Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 5 octobre 2023, le 10 juin 2024 et le 25 avril 2025, la fédération française des spiritueux, représentée par M^e Aguila, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la note « boissons spiritueuses et mentions d’âge – Etat des lieux réglementaire » publiée le 9 août 2023 par la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) de la région Nouvelle-Aquitaine ;

2°) d’annuler la décision par laquelle le directeur de la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités a refusé d’abroger la note « Boisson spiritueuse et mentions d’âge – Etat des lieux réglementaires » publiée au mois d’août 2024 ;

3°) d’enjoindre au directeur de la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités d’abroger cette note ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est recevable dès lors que la note publiée sur le site de la DREETS constitue un acte susceptible de recours ;

En ce qui concerne la note d’août 2023 :

- elle a été édictée par une autorité incompétente ;

- elle méconnaît le principe de la présomption d’innocence ;

- elle méconnaît les principes de non-rétroactivité des actes administratifs et de légalité des délits et des peines ;

- elle méconnaît les articles L. 121-2 et L. 441-1 du code de la consommation ;

En ce qui concerne le refus d’abroger la note publiée en août 2024 :

- ce refus est illégal dès lors que l’administration était tenue d’abroger la note de 2024 en ce que celle-ci a été édictée par une autorité incompétente, méconnaît le principe de la présomption d’innocence, méconnaît les principes de non-rétroactivité des actes administratifs et de légalité des délits et des peines et méconnaît les articles L. 124-2 et L. 441-1 du code de la consommation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 février et 26 août 2024, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors que la note attaquée n’est pas susceptible d’être contestée dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir ;

- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 18 mars 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 18 juin 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement UE n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement UE n° 2019/787 du Parlement européen et du Conseil du 19 avril 2019 ;

- le code de la consommation ;

- le décret n° 2016-1757 du 16 décembre 2016 ;

- le décret n° 2020-1545 du 9 décembre 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Fernandez,

- les conclusions de M. Bilate, rapporteur public,

- les observations de M^e Desgranges, représentant la requérante,

- et les observations de M. A…, représentant le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine.

Considérant ce qui suit :

1. Le 9 août 2023, la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de la région Nouvelle-Aquitaine (DREETS) a publié une noté intitulée « Boissons spiritueuses et mentions d’âge – Etat des lieux réglementaire ». La fédération française des spiritueux qui représente les intérêts de la filière des spiritueux en France, estime que cette note a défini des règles sans base textuelle et en demande donc l’annulation. Au cours du mois d’août 2024, la DREETS a publié une nouvelle note. La fédération lui a alors adressé un recours gracieux le 9 octobre 2024 puis, elle en a demandé l’abrogation par un courrier du 17 avril 2025. La requérante demande également l’annulation de la décision implicite refusant d’abroger cette seconde note.

Sur la recevabilité de la demande :

2. Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. Il appartient au juge d’examiner les vices susceptibles d’affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s’il fixe une règle nouvelle entachée d’incompétence, si l’interprétation du droit positif qu’il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s’il est pris en vue de la mise en œuvre d’une règle contraire à une norme juridique supérieure.

3. Le 9 août 2023 la DREETS a publié une note intitulée « Boissons spiritueuses et mentions d’âge – Etat des lieux réglementaire » sur son site internet. Ce document rappelle les textes applicables en la matière, notamment le règlement UE n° 2019/787 du 19 avril 2019 ainsi que le décret n° 2016-1757 du 16 décembre 2016 relatif à l’étiquetage des boissons spiritueuses. La note précise des éléments contenus dans ces textes tels que l’exigence d’une traçabilité ou pour une entreprise, de détenir des justificatifs d’un millésime. En outre, la note prévoit que le non-respect des conditions de traçabilité peut conduire à un signalement au procureur de la République pour des délits de tromperie et de pratique commerciale trompeuse. Un tel document de portée générale, comporte une interprétation du droit positif susceptible, compte tenu des mesures annoncées, d’avoir une incidence directe sur les acteurs économiques concernés. Il exprime une prise de position de portée générale et impérative, susceptible d’avoir des effets sur la situation et d’influencer le comportement des entreprises du secteur, représentées par la fédération requérante. Eu égard aux effets notables que cette note est susceptible d’emporter sur leur situation, elle peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir contrairement à ce que soutient l’administration en défense.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la note du 9 août 2023 :

En ce qui concerne la compétence de la DREETS :

