Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 14 septembre 2022, 22 mars 2023 et 3 mars 2024, la chambre de métiers et de l’artisanat de Région Auvergne-Rhône-Alpes, représentée par M^e Renouard, demande au tribunal :

1°) de condamner M. B A à lui verser la somme de 32'949 euros au titre des avantages financiers indus dont il a bénéficié et des cotisations sociales induites par ces avantages';

2°) de mettre à la charge de M. A une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— un acte obtenu par fraude ne crée pas de droit et peut être retiré sans condition de délai ; dès lors, son action n’est pas prescrite compte tenu du caractère frauduleux des avantages obtenus par M. A ;

— si la fraude n’est pas retenue, les décisions qui ont fondé l’octroi à M. A des véhicules de fonction peuvent être qualifiées d’actes inexistants et ne peuvent donner naissance à aucun droit acquis'; elles peuvent donc faire l’objet d’un retrait sans condition de délai ;

— le véhicule de fonction mis à la disposition permanente de M. A entre 2016 et 2018 en dehors du tout cadre légal a fait l’objet d’une utilisation à des fins personnelles ; ce préjudice qui s’élève à 19 470 euros ;

— la prise en charge des frais de restauration de M. A dans une brasserie située à proximité de la chambre sans invité extérieur méconnaît l’article 18 du code de l’artisanat ; le préjudice en résultant s’élève à 960, 50 euros ;

— le préjudice lié à la prise en charge indue des frais de péage s’élève à 12 519 euros ;

— la fraude de M. A fonde la demande de remboursement de la somme totale de 32 949 euros sans qu’une condition de délai soit opposable ;

— en outre, les agissements de M. A sont manifestement incompatibles avec les obligations de probité d’un président d’établissement public et constituent, par leur gravité, une faute personnelle justifiant le remboursement des avantages frauduleusement obtenus ;

— à titre subsidiaire, M. A sera condamné à rembourser à la chambre des métiers sur le fondement de la théorie de l’enrichissement sans cause dont les conditions sont remplies.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 décembre 2022 et le 16 février 2024, M. B A, représenté par M^e Fiat, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la chambre de métiers et de l’artisanat de Région Auvergne-Rhône-Alpes au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— conformément à l’article 45 du règlement intérieur et en vertu d’une décision de bureau et d’une délibération prise sur recommandation de l’autorité de tutelle, il a légalement bénéficié d’un véhicule de service et non pas d’un véhicule de fonction ; les transports en commun ne lui permettaient pas de se rendre à son travail compte tenu de ses horaires irréguliers ;

— le remboursement de ses frais de restauration est légal et, en tout état de cause, il n’est pas intervenu à la suite de manœuvres frauduleuses de sa part ;

— il a utilisé le télépéage à des fins professionnelles notamment pour les trajets entre son domicile et son travail et sans qu’aucune fraude ne soit commise ;

— en l’absence de caractérisation de toute fraude, la chambre des métiers et de l’artisanat se devait d’agir dans un délai de 4 mois à compter des décisions attribuant ces avantages ;

— la chambre des métiers et de l’artisanat est à l’origine de son préjudice faute d’avoir transmis à l’Urssaf tous les justificatifs de frais qu’il lui a communiqués suite au contrôle effectué ;

— ses frais de restauration ont été engagés pour des motifs professionnels sans que la chambre communique à l’Urssaf les justificatifs qu’il a fournis ;

— il a utilisé le télépéage pour effectuer des trajets domicile/travail ou le weekend, dans le cadre de ses fonctions de président ;

— il n’a commis aucune faute personnelle détachable du service.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’artisanat ;

— la loi n° 52-1311 du 10 décembre 1952 relative à l’établissement obligatoire d’un statut du personnel administratif des chambres d 'agriculture, des chambres de commerce et des chambres de métiers ;

— la loi n°2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises ;

— l’arrêté du 12 mai 2011 relatif aux indemnités de fonctions, aux frais de représentation et aux frais de déplacement des membres des chambres de métiers et de l’artisanat de région et des chambres de niveau départemental ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Ban,

— les conclusions de M. Callot, rapporteur public ;

— les observations de M^e Mogenier représentant la chambre de métiers et de l’artisanat de Région Auvergne-Rhône-Alpes et de M^e Jay représentant M. A.

Considérant ce qui suit :

1. Le 28 octobre 2010, M. A a été élu président de la chambre de métiers et de l’artisanat (CMA) de la Haute-Savoie Il a été réélu le 9 novembre 2016. Par lettre du 29 mai 2018, le directeur général des entreprises du ministère de l’économie et des finances a mandaté le chef du contrôle général économique et financier (« CGefi ») afin d’examiner la gestion de la CMA de Haute-Savoie notamment son fonctionnement administratif et financier. Le rapport du CGefi, qui constate des irrégularités nombreuses et diverses, a été remis en novembre 2018. Par arrêté du 24 juillet 2019, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a suspendu M. A de ses fonctions de président de la CMA de Haute-Savoie.

