Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 31 mai, 9 octobre et 24 novembre 2023, M. E B et l’exploitation agricole à responsabilité limitée B, représentés par la société civile professionnelle d’avocats Pizzolato, Chatriot, demande au tribunal :

1°) de condamner l’État à lui verser la somme de 46 987,75 euros en réparation des préjudices subis ;

2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— le docteur A, qui a réalisé une enquête épidémiologique pour l’administration a relevé des manquements de la direction départementale de la protection des populations de la Côte-d’Or, tant lors du contrôle préalable à l’octroi de la dérogation à l’obligation de prophylaxie octroyée à la SAS C, qui dispose d’un atelier d’engraissement de bovins hors sol, que dans le cadre de sa mission de surveillance annuelle, en particulier des anomalies de remplissage des rapports annuels par les vétérinaires sanitaires pour le maintien de la dérogation ; les manquements de l’administration à son obligation de contrôle et de surveillance et dans la mise en œuvre de mesures sanitaires constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de l’État, qui ont eu une incidence directe sur la contamination de leur cheptel ;

— la dérogation octroyée à la SAS C a été accordée en violation de l’article 18 de l’arrêté ministériel du 22 avril 2008 modifié fixant les mesures techniques et administratives relatives à la police sanitaire et à la prophylaxie de la brucellose des bovidés, des dispositions similaires de l’arrêté du 9 août 1995 modifiant les arrêtés des 16 mars et 31 décembre 1990 qui fixent les mesures techniques et administratives relatives à la police sanitaire et à la prophylaxie collective, mais également à la note de service n° DGAL/SDSPA/N° 96/8010 du 16 janvier 1996, dès lors que les critères de séparation par rapport aux exploitations voisines et d’absence de bovins en dehors du bâtiment n’ont pas été évalués ;

— les rapports de contrôle de l’atelier d’engraissement de la SAS C au titre des années 2017, 2018 et 2019, produits par l’administration, sont incohérents, dès lors qu’ils évaluent alternativement « conformes » et « sans objet », sans aucune explication ni aucune logique, les critères « séparation vis-à-vis des autres bâtiments d’élevage » et « présence de bovins en dehors des bâtiments » ; en outre, aucun contrôle n’a été réalisé par l’administration au titre des années 2015 et 2020 à 2023 ; enfin, le rapport d’inspection de l’année 2019 fait apparaître d’autres irrégularités, dès lors qu’il est mentionné que les équipements obligatoires de parc et de couloir de contention ne l’étaient pas ;

— la conception même des bâtiments de l’atelier de la SAS C est non conforme et a permis la transmission de la maladie à leur cheptel, sans que l’administration ne relève ces non-conformités : le bâtiment 3 de la SAS C est semi-ouvert et n’est donc pas strictement séparé des parcelles voisines ; une distance de 10 mètres, un chemin agricole et une haie ne peuvent suffire à garantir la protection des bovins indemnes, dès lors que le virus peut se transmettre par voie aérienne ; le couloir de contention n’existait pas lors de la visite initiale de l’administration ;

— contrairement à ce que soutient l’administration, le lien de causalité entre les fautes caractérisées de l’administration et la contamination de leur cheptel est parfaitement établi : d’une part, le docteur A a considéré que la contamination à partir de bovins de la SAS C était possible ; d’autre part, le docteur D a, lui, considéré que la contamination avait nécessairement pour origine les animaux détenus par M. C ; le défaut de contrôle par l’administration de la séparation de l’atelier d’engraissement des exploitations voisines et de l’absence de bovins en dehors des bâtiments a permis la divagation d’un bovin retrouvé mort et plus généralement la contamination de leur élevage ; l’administration n’établit pas que les animaux qui ont pâturé sur la parcelle du GAEC de l’Aragon, utilisée par la SAS C au cours de l’hiver 2016/2017, avaient un statut non dérogatoire et ne fait état d’aucun contrôle sur ce point ;

— l’expert désigné par le tribunal a évalué le préjudice lié à la réalisation d’un dépistage annuel de la rhinotrachéite bovine à partir de douze mois sur tous les animaux, à la somme de 5 277,70 euros ;

— le préjudice résultant des vaccinations supplémentaires, rendues nécessaires pour éviter le risque de perte de veaux par transmission de problèmes respiratoires à la descendance, a été évalué à la somme de 5 226 euros ;

— le préjudice relatif à la dévalorisation du cheptel non indemne de rhinotrachéite bovine (non qualifié ou en assainissement) a été évalué à la somme de 31 965 euros ; ils évaluent le préjudice résultant de leur perte de chance à 25 000 euros ;

— le préjudice moral de M. B doit être indemnisé à hauteur de 8 000 euros, dès lors qu’il a été très affecté par l’infection de son cheptel, qu’il souffre de troubles du sommeil, d’un syndrome anxiodépressif et de burn-out ;

— ils demandent en outre le remboursement des frais d’expertise, d’un montant de 3 484,05 euros.