4. Aux termes de l’article 146 du règlement UE n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles : « Sans préjudice de toute autre disposition du présent règlement concernant la détermination des instances nationales compétentes, les États membres désignent une ou plusieurs instances qu’ils chargent de contrôler le respect des dispositions de l’Union dans le secteur vitivinicole (…) ». D’après l’article 2 du décret du 9 décembre 2020 relatif à l’organisation et aux missions des directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités, des directions départementales de l’emploi, du travail et des solidarités et des directions départementales de l’emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations : « Sous réserve des compétences attribuées à d’autres services ou établissements publics de l’Etat, la direction régionale est chargée : (…) 2° Des actions de contrôle du bon fonctionnement des marchés et des relations commerciales entre entreprises ainsi que des actions de contrôle dans le domaine de la métrologie légale. Elle concourt à la mise en œuvre des missions de protection économique et de sécurité des consommateurs ; (…) ». Selon l’article 3 du même décret : « I. – Pour les missions définies à l’article 2, la direction régionale assure, sous l’autorité du préfet de région ou conformément aux directives et instructions de la direction générale du travail, le pilotage, l’animation et la coordination régionale des politiques publiques qui lui sont confiées (…) ». La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes dont la DREETS constitue en région le service déconcentré, a été désignée comme l’autorité responsable en France du respect des dispositions de l’Union européenne.

5. Selon l’article L. 412-1 du code de la consommation prévoit que « I.- Des décrets en Conseil d’Etat définissent les règles auxquelles doivent satisfaire les marchandises. Ils déterminent notamment : (…) 3° Les modes de présentation ou les inscriptions de toute nature sur les marchandises elles-mêmes, les emballages, les factures, les documents commerciaux ou documents de promotion, en ce qui concerne notamment : le mode de production, la nature, les qualités substantielles, la composition y compris, pour les denrées alimentaires, la composition nutritionnelle, la teneur en principes utiles, l’espèce, l’origine, l’identité, la quantité, l’aptitude à l’emploi, les modes d’emploi ainsi que les marques spéciales facultatives ou obligatoires apposées sur les marchandises françaises exportées à l’étranger ».

6. Tout d’abord, l’entête de la note attaquée porte le cachet du préfet de la région Nouvelle-Aquitaine et indique son auteur, en l’occurrence la DREETS de la même région. Il ne ressort d’aucun terme de cet acte que la DREETS aurait entendu viser des entreprises ne se situant pas dans son ressort territorial. Ensuite, à travers les mentions selon lesquelles « l’indication d’un millésime, information fournie à titre volontaire, est en outre possible dès lors que l’entreprise dispose des éléments justificatifs d’une telle allégation », « Cette preuve du millésime peut donc se faire par l’analyse de tous moyens […] » et « La traçabilité d’un lot de cognac par exemple consiste à démontrer que, depuis son origine (distillation) jusqu’au moment de sa commercialisation finale, les différents inventaires, les manquants et les sorties éventuelles sont impérativement indiqués par des écritures dans les registres ou documents internes afin de suivre de façon isolée et constante ce lot particulier. Le suivi du lot, en degré, en volume et en alcool pur, doit être sincère, cohérent, pertinent et fiable », la DREETS a entendu apporter des précisions quant au décret du 16 décembre 2016 relatif à l’étiquetage des boissons spiritueuses et aux dispositions du droit de la consommation applicables en matière d’étiquetage des produits. La lecture dans sa globalité de la partie de la note dans laquelle ces phrases se trouvent, intitulée « Le millésime, classique du vin, mention facultative plus rare sur les spiritueux … À justifier ! », montre qu’il s’agit pour la DREETS d’informer les acteurs quant aux éléments qui seront vérifiés lors des contrôles de ces agents de sorte que l’administration a seulement entendu apporter des précisions à la législation applicable et n’a pas eu pour but d’ajouter de nouvelles règles au droit existant. Enfin, la DREETS a indiqué dans l’acte litigieux que : « L’indication d’un millésime sans justificatifs ou avec des justificatifs incomplets ou incohérents peut donner lieu à des procédures contentieuses adressées au Procureur de la République, les délits de tromperie sur les qualités substantielles au sens de l’article L.441-1 du Code de la consommation et de pratique commerciale trompeuse au sens de l’article L 121-2 du même code étant constitués ». A cet égard, si la conclusion de la phrase est maladroite, ce qui est au demeurant admis par l’administration en défense qui indique qu’elle n’a « pas systématiquement [utiliser] de précautions de langage », sa lecture ne témoigne pas d’une volonté de la DREETS de chercher à étendre le domaine des infractions pénales qu’elle cite. Par suite, par la note attaquée, la DREETS n’a pas méconnu l’étendue de sa compétence.

