responsable de l’absence d’adoption d’une décision de première instance dans ledit délai.

43

Dans ces conditions, il convient de répondre aux première à troisième questions que l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2013/33 doit être interprété en ce sens que le retard susceptible d’être imputé au demandeur de protection internationale, au sens de cette disposition, vise non seulement le retard ou la partie du retard qui est exclusivement imputable à ce demandeur, mais également, en présence d’un intervalle de temps dont l’écoulement s’explique par des causes mixtes, c’est-à-dire dont l’origine est imputable à la fois au comportement de ce demandeur et à l’État membre d’accueil et/ou à des facteurs externes tels que, notamment, une pandémie, la fraction de cet intervalle de temps qui apparait, à la lumière de toutes les circonstances du cas d’espèce, comme correspondant à la part de responsabilité imputable audit demandeur.

44

Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2013/33 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle l’autorité nationale compétente pour octroyer les autorisations d’accéder au marché du travail dans cet État membre peut refuser une telle autorisation à un demandeur de protection internationale dont la demande, introduite depuis au moins neuf mois dans le même État membre, n’a toujours pas fait l’objet d’une décision de première instance pour des raisons pouvant être imputées « en partie » à ce demandeur.

45

Or, il résulte de la réponse aux première à troisième questions que, en présence d’un retard dans l’adoption d’une décision de première instance, l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2013/33 autorise cet État membre à déterminer s’il existe un lien de causalité entre le comportement d’un demandeur de protection internationale et ce retard, y compris lorsque ce retard est seulement, en partie, imputable à ce demandeur, aux fins de reporter, au-delà des neuf mois prévus par cette disposition, l’expiration du délai à l’issue duquel ledit État membre est tenu d’accorder audit demandeur l’accès au marché du travail, à concurrence de l’intervalle de temps pour lequel ce lien de causalité a été établi ou, en présence d’un retard ayant des causes mixtes, de la fraction de cet intervalle de temps qui correspond à la part de responsabilité imputable à ce demandeur.

46

Partant, il convient de répondre à la quatrième question que l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2013/33 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle l’autorité nationale compétente pour octroyer les autorisations d’accéder au marché du travail peut refuser une telle autorisation à un demandeur de protection internationale dont la demande, introduite depuis au moins neuf mois dans cet État membre, n’a toujours pas fait l’objet d’une décision de première instance pour des raisons pouvant être imputées « en partie » à ce demandeur, pour autant que seul l’intervalle de temps pour lequel un lien de causalité a été constaté entre le comportement de ce demandeur et la survenance de ce retard ou, en présence d’un intervalle de temps dont l’écoulement est dû à des causes mixtes, la fraction de cet intervalle correspondant à la part de responsabilité imputable audit demandeur, soit pris en compte pour fonder ce refus.

47

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) dit pour droit :

Signatures