Par deux mémoires en défense, enregistrés, l’un le 7 septembre et régularisé le 12 septembre et l’autre le 6 novembre 2023, le préfet de la Côte-d’Or conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées par une lettre du 9 octobre 2023 que cette affaire était susceptible, à compter du 27 novembre 2023, de faire l’objet d’une clôture d’instruction à effet immédiat en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture de l’instruction a été fixée au 11 décembre 2023 par ordonnance du même jour.

Vu :

— l’ordonnance n° 2200457 du 30 juin 2022 du juge des référés du tribunal administratif de Dijon ;

— l’ordonnance n° 22LY02107 du 10 octobre 2022 du juge des référés de la cour administrative d’appel de Lyon ;

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code rural et de la pêche maritime ;

— l’arrêté du 31 décembre 1990 fixant les mesures techniques et administratives relative à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la leucose bovine enzootique ;

— l’arrêté du 15 septembre 2003 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la tuberculose des bovinés et des caprins ;

— l’arrêté du 22 février 2005 fixant les conditions sanitaires de détention, de circulation et de commercialisation des bovins ;

— l’arrêté du 22 avril 2008 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la brucellose des bovinés ;

— l’arrêté du 31 mai 2016 fixant des mesures de prévention, de surveillance et de lutte contre la rhinotrachéite infectieuse bovine (IBR) ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Irénée Hugez,

— les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public,

— et les observations de M^e Chatriot, représentant les requérants.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre de la campagne 2018/2019 de prophylaxie, plusieurs bovins de l’élevage de M. B, désormais exploité par l’EARL B, et plusieurs autres de l’élevage de l’EARL Sordoillet Jean-Luc, tous deux exploités sur le territoire de la commune de Seigny dans la Côte-d’Or, ont été testés positifs lors de la recherche d’anticorps du virus de la rhinotrachéite infectieuse bovine (IBR). A la suite de ces tests, le groupement de défense sanitaire de Côte-d’Or, auquel ont été déléguées diverses missions de suivi et de coordination en matière de rhinotrachéite infectieuse bovine a demandé aux services de la direction départementale de la protection des populations de la Côte-d’Or une enquête épidémiologique, réalisée par le docteur A, vétérinaire à la direction régionale de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt, ayant donné lieu à un rapport définitif en date du 3 mars 2021. Cette enquête conclut à quatre possibilités quant à l’origine de la contamination, dont deux jugées par l’expert peu probables. Les deux hypothèses considérées comme les plus probables par l’expert sont, d’une part, la réactivation virale de bovins antérieurement positifs puis vaccinés de l’EARL Sordoillet Jean-Luc et, d’autre part, la transmission du virus par des bovins de la SAS C, qui exploite un atelier d’engraissement dérogataire, laquelle transmission serait intervenue au cours d’une sortie de bovins dans le couloir de contention situé à l’extérieur du bâtiment de cet atelier. M. B a, par ailleurs, fait réaliser une étude au docteur D, vétérinaire et expert près la cour d’appel de Dijon, qui a, pour sa part, conclu à ce que « les animaux introduits (..) par M. C sont () nécessairement à l’origine de la contamination » et qui a envisagé la responsabilité des services vétérinaires de l’État à raison des fautes commises lors des contrôles opérés dans l’atelier d’engraissement de la SAS C, en vue de la délivrance et du maintien de l’agrément de cet atelier dérogataire. En outre, par une ordonnance du 30 juin 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Dijon, à la demande de M. B, a ordonné une expertise contradictoire, en présence de M. B et du préfet de la Côte-d’Or, afin d’évaluer le préjudice économique subi par l’exploitation de M. B, résultant de la contamination de ses bovins par le virus de l’IBR, constatée lors de la campagne de prophylaxie 2018/2019. Le silence de l’administration a fait naître une décision implicite de rejet de la réclamation préalable du 24 février 2023 de M. E B et de l’EARL B tendant à l’indemnisation de leurs préjudices résultant des carences fautives des services vétérinaires de l’État dans la Côte-d’Or dans le cadre des inspections réalisées au sein de l’atelier d’engraissement de la SAS C pour la délivrance et le maintien de l’agrément d’engraisseur dérogataire hors sol, permettant notamment de déroger à certains contrôles de prophylaxie.

