Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 27 août 2025 et le 5 mars 2026, la société par actions simplifiée (SAS) Prémilhat Solaire Energie, représentée par Jeantet avocats, M^e Gelas, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 27 juin 2025 par lequel le préfet de l’Allier a refusé de lui délivrer un permis de construire une centrale photovoltaïque au sol à Prémilhat ;

2°) d’annuler, par la voie de l’exception d’illégalité, la délibération du 25 novembre 2024 ayant approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté d’agglomération de Montluçon ;

3°) d’enjoindre au préfet de l’Allier de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté est entaché d’une insuffisance de motivation ;

- il est illégal, par voie d’exception, du fait de l’illégalité de la délibération du 25 novembre 2024 ayant approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté d’agglomération de Montluçon ;

- il est entaché d’une erreur de droit dès lors qu’il méconnaît les dispositions applicables du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté d’agglomération de Montluçon ;

- il est entaché d’une erreur dans l’appréciation de la compatibilité du projet avec une activité agricole significative.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 10 février 2026 et le 23 mars 2026 (non communiqué), le préfet de l’Allier conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société Prémilhat Solaire Energie ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de ce que les conclusions d’annulation « par voie d’exception » de la délibération du 25 novembre 2024 sont irrecevables comme tardives.

Une réponse à ce moyen d’ordre public, présentée par la société Prémilhat Solaire Energie, a été enregistrée le 18 mai 2026.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Perraud,

- les conclusions de M. Nivet, rapporteur public,

- et les observations de M^e Kerjean-Gauducheau, représentant la société Prémilhat Solaire Energie.

Considérant ce qui suit :

Le 22 août 2023, la société par actions simplifiée (SAS) Prémilhat Solaire Energie a déposé une demande de permis de construire une centrale photovoltaïque au sol, lieu-dit Les Maisons Rouges, à Prémilhat. Par un arrêté du 27 juin 2025, dont la société demande l’annulation, le préfet de l’Allier a refusé d’accorder le permis de construire sollicité.

Sur les conclusions d’annulation, par la voie de l’exception d’illégalité, de la délibération du 25 novembre 2024 :

Si la société Prémilhat Solaire Energie demande d’annuler « par la voie de l’exception d’illégalité » la délibération du 25 novembre 2024 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération de Montluçon a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), il n’appartient toutefois pas au juge administratif de prononcer l’annulation d’une décision administrative par la voie de l’exception d’illégalité, laquelle vise seulement à écarter l’application de cette décision dans le cadre d’un recours dirigé contre une décision sur laquelle elle se fonde. Dès lors, ces conclusions doivent être rejetées comme étant irrecevables.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, l’arrêté portant refus de permis de construire rappelle les textes sur lesquels il se fonde et notamment le code de l’urbanisme et le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté d’agglomération de Montluçon, en particulier les dispositions définissant et régissant la zone N et le secteur Npv. Il précise en outre que le projet n’est pas conforme aux dispositions du secteur Npv du PLUi de la communauté d’agglomération dès lors qu’une activité agricole est exercée sur les parcelles concernées par le projet, ce que ne prend pas en compte le projet, qui n’évalue pas son impact sur celle-ci, et que les hauteur et espacement des structures photovoltaïques sont insuffisants pour permettre le maintien d’une activité agricole. L’arrêté attaqué comporte ainsi l’énoncé des éléments de droit et de fait qui en constituent le fondement et satisfait aux exigences de motivation permettant ainsi au pétitionnaire d’en discuter utilement. Le moyen tiré de l’insuffisance de sa motivation doit donc être écarté.

En deuxième lieu, Aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues ».

Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l’article R. 151-24, un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols. Leur appréciation ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Il ressort des pièces du dossier que le projet est situé sur les parcelles cadastrées section ZD nos 89 et 90, lieu-dit Les Maisons Rouges, à Prémilhalt. D’une superficie respective de 37 148 et 32 791 mètres carrés, elles constituent des champs bordés en partie d’arbres, qui ne supportent aucune construction. Elles se situent à la limite orientale de la commune dans un secteur s’ouvrant à l’est, au sud et à l’ouest sur des terrains agricoles et naturels. Si elles se situent à l’extrême sud d’une zone urbaine à vocation d’activités essentiellement industrielles et artisanales, elles en sont en grande partie séparées par une route longeant côtés sud et est la parcelle cadastrée section ZD n° 89. Dans ces conditions, et alors même qu’elles ne font l’objet d’aucune protection particulière au titre de l’urbanisme et de l’environnement, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation quant à leur classement doit être écarté.

En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (…) ».