En ce qui concerne les moyens de légalité interne :

7. En premier lieu, ainsi qu’il a été dit au point précédent, si la DREETS a de façon maladroite indiqué que les délits de tromperie et de pratique commerciale trompeuse étaient constitués dans l’hypothèse où l’indication du millésime ne serait pas justifié par les entreprises destinataires de la note, la phrase commence par rappeler que la procédure contentieuse peut être adressée au procureur de la République ce qui implique d’une part, que l’administration étudiera dans chaque cas d’espèce si un tel signalement est nécessaire et d’autre part, qu’il est évident qu’il appartiendra in fine au tribunal judiciaire d’apprécier souverainement si les infractions signalées sont constituées. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de la présomption d’innocence doit, en tout état de cause, être écarté.

8. En deuxième lieu, il ressort des termes de la note que la DREETS attend des entreprises visées une « parfaite traçabilité » des éléments permettant de justifier les durées de vieillissements des boissons spiritueuses. Bien que ce terme ne soit pas défini dans la note, la dernière page contient un rappel de la réglementation en vigueur comportant notamment la réglementation nationale relatives à des obligations de suivis. Dès lors, les moyens tirés de la méconnaissance des principes de non-rétroactivité des actes administratifs et de la légalité des délits et des peines doivent être écartés.

9. En troisième et dernier lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 7, la note n’a pas méconnu les articles L. 121-2 et L. 441-1 du code de la consommation.

10. Il résulte de ce qui précède que la fédération française des spiritueux n’est pas fondée à demander l’annulation de la note du 9 août 2023.

Sur les conclusions d’annulation du refus d’abroger la note d’août 2024 :

11. L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à la demande tendant à ce que soit abrogé un document de portée générale réside dans l’obligation, pour l’autorité compétente, de procéder à son abrogation. Il s’ensuit que le juge administratif doit apprécier la légalité des dispositions contestées en l’espèce au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.

12. Il ressort des pièces du dossier qu’au mois d’août 2024, la DREETS a publié sur son site internet une nouvelle note intitulée « Boissons spiritueuses et mentions d’âge – Etat des lieux réglementaire ». Cette note est strictement identique à celle de 2023 à l’exception d’une phrase indiquant que : « L’indication d’un millésime sans justificatifs ou avec des justificatifs incomplets ou incohérents peut donner lieu à des procédures contentieuses adressées au Procureur de la République, les délits de tromperie sur les qualités substantielles au sens de l’article L.441-1 du Code de la consommation et de pratique commerciale trompeuse au sens de l’article L 121-2 du même code étant susceptibles d’être constitués, sous réserve de l’appréciation souveraine des tribunaux ».

13. Pour contester le refus implicite d’abroger cette note, la fédération française des spiritueux fait valoir que la note de 2024 serait illégale en soulevant les mêmes moyens que ceux qu’elle a soulevé à l’encontre de la note de 2023. A cet égard, la note de 2024 étant, ainsi qu’il a été dit, strictement identique à celle de 2023, les moyens soulevés par la requérante doivent être écartés pour les mêmes motifs que ceux exposés précédemment d’autant que la modification apportée supprime la maladresse de rédaction en nuançant le propos de l’administration quant aux infractions de tromperie et de pratique commerciale trompeuse et en se rapportant à l’appréciation souveraine des tribunaux. Par suite, la note de 2024 n’étant pas illégale, la DREETS a pu sans illégalité implicitement refuser de l’abroger.

14. Il résulte de ce qui précède que la fédération française des spiritueux n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision implicite refusant d’abroger la note de 2024. Par voie de conséquence, ses conclusions à fins d’injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la requérante sur ce fondement.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la fédération française des spiritueux est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la fédération française des spiritueux et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Copie en sera adressée au préfet de la région Nouvelle-Aquitaine.

Délibéré après l’audience du 16 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Katz, président,

M. Fernandez, premier conseiller,

M. Boutet-Hervez, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 novembre 2025.

Le rapporteur,

D. Fernandez

Le président,

D. KatzLa greffière,

S. Fermin

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,