ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)

11 février 2026 (*)

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Réinscription du nom du requérant sur la liste – Notion d’“avantage tiré d’une femme ou d’un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie” – Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC – Erreur d’appréciation – Article 266 TFUE »

Dans l’affaire T-693/25,

Maya Tokareva, demeurant à Moscou (Russie), représentée par M^es T. Bontinck, J. Goffin et F. Patuelli, avocats,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. J. Rurarz, A. Antoniadis et M^me P. Mahnič, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre),

composé de M. M. Sampol Pucurull, président, M^me M. Brkan (rapporteure) et M. W. Valasidis, juges,

greffier : M. V. Di Bucci,

vu la phase écrite de la procédure, notamment :

– la demande de procédure accélérée présentée par la requérante, déposée au greffe du Tribunal le 9 octobre 2025, ainsi que la version abrégée de la requête, dans laquelle elle renonçait aux troisième et quatrième moyens, dans le cas où la demande de procédure accélérée serait accueillie,

– la décision du 10 novembre 2025 de faire droit à la demande de procédure accélérée présentée par la requérante en application de l’article 151, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal,

vu la renonciation des parties à participer à une audience et ayant décidé, en application de l’article 155, paragraphe 1, du règlement de procédure, de statuer sans phase orale de la procédure,

rend le présent

Arrêt

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, M^me Maya Tokareva, demande l’annulation de la décision (PESC) 2025/1895 du Conseil, du 12 septembre 2025, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/1895), et du règlement d’exécution (UE) 2025/1894 du Conseil, du 12 septembre 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/1894) (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués »), en tant que ces actes la concernent.

Antécédents du litige

2 La requérante est une ressortissante de nationalité russe et chypriote.

3 La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives décidées par l’Union européenne eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

4 Le 17 mars 2014, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2014/145/PESC, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16). À la même date, il a adopté, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, le règlement (UE) n^o 269/2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6).

5 Le 25 février 2022, au vu de la gravité de la situation en Ukraine, le Conseil a adopté, d’une part, la décision (PESC) 2022/329, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 50, p. 1), et, d’autre part, le règlement (UE) 2022/330, modifiant le règlement n^o 269/2014 (JO 2022, L 51, p. 1), afin notamment d’amender les critères en application desquels des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes pouvaient être visés par les mesures restrictives en cause.

6 Par la décision (PESC) 2022/1272 du Conseil, du 21 juillet 2022, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 193, p. 219), et le règlement d’exécution (UE) 2022/1270 du Conseil, du 21 juillet 2022, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2022, L 193, p. 133), le nom de la requérante a été ajouté, respectivement, à la liste annexée à la décision 2014/145 et à celle figurant à l’annexe I du règlement n^o 269/2014 (ci-après les « listes litigieuses »), sur le fondement du critère prévu à l’article 2, paragraphe 1, in fine, de la décision 2014/145 dans sa version modifiée par la décision 2022/329 (ci-après le « critère de la personne associée »).

7 Par la décision (PESC) 2022/1530 du Conseil, du 14 septembre 2022, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 239, p. 149), et le règlement d’exécution (UE) 2022/1529 du Conseil, du 14 septembre 2022, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2022, L 239, p. 1) (ci-après, pris ensemble, « les actes de septembre 2022 »), le nom de la requérante a été maintenu sur les listes litigieuses jusqu’au 15 mars 2023 sur le fondement du critère de la personne associée.

8 Le 30 septembre 2022, le Conseil a transmis à la requérante le dossier portant la référence WK 10502/2022 INIT du 15 juillet 2022.

9 Par un courriel du 6 février 2023, le Conseil a envoyé une lettre à la requérante l’informant de ce que les éléments sur lesquels il s’était fondé pour justifier le maintien de l’inscription de son nom sur les listes litigieuses figuraient dans les dossiers portant la référence WK 1128/2023 INIT, du 25 janvier 2023, WK 1128/2023 ADD 1, du 27 janvier 2023, et WK 1128/2023 ADD 2, du 30 janvier 2023.

10 Par la décision (PESC) 2023/572 du Conseil, du 13 mars 2023, modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 75 I, p. 134), et le règlement d’exécution (UE) 2023/571 du Conseil, du 13 mars 2023, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2023, L 75 I, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes de mars 2023 »), le nom de la requérante a été maintenu sur les listes litigieuses jusqu’au 15 septembre 2023 sur le fondement du critère de la personne associée.

11 Le 5 juin 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/1094, modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 146, p. 20). Par cette décision, il a notamment modifié l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145 de la manière suivante :

12 « 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant :

[…]

g) à des femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et aux membres de leur famille proche ou à d’autres personnes physiques, qui en tirent avantage, ou à des femmes et hommes d’affaires, des personnes morales, des entités ou des organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine […] »

13 Par un courrier du 19 juin 2023, le Conseil a notamment transmis à la requérante le dossier WK 8181/2023 INIT, du 15 juin 2023.

