1.

Par les demandes de décision préjudicielle qu’elle a introduites dans les présentes affaires jointes, la cour d’appel de Mons (Belgique) (ci-après la « juridiction de renvoi ») pose à la Cour trois questions relatives à l’interprétation de l’article 25 du règlement (UE) no 702/2014 ( 2 ), disposition qui concerne les aides destinées à indemniser les petites et moyennes entreprises (PME) actives dans la production agricole primaire pour les dommages causés par des phénomènes climatiques défavorables pouvant être assimilés à une calamité naturelle. Les aides qui remplissent toutes les conditions énoncées à cet article et au chapitre I de ce règlement sont exemptées de l’obligation de notification à la Commission européenne prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE.

2.

Plus précisément, les trois questions posées par la juridiction de renvoi concernent le paragraphe 9 dudit article, qui prévoit que l’indemnisation correspondant à ce type d’aide est « réduite de 50 %, sauf si elle est accordée à des bénéficiaires qui ont souscrit une assurance couvrant au moins 50 % de leur production annuelle moyenne ou des revenus liés à la production et les risques climatiques statistiquement les plus fréquents dans l’État membre ou la région concernés, couverte par une assurance » ( 3 ).

3.

Les questions préjudicielles sont posées dans le cadre de litiges concernant des demandes d’indemnisation introduites par plusieurs entrepreneurs (RZ, GT, AX et UI ; ci-après les « requérants ») qui ont subi des dommages causés par la sécheresse qui s’est produite en Belgique du mois d’août 2016 au mois de juin 2017. Cette sécheresse a été reconnue par les autorités belges comme une calamité agricole ouvrant droit à indemnisation.Afin de calculer l’indemnisation, l’administration belge a appliqué une disposition nationale ( 4 ) mettant en œuvre l’article 25, paragraphe 9, du règlement no 702/2014, aux termes de laquelle le montant de l’indemnisation est réduit de 50 % « si le sinistré n’a pas souscrit une assurance couvrant au moins 50 % de sa production contre les risques climatiques ».

4.

En l’espèce, les requérants n’ayant souscrit aucune assurance contre les risques climatiques, les autorités belges compétentes ont réduit leur indemnisation de 50 % en application de la disposition nationale précitée.

5.

Les requérants ont cependant introduit un recours devant les juridictions belges en faisant valoir qu’ils n’avaient pas été en mesure de souscrire une police d’assurance parce que, au moment où le dommage s’était produit, il n’était pas possible en Belgique d’assurer leurs exploitations respectives contre certains risques climatiques, tels que la sécheresse.

6.

À la suite de diverses procédures judiciaires, la juridiction de renvoi a été saisie des litiges au principal. Il ressort de la décision de renvoi : premièrement, que le risque de sécheresse ne fait pas partie des risques climatiques les plus fréquents en Belgique, le risque climatique le plus fréquent dans cet État membre étant la grêle ; deuxièmement, qu’à l’époque des faits, il n’existait pas d’assurance contre la sécheresse en Belgique, mais contre la grêle ; et, troisièmement, que les requérants ont fait valoir que leurs exploitations sont constituées de prairies permanentes et temporaires ainsi que de terrains herbeux destinés à l’alimentation du bétail et que, en tant que tels, ces prairies et terrains ne sont pas assurables contre le risque de grêle.

7.

Dans ces conditions, la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour trois questions préjudicielles portant sur l’interprétation de l’article 25, paragraphe 9, du règlement no 702/2014.

8.

À la demande de la Cour, les présentes conclusions se concentrent sur la troisième question préjudicielle, par laquelle la juridiction de renvoi demande :

« [L’article 25, paragraphe 9, du règlement no 702/2014] autorise-t-il l’État membre concerné à ne pas réduire l’aide destinée à indemniser les exploitants agricoles pour des dommages causés par un phénomène climatique considéré comme une calamité naturelle, lorsque le bénéficiaire de l’aide démontre que le type de production qu’il exploite (en l’espèce, des prairies permanentes et temporaires, ainsi que les terrains herbeux destinés à l’alimentation du bétail, et non pas des cultures) n’est pas assurable dans l’État membre concerné (en l’espèce, la Belgique) contre les risques climatiques statistiquement les plus fréquents, à concurrence d’au moins 50 % de la production annuelle moyenne ou des revenus liés à la production de son exploitation ? »

9.