Sur le cadre juridique du litige :

2. Aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 22 février 2005 fixant les conditions sanitaires de détention, de circulation et de commercialisation des bovins : " Au sens du présent arrêté on entend par : / () – troupeau d’engraissement : troupeau dont les animaux sont destinés uniquement à la boucherie ; / – troupeau d’engraissement dérogataire : troupeau d’engraissement bénéficiant des dérogations prévues par la réglementation relative aux mesures de prophylaxie et de police sanitaire vis-à-vis de la brucellose, de la turberculose et de la leucose susvisée ; () ".

3. Aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 31 mai 2016 fixant des mesures de prévention, de surveillance et de lutte contre la rhinotrachéite infectieuse bovine (IBR) : " Au sens du présent arrêté, on entend par : / () – troupeau d’engraissement : troupeau dont les animaux sont destinés uniquement à la boucherie ; / – troupeau d’engraissement dérogataire : troupeau d’engraissement bénéficiant des dérogations prévues par la réglementation en vigueur vis-à-vis des mesures de prophylaxie et de police sanitaire telles que définies vis-à-vis de la brucellose, de la tuberculose et de la leucose ; () « . Aux termes de l’article 6 du même arrêté : » I. – Le dépistage sérologique annuel de l’IBR a pour objet l’acquisition et le maintien du statut indemne des troupeaux de bovinés vis à vis de l’IBR et le dépistage des troupeaux en assainissement ou non conformes. Il est obligatoire sur l’ensemble du territoire national pour tous les troupeaux de bovinés, dans les conditions définies à l’article 7. / () IV. – En dérogation au I du présent article, les troupeaux d’engraissement exclusivement entretenus en bâtiments dédiés peuvent déroger à l’obligation du dépistage annuel. Les dérogations délivrées aux ateliers d’engraissement dérogataires visés à l’article 2 de l’arrêté du 22 février 2005 susvisé conduits en bâtiments dédiés sont reconnues recevables pour cette dérogation. « . Aux termes de l’article 9 de cet arrêt : » I. – Tout boviné introduit dans une exploitation, quel que soit son âge, doit être isolé et soumis par son propriétaire ou son détenteur à un dépistage sérologique de l’IBR réalisé quinze à trente jours suivant sa livraison. / () III. – Les bovinés destinés à un troupeau d’engraissement dérogataire tel que défini à l’article 2 et exclusivement entretenu en bâtiment dédié et les bovins destinés à l’abattoir peuvent déroger à l’obligation de dépistage à condition d’être transportés à destination par transport sécurisé, dans des conditions fixées par instruction du ministre en charge de l’agriculture. « . Aux termes du II de l’article 11 dudit arrêté : » Un boviné reconnu infecté d’IBR et ayant fait l’objet d’une vaccination conformément au chapitre IV peut être introduit dans un troupeau d’engraissement dérogataire, tel que défini à l’article 2, exclusivement entretenu en bâtiment dédié. « . Enfin, aux termes de l’article 12 de cet arrêté : » Tout boviné ayant présenté un résultat d’analyse individuelle non négatif pour le dépistage sérologique de l’IBR doit être soumis par son propriétaire ou son détenteur, dans le mois suivant la notification du résultat d’analyse, à une primo-vaccination contre l’IBR réalisée par le vétérinaire sanitaire selon les modalités de l’autorisation de mise sur le marché du vaccin utilisé. () ".