14 Par un courrier du 10 juillet 2023, le Conseil a notamment transmis à la requérante le dossier WK 8990/2023 REV 1, du 4 juillet 2023, relatif à des informations additionnelles la concernant.

15 Par la décision (PESC) 2023/1767 du Conseil, du 13 septembre 2023, modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 226, p. 104), et le règlement d’exécution (UE) 2023/1765 du Conseil, du 13 septembre 2023, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2023, L 226, p. 3) (ci-après, pris ensemble, les « actes de septembre 2023 »), le nom de la requérante a été maintenu sur les listes litigieuses pour les motifs suivants :

« [La requérante] est la fille de Nikolay Tokarev, le PDG de Transneft, grande compagnie pétrolière et gazière russe. [La requérante] et son ex-mari, Andrei Bolotov, possèdent des biens immobiliers de luxe à Moscou, en Lettonie et en Croatie, d’une valeur supérieure à 50 millions de dollars US, qui peuvent être liés à Nikolay Tokarev. Elle a également des liens avec la société Ronin, qui gère le fonds de pension de Transneft. Lorsqu’elle a demandé la citoyenneté chypriote, elle a indiqué l’adresse de Ronin Europe comme étant la sienne dans l’annonce parue dans la presse. En outre, elle est liée au Ronin Trust, qui gère le fonds de pension de Transneft, par l’intermédiaire de sa société immobilière Ostozhenka 19 (anciennement appelée RPA Est[ate]). [La requérante] est donc membre de la famille proche de Nikolay Tokarev, un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie, et elle en tire avantage. »

16 Par la décision (PESC) 2024/847 du Conseil, du 12 mars 2024, modifiant la décision 2014/145 (JO L, 2024/847), et le règlement d’exécution (UE) 2024/849 du Conseil, du 12 mars 2024, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO L, 2024/849) (ci-après, pris ensemble, les « actes de mars 2024 »), le nom de la requérante a été maintenu sur les listes litigieuses pour les mêmes motifs que ceux mentionnés au point 15 ci-dessus.

17 Par l’arrêt du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), le Tribunal a, d’une part, annulé les actes de septembre 2022, de mars 2023 et de septembre 2023 en tant qu’ils concernaient la requérante et, d’autre part, rejeté la demande en indemnité présentée par la requérante.

18 Par la décision (PESC) 2024/2456 du Conseil, du 12 septembre 2024, modifiant la décision 2014/145 (JO L, 2024/456), et le règlement d’exécution (UE) 2024/2455 du Conseil, du 12 septembre 2024, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO L, 2024/2455) (ci-après, pris ensemble, les « actes de septembre 2024 »), le nom de la requérante a été maintenu sur les listes litigieuses pour les mêmes motifs que ceux mentionnés au point 15 ci-dessus.

19 Par l’arrêt du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), le Tribunal a, d’une part, annulé les actes de mars et septembre 2024 en tant qu’ils concernaient la requérante et, d’autre part, rejeté la demande en indemnité présentée par la requérante.

20 Par lettre du 3 mars 2025, la requérante a demandé au Conseil d’exécuter l’arrêt du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179).

21 Le 14 mars 2025, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2025/528 modifiant la décision 2014/145 (JO L, 2025/528) et le règlement d’exécution (UE) 2025/527 mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO L, 2025/527) (ci-après, pris ensemble, les « actes de mars 2025 »), par lesquels le nom de la requérante a été réinscrit sur les listes litigieuses jusqu’au 15 septembre 2025, sur le fondement des mêmes motifs d’inscription que ceux figurant au point 15 ci-dessus.

22 Par l’ordonnance du 2 septembre 2025, Tokareva/Conseil (T-295/25, non publiée, EU:T:2025:835), le Tribunal a annulé les actes de mars 2025.

23 Par lettre du 4 septembre 2025, la requérante a demandé au Conseil de prendre en compte l’ordonnance du 2 septembre 2025, Tokareva/Conseil (T-295/25, non publiée, EU:T:2025:835), en ne réinscrivant pas son nom sur les listes litigieuses en septembre 2025.

24 Le 12 septembre 2025, le Conseil a adopté les actes attaqués par lesquels le nom de la requérante a été réinscrit sur les listes litigieuses sur le fondement des mêmes motifs d’inscription que ceux figurant au point 15 ci-dessus.

Conclusions des parties

25 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler les actes attaqués en ce qu’ils la concernent ;

– condamner le Conseil aux dépens.