2. En novembre 2019, l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) a procédé à une vérification de la CMA et a constaté que son président et son secrétaire général ont bénéficié, au titre de la période 2016-2018, d’avantages en nature non déclarés. Par courrier du 12 décembre 2019, la CMA de Haute-Savoie a demandé à M. A le remboursement des sommes qui lui ont été indûment versées au titre de la mise à disposition permanente et non déclarée d’un véhicule de fonctions, de la prise en charge indue de dépenses de péage et du remboursement de notes de restaurants ne présentant pas un caractère professionnel. Par lettre du 13 janvier 2020, le conseil de M. A a rejeté cette demande. Par sa requête, la chambre de métiers et de l’artisanat de Région Auvergne-Rhône-Alpes, venant au droit de la CMA de Haute-Savoie en application de la loi Pacte du 22 mai 2019, demande la condamnation M. A à lui payer la somme totale de 32'949 euros au titre des avantages financiers indus dont il aurait bénéficié entre 2016 et 2018 et des cotisations sociales induites par ceux-ci.

Sur le bien-fondé de la demande de remboursement de la CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes :

En ce qui concerne le caractère indu des avantages financiers obtenus par M. A :

Quant au cadre juridique :

3. Aux termes de l’article 18 du code de l’artisanat dans sa version en vigueur du 19 mars 2017 au 19 février 2021 : " Les fonctions des membres des chambres de métiers et de l’artisanat et de leurs délégations sont gratuites. Toutefois une délibération peut prévoir, outre le remboursement de frais de déplacement et de représentation, l’attribution : -d’indemnités de fonctions aux présidents et aux trésoriers des chambres, aux présidents des délégations départementales et aux vice-présidents des chambres de niveau régional ; -d’indemnités de vacations aux autres membres des chambres. Un arrêté conjoint du ministre chargé de l’artisanat et du ministre chargé du budget fixe le montant maximal des indemnités, le montant maximal unitaire et annuel et les modalités d’attribution des vacations, les conditions de remboursement des frais de représentation et de déplacement, ainsi que les règles de cumul de ceux-ci lorsqu’un élu est membre de plusieurs établissements du réseau des chambres de métiers et de l’artisanat. Une délibération peut prévoir l’attribution aux membres associés d’une chambre de métiers et de l’artisanat de région et d’une chambre de métiers et de l’artisanat départementale et interdépartementale mentionnés à l’article 21 d’indemnités de vacation, et le remboursement de leurs frais de déplacement, selon les conditions fixées par l’arrêté prévu à l’alinéa précédent ".

4. Aux termes de l’article 5 de l’arrêté du 12 mai 2011 pris en application de l’article 18 précédent : « Les frais de représentation sont des frais de déplacement, de mission ou de réception engagés dans l’intérêt des affaires de l’Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat à l’extérieur de l’établissement par le président de l’Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat dans l’exercice de ses fonctions, ou par un membre du bureau mandaté par le président. Le montant de ces frais de représentation est déterminé chaque année par délibération expresse de l’Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat lors de l’approbation du budget en Assemblée générale de l’Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat, en tenant compte de ses possibilités financières. Ils sont remboursés sur justificatif et dans la limite des frais exposés et font l’objet d’un suivi spécifique dans la comptabilité analytique de l’Assemblée permanente. Tout dépassement de ce montant ainsi déterminé fait l’objet d’une communication spécifique dans le rapport présenté par la commission des finances en assemblée générale ».

5. Aux termes de l’article 6 de cet arrête relatif aux frais de déplacements, dans sa version en vigueur entre 2016 et 2018 : " Les membres élus de l’Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat amenés à se déplacer pour l’exercice de leur mandat ont droit au remboursement de leurs frais de déplacement et de séjour dans les conditions fixées ci-dessous :1° Pour les déplacements effectués en voiture, les élus percevront une indemnité kilométrique dans la limite du barème défini par la direction générale des impôts pour l’application de l’article 83 du code général des impôts ; 2° Pour les déplacements en train, le remboursement s’effectuera aux frais réels sur justificatifs ; 3° Pour les déplacements en avion, le remboursement s’effectuera aux frais réels, dans la limite du tarif de la classe la plus économique ; 4° Les frais de repas et de nuitée sont remboursés sur justificatif dans la limite de plafonds arrêtés par l’assemblée générale sur le territoire national et aux frais réels sur justificatif à l’étranger ".

6. Enfin, l’article 33 du règlement intérieur de la CMA de Haute-Savoie dispose notamment que «  L’attribution au Président et au Trésorier d’indemnités de fonction, l’attribution aux autres membres de vacations, et le remboursement de frais de déplacement et de représentation, sont fixés par délibération de l’assemblée générale, après avis de la commission des finances, dans la limite des inscriptions budgétaires adoptées par l’assemblée générale et du barème défini par l’arrêté ministériel du 12 mai 2011 » et que « Les remboursements ne sont possibles que sur présentation d’un état de frais rédigé suivant le modèle remis par la Chambre de Métiers et de l’Artisanat départementale de Haute-Savoie et accompagné des justificatifs des dépenses, portant signature du déposant » .