4. Aux termes de l’article 17 de l’arrêté fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la brucellose des bovinés : « Sans préjudice des dérogations déjà possibles en application du III de l’article 15, le directeur départemental en charge de la protection des populations peut accorder, sur demande du détenteur des animaux, des dérogations à l’obligation de réalisation des contrôles sérologiques prévus à l’article 15 (dépistages annuels et dépistages d’introduction) pour les bovins qui sont exclusivement destinés à être introduits et entretenus dans des troupeaux de bovins d’engraissement. ». Aux termes de l’article 18 de cet arrêté : " 1° Afin d’obtenir la dérogation visée à l’article 17 et de bénéficier de la qualification officiellement indemne, le détenteur d’un troupeau de bovins d’engraissement doit s’engager à : / a) Séparer strictement la structure et la conduite de son troupeau de bovins d’engraissement de toute autre unité de production d’espèces sensibles à la brucellose ; / b) Faire réaliser par le vétérinaire sanitaire de l’exploitation désigné conformément à l’article 4 une visite initiale de conformité du troupeau de bovins d’engraissement permettant à ce vétérinaire d’évaluer la conformité de l’élevage par rapport au point a du 1° du présent article ; / c) N’introduire dans son troupeau de bovins d’engraissement que des bovins issus de troupeaux officiellement indemnes de brucellose et en informer systématiquement le directeur départemental en charge de la protection des populations. / 2° Afin de maintenir la dérogation visée à l’article 17 et de continuer à bénéficier de la qualification officiellement indemne, le détenteur d’un troupeau de bovins d’engraissement doit s’engager à : / a) Respecter les conditions fixées aux points a et c du 1° du présent article ; / b) Faire réaliser par le vétérinaire sanitaire de l’exploitation des visites régulières de conformité du troupeau bovin d’engraissement permettant à ce vétérinaire d’évaluer le respect de ces conditions. / 3° Tout constat de non-respect par le détenteur d’un troupeau de bovins d’engraissement bénéficiant de la dérogation prévue à l’article 17 des conditions fixées aux 1° et 2° du présent article conduit au retrait immédiat par le directeur départemental en charge de la protection des populations de la dérogation accordée. / 4° Une instruction du ministre chargé de l’agriculture précise les conditions d’application du présent article. ". Les articles 17 et 18 de l’arrêté du 31 décembre 1990 fixant les mesures techniques et administratives relative à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la leucose bovine enzootique prévoient des dispositions identiques pour la leucose bovine. Les articles 15 et 16 de l’arrêté du 15 septembre 2003 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la tuberculose des bovinés et des caprins, alors en vigueur, prévoient également des dispositions identiques pour la tuberculose bovine.

5. La note de service DGAL/SDSPA/N°96/8010 du 16 janvier 1996 relative aux procédures de contrôle applicables dans les cheptels bovins d’engraissement dérogataires précise, au titre des conditions d’octroi ou de refus de la dérogation, que « les bâtiments et/ou les pâtures où seront hébergés les bovins du cheptel d’engraissement doivent être séparés de manière à supprimer tout risque épidémiologique de contamination par voisinage ». Elle définit le « local d’hébergement séparé ( » local " = bâtiment ou pâture) « ainsi : » Les bovins présents dans le local d’hébergement ne doivent en aucun pouvoir être en contact direct avec d’autres animaux des espèces sensibles. Ce local doit être totalement clos de telle sorte que les bovins ne puissent pas en sortir (mur, clôture barbelée électrifiée, haies, fessés, etc). / L’entrée de ce local doit être séparée et réservée uniquement aux bovins à engraisser. Elle doit être aménagée de manière à éviter tout risque de fuite des animaux lors du chargement ou du déchargement. / Ce local doit être équipé d’un parc et d’un couloir de contention permettant de réaliser, en cas de besoin, des interventions individuelles sur les animaux. « . Enfin, cette note, au titre du maintien et du retrait de la dérogation dispose que » ce maintien repose d’une part sur le respect par l’éleveur de ses engagement et d’autre part sur la réalisation de visites régulières de conformité par le vétérinaire sanitaire ", la fréquence des visites étant déterminée par la direction des services vétérinaires.

Sur le principe de responsabilité et le lien de causalité :

6. Comme il a été dit précédemment, le vétérinaire épidémiologiste de la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt a conclu à quatre causes potentielles de contamination des cheptels de l’EARL Sordoillet Jean-Luc et de M. B : « une réactivation virale chez les bovins positifs vaccinés de l’EARL Sordoillet », « une transmission à partir de bovins de la SAS C détenant des animaux de statut IBR inconnu ou positif comme le permet le statut d’atelier d’engraissement dérogataire », soit « au cours de la sortie à l’extérieur du bâtiment par le couloir de contention de l’atelier dérogataire », soit « au cours de l’épisode de divagation signalé en 2007 », soit « par l’utilisation du bâtiment du GAEC de l’Aragon ou de la pâture attenante, situés à proximité des bâtiments de l’EARL Sordoillet et de M. E B, lors de l’hiver 2016/2017 ». Ce spécialiste considère néanmoins comme peu probables les deux dernières hypothèses évoquées en raison d’éléments tendant à démontrer la circulation récente du virus dans les deux troupeaux dont s’agit.