26 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– à titre subsidiaire, dans l’hypothèse où les actes attaqués seraient annulés en ce qu’ils concernent la requérante, ordonner le maintien des effets de la décision 2025/1895 en ce qui concerne la requérante jusqu’à la prise d’effet de l’annulation partielle du règlement d’exécution 2025/1894 ;

– condamner la requérante aux dépens.

En droit

27 À l’appui de son recours, la requérante soulevait initialement quatre moyens, mais elle a expressément renoncé aux troisième et quatrième moyens. Le premier moyen restant est tiré d’une erreur d’appréciation. Le second moyen demeurant invoqué se subdivise en deux branches, tirées, en substance, d’une part, d’une violation de l’article 266 TFUE et, d’autre part, d’une violation du principe de bonne administration.

Sur le premier moyen tiré d’une erreur d’appréciation

28 La requérante soutient, en substance, que les actes attaqués sont entachés d’une erreur d’appréciation au motif que sa situation ne permettait pas de réinscrire son nom sur les listes litigieuses sur le fondement de l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145 tel que modifié par la décision 2023/1094. Elle précise que ce moyen est à l’origine de l’annulation par le Tribunal des actes de mars 2025 et que dans la mesure où les éléments de fait et de droit à l’origine des actes attaqués sont identiques à ceux à l’origine des actes de mars 2025, ce moyen doit être accueilli, mutatis mutandis, pour les mêmes motifs que ceux retenus par le Tribunal pour annuler les actes de mars 2025.

29 Dans la mesure où les motifs des actes attaqués ainsi que les éléments de preuve sur lesquels il s’est fondé pour adopter lesdits actes demeurent inchangés par rapport à ceux des actes annulés par les arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), et l’ordonnance du 2 septembre 2025, Tokareva/Conseil (T-295/25, non publiée, EU:T:2025:835), le Conseil s’en remet à la sagesse du Tribunal en ce qui concerne le sort à réserver au premier moyen.

30 À cet égard, en premier lieu, il y a lieu de rappeler que l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige, notamment, que le juge de l’Union s’assure que la décision par laquelle des mesures restrictives ont été adoptées ou maintenues, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur la question de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme étant suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (voir, en ce sens, arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, EU:C:2013:518, point 119, et du 26 octobre 2022, Ovsyannikov/Conseil, T-714/20, non publié, EU:T:2022:674, point 62).

31 Une telle appréciation doit être effectuée en examinant les éléments de preuve et d’information non de manière isolée, mais dans le contexte dans lequel ils s’insèrent. En effet, le Conseil satisfait à la charge de la preuve qui lui incombe s’il fait état devant le juge de l’Union d’un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir l’existence d’un lien suffisant entre la personne ou l’entité sujette à une mesure de gel de ses fonds et le régime ou, en général, les situations combattues (voir arrêt du 20 juillet 2017, Badica et Kardiam/Conseil, T-619/15, EU:T:2017:532, point 99 et jurisprudence citée ; arrêt du 26 octobre 2022, Ovsyannikov/Conseil, T-714/20, non publié, EU:T:2022:674, points 63 et 66).

32 C’est à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne ou de l’entité concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs. À cette fin, il n’est pas requis que le Conseil produise devant le juge de l’Union l’ensemble des informations et des éléments de preuve inhérents aux motifs allégués dans l’acte dont il est demandé l’annulation. Il importe toutefois que les informations ou les éléments produits étayent les motifs retenus à l’encontre de la personne ou de l’entité concernée (voir arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C-280/12 P, EU:C:2013:775, points 66 et 67 et jurisprudence citée).

33 Dans cette hypothèse, il incombe au juge de l’Union de vérifier l’exactitude matérielle des faits allégués au regard de ces informations ou de ces éléments et d’apprécier la force probante de ces derniers en fonction des circonstances de l’espèce et à la lumière des éventuelles observations présentées, notamment, par la personne ou l’entité concernée à leur sujet (voir, en ce sens, arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, EU:C:2013:518, point 124).

34 S’agissant, plus particulièrement, du contrôle de légalité exercé sur les actes de maintien du nom de la personne concernée sur la liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, il convient de rappeler que de telles mesures restrictives ont une nature conservatoire et, par définition, provisoire, dont la validité est toujours subordonnée à la perpétuation des circonstances de fait et de droit ayant présidé à leur adoption ainsi qu’à la nécessité de leur maintien en vue de la réalisation de l’objectif qui leur est associé. C’est ainsi qu’il incombe au Conseil, lors du réexamen périodique de ces mesures, de procéder à une appréciation actualisée de la situation et d’établir un bilan de l’incidence de telles mesures, en vue de déterminer si elles ont permis d’atteindre les objectifs visés par l’inscription initiale des noms des personnes et des entités concernées sur les listes litigieuses ou s’il est toujours possible de tirer la même conclusion concernant lesdites personnes et entités (voir arrêt du 27 avril 2022, Ilunga Luyoyo/Conseil, T-108/21, EU:T:2022:253, point 55 et jurisprudence citée ; arrêt du 26 octobre 2022, Ovsyannikov/Conseil, T-714/20, non publié, EU:T:2022:674, point 67).