D’autre part, aux termes du préambule du titre 6 du règlement du PLUi de la communauté d’agglomération de Montluçon, « la zone N recouvre les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; soit de l’existence d’une exploitation forestière ; soit de leur caractère d’espaces naturels. / Elle comprend les secteurs suivants : / (…) o Npv : zone naturelle destinée à recevoir des installations photovoltaïques au sol. ». Aux termes de l’article AN1 de ce même règlement et relatif aux destinations et sous-destinations en zone naturelle (N), sont autorisées dans cette zone les « équipements d’intérêt collectif et services publics », en particulier les « locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilées », à condition, y compris en secteur Npv, « – que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des lieux ; / – qu’ils ne soient pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière dans l’unité foncière où ils sont implantés ; – qu’ils ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; – qu’ils soient rendus indispensable par des nécessités techniques. ». Par ailleurs, le même article ajoute, dans un paragraphe intitulé « Précisions sur les aménagements et installations en A et N » que, dans les secteurs Apv et Npv « Seules sont autorisées les installations nécessaires à la production d’électricité et à son stockage à partir de l’énergie solaire ainsi que les installations techniques correspondantes (postes de livraison, postes de transformation, clôtures et moyens de surveillance, places de et voies de circulation internes) à condition que celles-ci soient insérées qualitativement dans le paysage. ».

Il ressort des termes de l’arrêté que le permis de construire a été refusé au motif que le projet n’est pas compatible avec l’exercice d’une activité agricole. Il ressort des pièces du dossier que le projet se situe sur des parcelles classées par le PLUi de la communauté d’agglomération de Montluçon en zone N, secteur Npv. Contrairement à ce que soutient la société requérante, il résulte des dispositions du règlement du PLUi de la communauté d’agglomération de Montluçon citées au point précédent que, conformément d’ailleurs aux dispositions précitées de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme, les projets d’installations photovoltaïques au sol situés en zone N du plan, y compris en secteur Npv, sont autorisés à la condition qu’ils ne soient pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière dans l’unité foncière où ils sont implantés. Les dispositions précitées du paragraphe « Précisions sur les aménagements et installations en A et N » n’ont ni pour objet ni pour effet de déroger aux dispositions générales applicables en zone N. Dès lors, en refusant le permis de construire en raison d’une incompatibilité du projet avec l’exercice d’une activité agricole, le préfet de l’Allier, n’a pas commis d’erreur de droit.

En dernier lieu, aux termes de l’article AN1 du règlement du PLUi de la communauté d’agglomération de Montluçon et relatif aux destinations et sous-destinations en zone naturelle (N), sont autorisées dans cette zone les « équipements d’intérêt collectif et services publics », en particulier les « locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilées », à condition, notamment, « (…) / – qu’ils ne soient pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière dans l’unité foncière où ils sont implantés ; / (…) ».

Les dispositions citées au point 7 de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ont pour objet de conditionner l’implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

Il n’est pas contesté que le projet en litige entre dans la catégorie des « ouvrages techniques nécessaires aux fonctionnements des services publics et des équipements publics » autorisés, sous conditions, en zone naturelle du PLUi de la communauté d’agglomération de Montluçon. Il ressort des pièces du dossier que le projet a pour objet l’implantation d’une centrale au sol d’une puissance de 5,6 mégawatts-crête (MWc) sur des parcelles, d’une superficie totale de 6,9 hectares, classées par le PLUi de la communauté d’agglomération de Montluçon en zone N, au sein d’un secteur Npv destiné à recevoir des installations photovoltaïques au sol. Les parcelles en cause constituent des prairies entretenues par des fauches depuis moins de cinq ans. Elles ne font pas l’objet d’une déclaration au titre de la politique agricole commune et présentent un faible potentiel agricole. L’activité qui est envisagée sur ces parcelles est, selon la notice descriptive du dossier de demande de permis de construire, une « activité pastorale (entretien du site par des ovins) qui pourra être mise en place avec des éleveurs locaux » et « En complément ou à défaut, un entretien mécanique sera mis en place ». En vue de cette activité, très imprécise, le projet envisage l’implantation de tables d’une hauteur de 0,80 mètre au point bas et 3 mètres d’écart entre les rangées. Le préfet fait valoir que la conception de la centrale photovoltaïque projetée ne respecte pas les hauteurs minimales des tables et les espacements des rangées, tels qu’ils sont préconisés par le guide de l’Institut de l’élevage (IDELE), institut technique agréé par le ministère de l’agriculture. Dès lors, en l’absence de projet, suffisamment vraisemblable, concernant l’activité agricole envisagée sur les parcelles en litige et au regard de la configuration des aménagements prévus, le projet envisagé, ne peut pas être regardé comme permettant l’exercice d’une activité agricole significative au sens des dispositions précitées. Dans ces conditions, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le préfet de l’Allier a estimé que le projet présenté par la société Prémilhat Solaire Energie n’était pas compatible avec le règlement de la zone N, secteur Npv, du PLUi de la communauté d’agglomération de Montluçon.

Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Prémilhat Solaire Energie doit être rejetée.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Prémilhat Solaire Energie est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée (SAS) Prémilhat Solaire Energie et au préfet de l’Allier.

Délibéré après l’audience du 21 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Bentéjac, présidente,

M^me Panighel, premier conseiller,

M. Perraud, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2026.

Le rapporteur,

G. PERRAUD

La présidente,

C. BENTÉJAC

La greffière,

C. PETIT

La République mande et ordonne au préfet de l’Allier en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.