Par sa troisième question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 25, paragraphe 9, du règlement no 702/2014 doit être interprété en ce sens qu’un État membre peut être autorisé à ne pas réduire de 50 % les aides visant à compenser les dommages causés par des phénomènes climatiques défavorables pouvant être assimilés à une calamité naturelle, lorsque le bénéficiaire de l’aide démontre qu’il n’a pas été possible de souscrire une police d’assurance pour le type de production qu’il exploite, parce que celui-ci n’est pas assurable dans cet État membre contre les risques climatiques statistiquement les plus fréquents.

10.

Afin de répondre à la troisième question préjudicielle posée par la juridiction de renvoi, il convient de procéder à l’interprétation de l’article 25, paragraphe 9, du règlement no 702/2014.

11.

Conformément à une jurisprudence constante, il y a lieu, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes mêmes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie ( 5 ).

12.

S’agissant tout d’abord du libellé de l’article 25, paragraphe 9, du règlement no 702/2014, rappelé au point 2 des présentes conclusions, cette disposition prévoit que les aides en cause sont réduites de 50 % à moins que le bénéficiaire n’ait souscrit une assurance qui doit remplir deux conditions.

13.

Premièrement, cette police d’assurance doit couvrir au moins 50 % de la production annuelle moyenne ou des revenus y afférents ; deuxièmement, ladite police doit couvrir les risques climatiques statistiquement les plus fréquents dans l’État membre ou la région concernés couverts par une assurance.

14.

S’agissant de la seconde condition, il ressort expressément du libellé de la disposition en cause (dans la majorité des versions linguistiques, ainsi qu’il ressort du point 17 ci-dessous) que la couverture d’assurance doit être « prévue » pour les risques climatiques les plus fréquents. Selon moi, il s’ensuit a contrario que, si une couverture d’assurance n’est pas prévue pour ces risques climatiques les plus fréquents, la condition relative à la nécessité de souscrire une police d’assurance ne saurait s’appliquer et que, par conséquent, la réduction de l’aide ne peut pas non plus trouver à s’appliquer. Par ailleurs, cette condition semble être une exigence raisonnable : il apparaît en effet illogique d’exiger, comme condition pour obtenir une partie de l’indemnisation, de conclure un contrat d’assurance qu’il n’est pas possible de souscrire en ce qu’il ne prévoit pas de couvrir le risque devant être assuré.

15.

L’analyse littérale de la disposition en cause semblerait donc conduire à l’interpréter en ce sens que la réduction de l’indemnisation ne s’applique pas lorsqu’il est démontré que la souscription de la police d’assurance, condition nécessaire pour ne pas appliquer la réduction, était impossible dans la mesure où une couverture d’assurance n’est pas prévue pour le bénéficiaire contre les risques climatiques statistiquement les plus fréquents.

16.

Deux autres observations sont également pertinentes à cet égard.

17.

Premièrement, les différentes versions linguistiques de la disposition en cause ne coïncident pas toutes parfaitement. Toutefois, la version en langue italienne de la disposition dont j’ai tiré l’interprétation proposée ci-dessus est confirmée par le libellé de plusieurs autres versions linguistiques, dont la version en langue anglaise qui se réfère aux « risks […] for which insurance coverage is provided », la version en langue allemande qui mentionne « riziken […] für die Versicherungsschutz gegeben ist » et la version en langue espagnole dont le libellé fait référence aux « riesgos […] para los que se proporciona cobertura de seguros ». Plusieurs autres versions linguistiques de la disposition vont également dans le même sens ( 6 ). La version en langue française est moins claire sur ce point, mais son libellé n’est pas incompatible avec l’interprétation de la disposition en cause proposée au point 15 ci-dessus ( 7 ).

18.

Deuxièmement, cette interprétation est confirmée par la communication de la Commission relative aux lignes directrices concernant les aides d’État dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales ( 8 ).

19.