35 En deuxième lieu, il convient de relever que, dans les actes attaqués, le nom de la requérante a été réinscrit sur les listes litigieuses sur le fondement du critère prévu à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145 tel que modifié par la décision 2023/1094 en tant qu’il vise les membres de la famille proche des femmes et des hommes d’affaires influents ou d’autres personnes physiques qui en tirent avantage [ci-après le « deuxième volet du critère g) modifié »].

36 À cet égard, il ressort du considérant 5 de la décision 2023/1094 que le deuxième volet du critère g) modifié a été introduit afin d’accroître la pression exercée sur le gouvernement de la Fédération de Russie ainsi que pour éviter le risque de contournement des mesures restrictives. Il en résulte que la notion d’« avantage » au sens de cette disposition vise tout avantage de quelque nature que ce soit, qui n’est pas nécessairement indu, mais qui doit être quantitativement ou qualitativement non négligeable. Il peut donc s’agir d’un avantage financier ou non financier, tel qu’un don, un transfert de fonds ou de ressources économiques, une intervention en vue de favoriser l’attribution de contrats publics, une nomination ou une promotion. En outre, les avantages concernés par le deuxième volet du critère g) modifié sont également ceux octroyés par les femmes ou les hommes d’affaires influents exerçant une activité en Russie dans une situation susceptible de conduire à un contournement des mesures restrictives qui les visent (voir, en ce sens, arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil, T-744/22, EU:T:2024:608, points 141 et 142, et du 26 février 2025, Tokareva/Conseil, T-269/24, non publié, EU:T:2025:179, points 50 et 51).

37 Les circonstances de l’octroi de l’avantage par une femme ou un homme d’affaires influent ayant des activités en Russie et l’écoulement du temps entre l’octroi d’un tel avantage et la date d’inscription du nom de ces derniers sur les listes litigieuses sont des éléments à prendre en compte pour apprécier le bien-fondé de l’inscription, sur lesdites listes, du nom de la personne qui a reçu cet avantage. En tout état de cause, l’avantage reçu par la personne dont le nom est inscrit sur les listes litigieuses au titre du deuxième volet du critère g) modifié, ou à tout le moins ses conséquences, doit demeurer au moment de l’adoption des mesures restrictives à l’encontre de ladite personne (voir, en ce sens, arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil, T-744/22, EU:T:2024:608, point 145, et du 26 février 2025, Tokareva/Conseil, T-269/24, non publié, EU:T:2025:179, point 54).

38 De plus, l’interprétation du deuxième volet du critère g) modifié doit être conforme au principe de sécurité juridique. Il y a lieu de rappeler que le régime des mesures restrictives eu égard à la situation en Ukraine a été mis en œuvre, d’abord, par l’adoption de la décision 2014/145, en réaction à l’annexion de la Crimée et à la déstabilisation de l’est de l’Ukraine survenues à la fin du mois de février 2014, puis par une consolidation progressive dudit régime afin de l’adapter en fonction de la gravité des atteintes, par la Fédération de Russie, à l’intégrité territoriale, à la souveraineté et à l’indépendance de l’Ukraine. Il en résulte que, étant donné que les mesures restrictives en cause s’inscrivent dans la continuité de la réaction de l’Union aux politiques et aux activités des autorités russes concernant spécifiquement l’Ukraine, amorcées par l’annexion de la Crimée, le Conseil ne saurait, au titre du deuxième volet du critère g) modifié, se prévaloir d’avantages dont l’octroi, par des femmes ou des hommes d’affaires influents aux membres de leur famille proche ou à d’autres personnes, est antérieur à la fin du mois de février 2014 (arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil, T-744/22, EU:T:2024:608, point 146, et du 26 février 2025, Tokareva/Conseil, T-269/24, non publié, EU:T:2025:179, point 55).

39 En troisième lieu, il y a lieu de relever que, tout d’abord, par l’arrêt du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), le Tribunal a annulé les actes de septembre 2023 en ce qu’ils concernaient la requérante, notamment au motif que les éléments contenus dans les dossiers WK 10502/2022 INIT, WK 1128/2023 INIT, WK 1128/2023 ADD1, WK 1128/2023 ADD2, WK 8181/2023 INIT et WK 8990/2023 REV1 ne constituaient pas un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir que, à la date de l’adoption desdits actes, la requérante tirait avantage de M. Tokarev au sens du deuxième volet du critère g) modifié. Ensuite, par l’arrêt du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), le Tribunal a annulé les actes de mars 2024 et de septembre 2024 en ce qu’ils concernaient la requérante, au motif que, en l’absence de nouvelles preuves produites par le Conseil aux fins de l’adoption desdits actes, le Conseil ne disposait toujours pas d’un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir que la requérante relevait du deuxième volet du critère g) modifié à la date de l’adoption des actes de mars 2024 et de septembre 2024. Enfin, par l’ordonnance du 2 septembre 2025, Tokareva/Conseil (T-295/25, non publiée, EU:T:2025:835), le Tribunal a annulé les actes de mars 2025 en tant qu’ils concernent la requérante pour les mêmes motifs que ceux retenus dans les arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), et du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179).