7. En premier lieu, à supposer même que la SAS C ou les consorts C aient laissé paître ou divaguer, volontairement ou involontairement, des animaux de l’atelier d’engraissement dérogataire dans le pré contigu à cet atelier, déclaré au titre d’un atelier distinct d’engraissement à l’herbe, dans la pâture attenante au bâtiment du GAEC de l’Aragon, également destinée à une exploitation distincte de l’atelier dérogataire ou dans toute autre parcelle ne faisant pas partie de cet atelier dérogataire, voisine ou non des pâtures de M. B ou de l’EARL Sordoillet Jean-Luc, de telles fautes, à les supposer établies, sont exclusivement imputables à la SAS C ou aux consorts C, dès lors qu’il n’est ni soutenu ni allégué et qu’il ne résulte pas davantage de l’instruction que l’administration ou les vétérinaires ayant établi le rapport d’inspection initial ou les rapports d’inspection périodiques de l’atelier d’engraissement dérogataire hors sol de cette SAS auraient eu connaissance de tels faits, à l’occasion des inspections réalisées antérieurement à la contamination en litige, révélée au cours de la campagne 2018/2019. Dès lors, la responsabilité de l’État ne saurait être engagée à raison de tels faits, et en particulier à raison ni de la divagation d’animaux de cette société au début du mois de juillet 2017, ni de l’utilisation du bâtiment du GAEC de l’Aragon ou de la pâture attenante, ni de la sortie dans le pré attenant des animaux demeurant dans les trois bâtiments de la SAS.

8. En deuxième lieu, il résulte de l’instruction que les exploitations, voisines l’une de l’autre, de M. B et de l’EARL Sordoillet Jean-Luc, si elles étaient en 2008 et 2009, après repeuplement de leur cheptel, indemnes de rhinotrachéite infectieuse bovine (IBR), ont donné lieu à respectivement un résultat positif et cinquante-deux résultats positifs de dépistage de l’IBR lors de la campagne 2014/2015. Eu égard à la possible réactivation du virus latent, après infection d’un animal et développement des anticorps, notamment à l’occasion d’un stress ou d’un traitement médical et aux modes de contamination de ce virus, par voie respiratoire, par voie génitale ou par aérosols entre bovins situés à quelques mètres de distance, le vétérinaire épidémiologiste de la direction régionale de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt de Bourgogne-Franche-Comté a considéré que deux hypothèses principales de transmission du virus étaient possibles : d’une part, une réactivation virale chez les bovins positifs de l’EARL Sordoillet Jean-Luc et, d’autre part, une transmission à partir de bovins de la SAS C, lors de leur sortie à l’extérieur du bâtiment par le couloir de contention de l’atelier dérogataire. Par ailleurs, ce vétérinaire épidémiologiste considère qu’eu égard au caractère indemne des exploitations voisines de celles des requérants, la contamination doit être considérée comme intervenue peu de temps avant son constat, réalisé au cours de la campagne 2018/2019, et non une ou plusieurs années auparavant. Si le docteur D conteste tout particulièrement cette dernière considération, eu égard au fait que le premier test de détection des anticorps de l’IBR n’est fait chez les jeunes veaux qu’entre leur âge de deux et trois ans, il ne mentionne pas la raison pour laquelle dans le cas d’une contamination plus ancienne d’un très jeune veau, les exploitations voisines de celles des requérants n’auraient pas été atteintes depuis cette contamination, intervenue deux ou trois années auparavant. Cet expert n’apporte, en outre et surtout, aucun élément qui rendrait impossible, ni même peu probable la contamination par réactivation virale. Eu égard, dans les circonstances de l’espèce, aux différentes causes possibles de contamination et notamment à l’existence de celles, inhérentes à la réactivation virale, dépourvues de tout lien de causalité entre l’action des services vétérinaires de l’État et les préjudices allégués par M. B et l’EARL B, résultant de la contamination du cheptel du premier nommé, il résulte de ce qui précède qu’aucun lien de causalité certain n’est établi entre les éventuelles fautes commises par les services vétérinaires dans l’octroi et le maintien de l’agrément de l’atelier dérogataire de la SAS C et les préjudices invoqués.

9. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fautes ni sur les préjudices allégués, les conclusions indemnitaires de M. B et de l’EARL B doivent être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

10. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. B et l’EARL B demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B et de l’EARL B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. E B, à l’exploitation agricole à responsabilité limitée B et à la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de la Côte-d’Or.

Délibéré après l’audience du 8 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

M. Hugez, premier conseiller,

M^me Hascoët, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 avril 2025.

Le rapporteur,

I. Hugez

Le président,

Ph. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

lc