Le point 363 des lignes directrices de 2014, qui porte sur les aides destinées à compenser des dommages en matière de production agricole ou de moyens de production agricole et à prévenir les dommages, prévoit expressément qu’« [u]ne dérogation à cette condition n’est possible que si un État membre peut démontrer de façon convaincante que, malgré tous les efforts raisonnables déployés, aucune assurance financièrement accessible couvrant les risques climatiques statistiquement les plus fréquents dans l’État membre ou la région concernés n’était disponible au moment où les dommages se sont produits » ( 9 ).

20.

Il ressort donc de ce point de ces lignes directrices qu’il est uniquement possible de déroger à la condition de souscrire une police d’assurance pour éviter que l’indemnisation soit réduite de 50 % si une assurance couvrant les risques en question n’était pas disponible à la date à laquelle le dommage s’est produit, malgré tous les efforts raisonnables possibles déployés par le sinistré pour tenter de souscrire une telle police d’assurance.

21.

Bien qu’un document tel que les lignes directrices ne soit contraignant qu’à l’égard de la Commission ( 10 ) et ne lie donc pas nécessairement la Cour ni les juridictions nationales pour l’interprétation de la disposition en cause, il constitue toutefois une source d’interprétation importante. Cela est particulièrement vrai dans une situation telle que celle de la présente affaire dans laquelle il convient d’interpréter un règlement qui a précisément été adopté par la Commission. Dans de telles circonstances, en effet, un document tel que les lignes directrices correspond à l’interprétation de l’acte par l’institution qui l’a elle-même adopté.

22.

L’interprétation de l’article 25, paragraphe 9, du règlement no 702/2014, exposée au point 15 des présentes conclusions, apparaît confirmée par l’analyse tant contextuelle que téléologique.

23.

D’un point de vue contextuel, cette disposition doit être replacée dans le contexte général de la politique agricole commune (PAC), dans laquelle la gestion des risques est devenue un élément essentiel, dans le but d’accroître la résilience des exploitations agricoles face à des risques croissants, notamment liés à des catastrophes de plus en plus fréquentes liées au changement climatique, tout en favorisant la diffusion de pratiques qui renforcent la prévention et l’adaptation aux risques. Ces objectifs ont été considérés comme fondamentaux tant au cours de la période de programmation actuelle 2023-2027, qui prévoit un système intégré de gestion des risques ( 11 ), qu’au cours de la période précédente (2014-2022) ( 12 ). L’adaptation au changement climatique et l’amélioration de la résilience des entreprises dans ce contexte sont par ailleurs considérées comme des priorités fondamentales dans le cadre de la PAC, qui doivent guider la gestion des risques ( 13 ).

24.

Le règlement no 702/2014 et le nouveau règlement 2022/2472 s’inscrivent dans ce cadre et constituent la mise en œuvre de ces objectifs stratégiques. En vertu de ces règlements, les aides destinées à compenser les pertes causées par des phénomènes climatiques défavorables pouvant être assimilés à une calamité naturelle visées à l’article 25 du règlement no 702/2014 s’inscrivent dans le cadre des « aides pour la gestion des risques et des crises », ainsi que des aides destinées à compenser les coûts afférents à la prévention et à l’éradication des maladies animales ou des organismes nuisibles aux végétaux et des aides en faveur du paiement des primes d’assurance ( 14 ).

25.

Dans ce contexte, d’un point de vue téléologique, ainsi que l’ont souligné les parties ayant présenté des observations devant la Cour ( 15 ), la finalité spécifique de l’article 25, paragraphe 9, du règlement no 702/2014 est d’encourager les exploitants agricoles à souscrire des assurances contre les risques climatiques qui sont à l’origine de la plupart des dommages indemnisables, afin de réduire la charge financière que les aides agricoles octroyées au titre de l’indemnisation des dommages liés aux phénomènes climatiques défavorables font peser sur la collectivité.

26.

Cette finalité de la disposition en cause découle du considérant 54 du règlement no 702/2014, dont il ressort que, étant donné que la « production agricole primaire est exposée à certains risques […] climatiques et naturels ainsi qu’à des crises », « une bonne gestion des risques et des crises est un instrument clé pour un secteur agricole durable et compétitif ». Dans ce contexte, « les aides d’État destinées à remédier aux pertes causées par des phénomènes climatiques défavorables pouvant être assimilés à des calamités naturelles […] devraient se borner à aider les bénéficiaires qui connaissent des difficultés particulières bien qu’ils aient entrepris des efforts raisonnables pour réduire ces risques à un minimum ».