40 En l’espèce, force est une nouvelle fois de constater, d’une part, que les motifs des actes attaqués sont toujours identiques à ceux des actes de septembre 2023, de mars 2024, de septembre 2024 et de mars 2025 qui ont tous été annulés par le Tribunal. D’autre part, en dépit de l’annulation desdits actes pour insuffisance de preuves, le Conseil n’a produit aucun nouvel élément de preuve pour démontrer que, au moment de l’adoption des actes attaqués, le patrimoine immobilier de la requérante ou ses relations d’affaires avec les sociétés Ronin Trust ou Ronin Europe constituaient un avantage tiré de M. Tokarev au sens du deuxième volet du critère g) modifié.

41 Par conséquent, à défaut d’avoir produit de nouveaux éléments de preuve, il y a lieu de conclure que le Conseil ne dispose toujours pas d’un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir que la requérante relevait du deuxième volet du critère g) modifié.

42 Partant, il convient d’accueillir le premier moyen tiré d’une erreur d’appréciation.

43 Dans les circonstances de la présente affaire, le Tribunal juge opportun de statuer également sur la première branche du second moyen tirée d’une violation de l’article 266 TFUE.

Sur la première branche du second moyen tiré d’une violation de l’article 266 TFUE

44 La requérante soutient, en substance, que l’article 266 TFUE implique qu’une institution doit prendre les dispositions nécessaires pour anéantir les effets des illégalités constatées par le Tribunal. En matière de mesures restrictives, une telle obligation impliquerait le retrait du nom de la personne erronément inscrite sur les listes litigieuses. Dès lors, la requérante considère que le Conseil a méconnu l’obligation d’exécuter les arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), et l’ordonnance du 2 septembre 2025, Tokareva/Conseil (T-295/25, non publiée, EU:T:2025:835), au motif qu’il n’a pas tenu compte des illégalités constatées par le Tribunal dans ces affaires. La requérante fait valoir que, alors qu’il n’existe plus aucune base légale ou factuelle pour maintenir l’inscription de son nom sur les listes litigieuses, le Conseil n’en a pas tiré les conséquences et a adopté une position consistant à agir en méconnaissance des arrêts et de l’ordonnance susmentionnés, l’obligeant ainsi à introduire de nouveaux recours en annulation contre les nouveaux actes adoptés par cette institution.

45 Le Conseil conteste cette argumentation.

46 Il soutient que les arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), et l’ordonnance du 2 septembre 2025, Tokareva/Conseil (T-295/25, non publiée, EU:T:2025:835), ne nécessitent pas de mesures d’exécution étant donné que l’annulation d’un acte juridique de l’Union par le Tribunal a pour effet de le faire disparaître de l’ordre juridique de l’Union comme s’il n’avait jamais été adopté. En l’occurrence, le Conseil considère que l’annulation d’un acte prononcée par un arrêt du Tribunal se suffit à elle-même et ne requiert aucune mesure d’exécution de la part de l’auteur de l’acte, de sorte que les annulations par le Tribunal des actes successifs de maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses ne nécessitaient aucune mesure d’exécution de sa part.

47 En ce qui concerne les mesures nécessaires pour remédier, dans les actes ultérieurs, à l’illégalité constatée par le Tribunal, le Conseil indique poursuivre l’analyse des arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), et du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), afin de remédier aux motifs de ladite illégalité, étant précisé que ce travail n’était pas terminé à la date d’adoption des actes attaqués. Le Conseil fait valoir que pendant que ce travail se poursuit, il importe de maintenir les mesures à l’égard de la requérante au motif qu’une levée du gel de ses avoirs aurait pour effet de libérer les fonds et les avoirs gelés, ce qui permettrait à la requérante de les transférer et d’échapper ainsi aux effets de futures mesures restrictives.

48 À cet égard, en vertu de l’article 266 TFUE, l’institution dont émane l’acte annulé est tenue de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt annulant cet acte. Selon cette disposition, dans l’hypothèse où un acte est annulé, les institutions dont émane cet acte sont uniquement tenues de prendre les mesures qu’implique l’exécution de cet arrêt. Par conséquent, les institutions disposent d’un large pouvoir d’appréciation pour décider des moyens à mettre en œuvre pour remédier à l’illégalité constatée, étant entendu que ces moyens doivent être compatibles avec le dispositif de l’arrêt en cause et les motifs qui en constituent le soutien nécessaire (voir, en ce sens, arrêt du 29 novembre 2018, Bank Tejarat/Conseil, C-248/17 P, EU:C:2018:967, point 68 et jurisprudence citée).

49 Selon une jurisprudence constante, les arrêts d’annulation prononcés par les juridictions de l’Union jouissent, dès qu’ils sont devenus définitifs, de l’autorité absolue de la chose jugée. Celle-ci recouvre non seulement le dispositif de l’arrêt d’annulation, mais aussi les motifs qui ont amené à celui-ci et qui en constituent le soutien nécessaire, en ce sens qu’ils sont indispensables pour déterminer le sens exact de ce qui a été jugé dans le dispositif. Ainsi, lorsque, à la suite d’un arrêt annulant, l’auteur de l’acte annulé en adopte un nouveau, il doit respecter non seulement le dispositif de l’arrêt, mais également les motifs qui ont amené à celui-ci et qui en constituent le soutien nécessaire, en veillant à ce que ce nouvel acte ne soit pas entaché des mêmes irrégularités que celles identifiées dans l’arrêt d’annulation (voir, en ce sens, arrêts du 6 mars 2003, Interporc/Commission, C-41/00 P, EU:C:2003:125, points 29 et 30 et jurisprudence citée, et du 31 mai 2018, Kaddour/Conseil, T-461/16, EU:T:2018:316, point 67).

50 Plus spécifiquement, en matière de mesures restrictives, lorsque le Tribunal annule des actes ayant inscrit ou maintenu le nom d’une personne ou d’une entité sur les listes litigieuses, il appartient au Conseil de procéder, sur la base de l’article 266 TFUE, à un nouvel examen des faits afin d’apprécier s’il faut réinscrire ledit nom sur lesdites listes, sur la base de nouveaux motifs étayés à suffisance de droit, ou si, au contraire, il convient de renoncer à procéder à ladite réinscription (voir, en ce sens, arrêts du 31 mai 2018, Kaddour/Conseil, T-461/16, EU:T:2018:316, point 78, et du 22 juin 2022, Haswani/Conseil, T-479/21, non publié, EU:T:2022:383, point 48).

51 En l’espèce, il convient de relever que, au moment de l’adoption des actes attaqués, les arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), et du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), lesquels n’avaient pas fait l’objet d’un pourvoi, étaient définitifs. Par ces arrêts, le Tribunal avait annulé les actes de septembre 2023, de mars 2024 et de septembre 2024 en raison d’une insuffisance de preuves permettant d’établir le bien-fondé des motifs d’inscription.

52 Ainsi, à la date d’adoption des actes attaqués, aux fins de respecter ses obligations au titre de l’article 266 TFUE, s’il entendait maintenir le nom de la requérante sur les listes litigieuses, le Conseil était tenu d’adopter un acte de réinscription conforme aux motifs des arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), et du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179). En particulier, pour réinscrire le nom de la requérante sur les listes litigieuses, il incombait au Conseil soit de se fonder sur de nouveaux motifs d’inscription, soit de trouver de nouveaux éléments de preuve permettant d’établir le bien-fondé des motifs d’inscription (voir, en ce sens, arrêt du 29 novembre 2018, Bank Tejarat/Conseil, C-248/17 P, EU:C:2018:967, point 73).

53 Une telle obligation d’adopter des actes de réinscription conforme aux motifs des arrêts d’annulation s’imposait au Conseil, compte tenu en particulier des actes concernés en l’espèce, dont les effets sont limités à une période de temps définie impliquant que le Conseil n’ait pas à remplacer les actes annulés pour la période concernée et qui, au surplus, se caractérisent souvent par la reproduction dans les actes suivants des motifs figurant dans les actes précédents. En effet, sans cette obligation, l’annulation prononcée par le juge de l’Union n’empêcherait pas la réitération dans les actes ultérieurs de motifs entachés d’illégalité et serait ainsi privée d’effet utile (voir, en ce sens, arrêt du 14 décembre 2022, PKK/Conseil, T-182/21, non publié, EU:T:2022:807, point 209 et jurisprudence citée).

54 Or, en l’espèce, force est de constater que le Conseil s’est borné à fonder les actes attaqués sur exactement les mêmes motifs que ceux retenus dans les actes antérieurs qui avaient été censurés par les arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), et du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), et qu’il n’a produit aucun nouvel élément de preuve de nature à étayer le bien-fondé de ces motifs. Ce faisant, le Conseil a méconnu son obligation d’adopter des actes de réinscription conformes aux motifs des arrêts d’annulation des actes antérieurs.