27.

Dans le même sens, les lignes directrices de la Commission ( 16 ) soulignent qu’« afin d’améliorer davantage la gestion des risques, il y a lieu d’encourager les bénéficiaires à souscrire des assurances dans toute la mesure du possible ».

28.

Compte tenu de cette finalité, pour que la réduction ne soit pas appliquée, il faut donc que les bénéficiaires des aides aient déployé tous les efforts raisonnables nécessaires pour limiter les risques liés aux dommages résultant du phénomène climatique défavorable. Toutefois, une fois cela démontré, ainsi qu’il ressort des lignes directrices de 2014 et 2022 de la Commission, une entreprise qui ne peut pas être couverte pour ces pertes par une assurance devrait se voir accorder l’intensité maximale de l’aide ( 17 ).

29.

L’analyse de la finalité de l’article 25, paragraphe 9, du règlement no 702/2014 confirme l’interprétation selon laquelle la réduction de l’indemnisation ne s’applique pas lorsqu’il est démontré qu’il n’était pas possible de souscrire la police d’assurance en cause parce qu’aucune couverture d’assurance n’était prévue pour les risques climatiques statistiquement les plus fréquents. Cette analyse ajoute toutefois la condition supplémentaire qu’il soit également démontré que les bénéficiaires de l’aide ont déployé tous les efforts raisonnables nécessaires pour souscrire une telle police d’assurance afin de limiter les risques liés aux dommages résultant du phénomène climatique défavorable.

30.

Les arguments soulevés par la Commission dans ses observations ne s’opposent pas à cette interprétation de l’article 25, paragraphe 9, du règlement no 702/2014.

31.

En effet, premièrement, ainsi qu’il résulte des points 12 à 21 des présentes conclusions, ladite interprétation est conforme au libellé de la disposition, qui, bien qu’elle ne se réfère pas, comme l’a souligné la Commission, aux motifs de l’absence d’assurance, énonce toutefois expressément que la couverture d’assurance doit être prévue.

32.

Deuxièmement, l’interprétation de l’article 25, paragraphe 9, du règlement no 702/2014 que je propose n’est pas contraire à la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle les dispositions d’un règlement d’exemption par catégorie en matière d’aides d’État et les conditions qu’il prévoit doivent être entendues de manière stricte ( 18 ). En effet, cette interprétation n’attribue pas à la disposition réglementaire et aux conditions qu’elle prévoit une portée plus large que celle qui ressort de son libellé. Au contraire, l’interprétation proposée, conformément à la lettre de cette disposition, évite une éventuelle interprétation qui, ainsi que je l’ai relevé au point 14 des présentes conclusions, conduirait à une application déraisonnable des conditions qu’elle prévoit.

33.

Troisièmement, cette interprétation n’est pas contraire à l’exigence, soulignée par la Commission, d’assurer une interprétation uniforme du règlement no 702/2014 dans les différents États membres. En effet, elle garantit que la disposition soit appliquée sur la base de critères objectifs (à savoir la démonstration qu’il est impossible de souscrire l’assurance et le fait que le bénéficiaire ait déployé tous les efforts raisonnables nécessaires en ce sens) qui sont applicables de la même manière dans les États membres, dans lesquels les situations factuelles (telles que la possibilité de souscrire ou non une police d’assurance dans un cas donné) peuvent par ailleurs varier.

34.

Quatrièmement, la Commission rappelle dans ses observations que l’État membre a l’obligation de notifier à la Commission une aide plus favorable aux agriculteurs pour tenir compte de la circonstance qu’ils sont dans l’impossibilité de s’assurer contre les risques climatiques statistiquement les plus fréquents.

35.

À cet égard, j’observe que la Cour a relevé que le règlement no 702/2014, qui a été adopté en application de l’article 108, paragraphe 4, TFUE, prévoit, à son article 3, que, nonobstant l’obligation générale de notification de chaque mesure tendant à instituer ou à modifier une « aide nouvelle », au sens de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, qui constitue l’un des éléments fondamentaux du système de contrôle des aides d’État, un État membre peut se prévaloir de l’exemption de cette obligation, au titre de ce règlement, si la mesure d’aide qu’il a adoptée ou le projet d’aide qu’il envisage d’adopter remplissent les conditions qui y sont prévues ( 19 ).