55 Au demeurant, le refus du Conseil de tirer les conséquences de l’autorité de la chose jugée est de nature à nuire à la confiance que les justiciables placent dans le respect des décisions de justice (voir, en ce sens, arrêt du 14 décembre 2022, PKK/Conseil, T-182/21, non publié, EU:T:2022:807, point 210).

56 Il s’ensuit que, par l’adoption des actes attaqués, le Conseil a violé l’obligation qui lui incombait au titre de l’article 266 TFUE.

57 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par les arguments du Conseil.

58 D’une part, ne saurait prospérer l’argumentation selon laquelle, en substance, pour les actes de septembre 2023, de mars 2024, de septembre 2024 et de mars 2025, aucune mesure d’exécution de la part du Conseil n’aurait été nécessaire étant donné que les arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), et l’ordonnance du 2 septembre 2025, Tokareva/Conseil (T-295/25, non publiée, EU:T:2025:835), ont annulé ces actes avec effet rétroactif. Certes, le retrait du nom d’une personne de listes de mesures restrictives est la conséquence logique de l’arrêt d’annulation de l’inscription, en vertu duquel les actes annulés sont éliminés rétroactivement de l’ordre juridique de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 14 mars 2017, Bank Tejarat/Conseil, T-346/15, non publié, EU:T:2017:164, point 27). Toutefois, étant donné que les mesures restrictives sont renouvelées périodiquement, sauf à priver l’article 266 TFUE d’effet utile, le respect de cette disposition ne saurait se limiter au constat de l’annulation des actes antérieurs par le Tribunal. En effet, dans les circonstances particulières de l’espèce, il résulte des points 48 à 53 ci-dessus, que lorsque le Conseil décide d’adopter de nouveaux actes d’inscription, à savoir les actes attaqués, il est tenu de respecter le dispositif de l’arrêt d’annulation antérieur devenu définitif ainsi que les motifs qui en constituent le soutien nécessaire. C’est d’ailleurs déjà pour ce motif que, avant l’adoption des actes attaqués, le Tribunal a, par l’ordonnance du 2 septembre 2025, Tokareva/Conseil (T-295/25, non publiée, EU:T:2025:835), accueilli comme étant manifestement fondé le recours en annulation des actes de mars 2025 en tant qu’il concernaient la requérante.

59 D’autre part, le Conseil ne peut utilement se prévaloir de la circonstance selon laquelle, à la date d’adoption des actes attaqués, il n’avait pas achevé son analyse des arrêts d’annulation des actes antérieurs et ne pouvait dès lors pas encore remédier à l’illégalité retenue par le Tribunal. En effet, il résulte de l’obligation, énoncée au point 52 ci-dessus, selon laquelle le Conseil est tenu d’adopter des actes de réinscription remédiant aux illégalités retenues par les arrêts d’annulation du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608) et du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), lesquels étaient devenus définitifs au moment de l’adoption des actes attaqués, que celle-ci fait obstacle à l’adoption d’actes de réinscription réitérant purement et simplement l’illégalité entachant les actes de septembre 2023, de mars 2024 et de septembre 2024. Au demeurant, en l’espèce, au moment de l’adoption des actes attaqués, le Conseil pouvait d’autant moins ignorer que, en l’absence de nouveaux éléments de preuve ou de motifs modifiés, les actes attaqués étaient entachés de la même erreur d’appréciation que celle ayant conduit à l’annulation des actes de mars 2025, étant donné que, par l’ordonnance du 2 septembre 2025, Tokareva/Conseil (T-295/25, non publiée, EU:T:2025:835), le Tribunal a jugé que le recours visant ces actes de mars 2025 était manifestement fondé.

60 Ainsi, dans les circonstances de l’espèce, il incombait au Conseil, sauf à méconnaître l’article 266 TFUE, soit de retirer le nom de la requérante des listes litigieuses, soit d’adopter de nouveaux actes avec les mêmes motifs d’inscription sous réserve de produire de nouvelles preuves, soit de modifier lesdits motifs.

61 De même, le Conseil ne peut pas davantage utilement se prévaloir de la nécessité de maintenir les mesures restrictives afin d’éviter tout transfert de tout ou partie des fonds en dehors de l’Union. En effet, l’adoption d’actes réitérant purement et simplement l’illégalité entachant les actes antérieurs annulés par les arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608) et du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), lesquels étaient devenus définitifs au moment de l’adoption des actes attaqués, méconnaîtrait l’obligation énoncée au point 52 ci-dessus. Par conséquent, le risque que les fonds de la requérante soient transférés en dehors de l’Union ne saurait, à lui seul, suffire pour justifier le maintien de son nom sur les listes litigieuses sur le fondement de motifs entachés de la même illégalité que celle constatée par le Tribunal dans des arrêts d’annulation devenus définitifs.

62 Partant, il y a également lieu d’accueillir la première branche du second moyen.

63 Il résulte de tout ce qui précède qu’il convient d’accueillir le premier moyen ainsi que la première branche du second moyen et que, partant, les actes attaqués doivent être annulés en tant qu’ils concernent la requérante sans qu’il soit nécessaire d’examiner l’autre branche du second moyen.

Sur les effets de l’annulation des actes attaqués

64 Le Conseil a demandé, dans le cadre de son deuxième chef de conclusions, dans l’hypothèse où le Tribunal annulerait les actes attaqués en ce qu’ils concernent la requérante, à ce que soit ordonné le maintien des effets de la décision 2025/1895 en ce qu’elle concerne la requérante jusqu’à ce que l’annulation partielle du règlement d’exécution 2025/1894 prenne effet.

65 Il résulte de l’article 60, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne que le pourvoi n’a pas d’effet suspensif. L’article 60, second alinéa, de ce statut prévoit, cependant, que, par dérogation à l’article 280 TFUE, les décisions du Tribunal annulant un règlement, tel que, en l’espèce, le règlement d’exécution 2025/1894, ne prennent effet qu’à compter de l’expiration du délai pendant lequel un pourvoi peut être introduit ou, si un pourvoi a été introduit dans ce délai, à compter du rejet de celui-ci.

66 En ce qui concerne les effets dans le temps de l’annulation de la décision 2025/1895, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 264, second alinéa, TFUE, le Tribunal peut, s’il l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets de l’acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.

67 Certes, en matière de mesures restrictives, il a été jugé que l’existence d’une différence entre la date d’effet de l’annulation d’un règlement d’exécution et celle d’une décision adoptée sur le fondement de l’article 29 TUE serait susceptible d’entraîner une atteinte sérieuse à la sécurité juridique au motif que ces actes imposent à une personne des mesures identiques. Les effets de cette décision à l’égard de cette personne doivent donc en principe être maintenus jusqu’à la prise d’effet de l’annulation du règlement d’exécution (voir, en ce sens, arrêt du 10 juillet 2024, Boshab/Conseil, T-89/23, non publié, EU:T:2024:463, point 82 et jurisprudence citée).

68 Toutefois, dans la mise en balance entre l’intérêt de la partie requérante à obtenir la prise d’effet immédiate d’un arrêt d’annulation et l’intérêt général poursuivi par la politique de l’Union en matière de mesures restrictives, l’absence de prise en considération par le Conseil de plusieurs arrêts d’annulation consécutifs en matière de mesures restrictives visant une personne physique ou une entité constitue un élément de nature à justifier le rejet d’une demande du Conseil visant à ce que les effets de l’annulation soient modulés dans le temps sur le fondement de l’article 264 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 18 septembre 2015, HTTS et Bateni/Conseil, T-45/14, non publié, EU:T:2015:650, point 66).

69 Or, en l’espèce, il convient de relever que l’annulation prononcée par le présent arrêt se fonde, en ce qui concerne le moyen tiré d’une erreur d’appréciation, sur les mêmes motifs que ceux des annulations prononcées par les arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), et du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179) en l’absence de nouveaux motifs ou de tout nouvel élément de preuve. Il s’ensuit que, en n’ayant pas pris en compte ces deux arrêts consécutifs lors de l’adoption des actes attaqués, le Conseil a violé l’article 266 TFUE. Dans ces circonstances, le Conseil ne saurait invoquer des considérations relatives à la sécurité juridique, étant donné que, par l’adoption des actes attaqués, il perpétue une illégalité de nature à porter atteinte à l’ordre juridique de l’Union dont l’une des caractéristiques est le respect de la valeur de l’État de droit affirmée à l’article 2 TUE et concrétisée par l’article 19 TUE.

70 Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de limiter l’effet de l’annulation de la décision 2025/1895.

Sur les dépens

71 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre)

déclare et arrête :

1) La décision (PESC) 2025/1895 du Conseil, du 12 septembre 2025, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et le règlement d’exécution (UE) 2025/1894 du Conseil, du 12 septembre 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine sont annulés, dans la mesure où le nom de M^me Maya Tokareva a été réinscrit sur la liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’appliquent ces mesures restrictives.

2) La demande visant à ordonner le maintien des effets de la décision 2025/1895 en ce qui concerne la requérante jusqu’à la prise d’effet de l’annulation partielle du règlement d’exécution 2025/1894, est rejetée.

3) Le Conseil de l’Union européenne est condamné à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de M^me Tokareva.

Sampol Pucurull

Brkan

Valasidis

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 11 février 2026.

Le greffier

Le président

V. Di Bucci

S. Papasavvas

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* Langue de procédure : le français.