36.

Dès lors, il serait contraire à l’économie du règlement no 702/2014 d’interpréter son article 25 en ce sens que, en l’absence de notification par l’État membre, l’indemnisation prévue par cet article devrait être refusée à un bénéficiaire qui remplit les conditions énoncées dans cette disposition pour que l’aide soit octroyée.

37.

À cet égard, je relève que, par ailleurs, la condition relative à la conclusion du contrat d’assurance prévue au paragraphe 9 dudit article ne concerne pas le principe de l’octroi de l’aide, mais le montant de l’aide octroyée.

38.

Dans le même ordre d’idées, interpréter cette disposition en ce sens que, en l’absence de notification par l’État membre, un bénéficiaire qui remplit toutes les conditions requises par ladite disposition ne pourrait pas recevoir l’intégralité de l’aide même s’il est établi par voie judiciaire qu’une assurance couvrant les risques climatiques les plus fréquents n’était objectivement pas disponible pour ce bénéficiaire au moment de la réalisation du dommage ne serait pas seulement contraire à la lettre de cette même disposition, ainsi qu’il ressort des points 12 à 21 ci-dessus. En effet, cette interprétation serait en outre contraire à l’économie du règlement no 702/2014, en ce qu’elle empêcherait d’indemniser intégralement un bénéficiaire qui remplit les conditions pour recevoir l’aide prévues à l’article 25, paragraphe 1, de ce règlement. Ladite interprétation irait également au-delà des objectifs poursuivis par ledit règlement, mentionnés aux points 25 à 29 ci-dessus, ce qui serait contraire au principe de proportionnalité, mentionné au considérant 8 du règlement no 702/2014.

39.

Pour conclure, il résulte des considérations qui précèdent que l’article 25, paragraphe 9, du règlement no 702/2014 doit, selon moi, être interprété en ce sens que la réduction de 50 % du montant de l’indemnisation au titre des aides destinées à compenser les dommages causés par des phénomènes climatiques défavorables pouvant être assimilés à une calamité naturelle, prévue par cette disposition, ne s’applique pas lorsque le bénéficiaire de l’aide démontre que, bien qu’ayant déployé tous les efforts raisonnables nécessaires pour souscrire une police d’assurance afin de limiter les risques liés aux dommages résultant du phénomène climatique défavorable, il n’a pas été possible de souscrire une police d’assurance, car aucune assurance n’était prévue pour le type de production qu’il exploite pour les risques climatiques statistiquement les plus fréquents.

40.

En l’espèce, les requérants soutiennent que si la possibilité d’obtenir une couverture d’assurance pour les risques climatiques les plus fréquents, à savoir la grêle, était prévue de manière générale au moment où le fait dommageable s’est produit en Belgique, une telle couverture n’était pas possible pour le type de production spécifique les concernant.

41.

Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier ces circonstances factuelles et d’établir que les requérants ont déployé tous les efforts raisonnables nécessaires pour souscrire une police d’assurance pour limiter les risques liés aux dommages résultant de l’événement climatique défavorable et que le type de production des requérants n’était de fait pas assurable dans l’État membre concerné contre les risques climatiques statistiquement les plus fréquents.

42.

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit à la troisième question préjudicielle posée par la cour d’appel de Mons (Belgique) :

L’article 25, paragraphe 9, du règlement (UE) no 702/2014 de la Commission, du 25 juin 2014, déclarant certaines catégories d’aides, dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales, compatibles avec le marché intérieur, en application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

doit être interprété en ce sens que :

la réduction de 50 % du montant de l’indemnisation au titre des aides destinées à compenser les dommages causés par des phénomènes climatiques défavorables pouvant être assimilés à une calamité naturelle, prévue par cette disposition, ne s’applique pas lorsque le bénéficiaire de l’aide démontre que, bien qu’ayant déployé tous les efforts raisonnables nécessaires pour souscrire une police d’assurance afin de limiter les risques liés aux dommages résultant du phénomène climatique défavorable, il n’a pas été possible de souscrire une police d’assurance, car aucune assurance n’était prévue pour le type de production qu’il exploite pour les risques climatiques statistiquement les plus fréquents. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier concrètement ces circonstances de fait.