Quant à la mise à disposition permanente d’un véhicule :

7. Il résulte de l’instruction et notamment du rapport du CGefi et du compte-rendu de la vérification opérée par l’Urssaf que, durant les années 2016 à 2018, M. A a bénéficié de la mise à disposition d’un véhicule professionnel qu’il n’était pas tenu de restituer en dehors de ses périodes de travail, notamment en fin de semaine ou pendant ses périodes de congé. Ce véhicule entretenu et assuré à la charge de la CMA de Haute-Savoie ne disposait pas d’un carnet de bord qui permet de consigner les déplacements à la différence des véhicules de service dont la CMA disposait par ailleurs, si bien que M. A a pu l’utiliser comme bon lui semble sans fournir de justificatifs et sans contrôle concret. Dès lors, et sans qu’ait une incidence la circonstance que l’Urssaf n’ait formulé aucune remarque sur les conditions d’utilisation de ce véhicule lors d’un précédent contrôle effectué en 2012, le véhicule ainsi utilisé uniquement par M. A doit être qualifié de véhicule de fonction et non de service.

8. Or, la mise à disposition d’un véhicule de fonction à un membre élu n’est prévue par aucune des dispositions applicables notamment celles citées aux points 2 à 5. Dans ces conditions, la délibération du 27 novembre 2018 par laquelle l’assemblée générale de la CMA a approuvé l’attribution d’un véhicule à la fonction de président pour un usage « strictement réservé aux déplacements liés à la fonction » ainsi que les décisions du bureau adoptées lors de chaque renouvellement de véhicule sont insusceptibles de conférer une base légale à cette pratique.

9. Pour justifier de la légalité de cet avantage, M. A ne peut utilement invoquer les dispositions de l’article 6 précité qui prévoient l’attribution d’indemnité kilométrique ni celles de l’article 45 du règlement intérieur qui ne s’appliquent qu’aux agents des CMA.

10. Il suit de là que M. A a profité d’un avantage sans fondement légal estimé à 13 174 euros par l’Urssaf lors de son contrôle, étant précisé que cet avantage en nature constituait des accessoires du salaire qu’il n’a pas déclarés et qui était soumis à cotisations sociales.

Quant aux frais de péage :

11. Le véhicule de fonction dont bénéficiait M. A disposait d’un badge autoroutier pris en charge par la CMA de la Haute-Savoie en dehors de tout cadre légal. Les frais de péages auxquels s’ajoute également le coût de la vignette suisse se sont élevés selon l’Urssaf à 4 657, 80 euros en 2016, à 4 135,60 euros en 2017 et 3 002,80 euros en 2018. En l’absence de carnet de bord du véhicule, le requérant n’apporte pas les éléments précis permettant de s’assurer de l’usage strictement professionnel de ce badge télépéage dont l’utilisation le week-end a été constatée par l’Urssaf. M. A n’avait pas droit à cet avantage accordé en dehors de tout cadre légal et réglementaire, sans même délibération de l’assemblée générale et dont l’utilisation n’apparaît, en outre, pas contrôlée.

Quant aux frais de restauration :

12. Il résulte de l’instruction qu’au cours de l’année 2016, M. A a pris seul ou accompagné du secrétaire général 19 repas dans une brasserie située à côté du siège de la CMA en dehors de toute obligation professionnelle pour un montant total remboursé par la CMA de Haute-Savoie de 611,50 euros. Ces frais, listés en annexe 3 du compte rendu du contrôle de l’Urssaf, n’entrent pas dans les prévisions des articles 5 et 6 de l’arrêté du 12 mai 2011 et ne présentent pas un caractère professionnel. M. A ne pouvait, dès lors, en obtenir légalement le remboursement.

En ce qui concerne le caractère frauduleux des avantages obtenus par M. A et leur retrait :

13. Un acte administratif obtenu par fraude ne crée pas de droits et peut, par suite, être abrogé ou retiré par l’autorité compétente pour le prendre, alors même que le délai de droit commun serait expiré.

14. Compte tenu de ses fonctions de président et de ses attributions énoncées à l’article 20 du règlement intérieur, en particulier celles d’ordonnateur et de responsable de la gestion administrative, M. A ne pouvait pas ignorer le caractère manifestement illégal des avantages consentis à son profit que la simple lecture des textes régissant le fonctionnement de la CMA de la Haute-Savoie révélait. Cependant, il s’est abstenu d’y mettre fin. Il a même directement participé à l’attribution de certains avantages en prenant l’initiative d’octroyer des primes au secrétaire général d’un montant total de 58 196 euros en dehors de tout cadre légal et en évitant tout débat au sein de la CMA. Il a également demandé le remboursement de repas pris hors de toute obligation professionnelle avérée. Par ailleurs, s’il n’est pas contesté que la pratique de mise à disposition permanente d’un véhicule de fonctions au président préexistait aux mandats de M. A, il résulte de l’instruction que ces véhicules ont été spécifiquement loués pour lui au moyen de contrats de leasing signés par lui-même. Ainsi, par la durée de son comportement et le caractère systémique des pratiques mises en place ou maintenues, il est établi que M. A a profité de ses fonctions pour bénéficier d’avantages qu’il savait illégaux. Dès lors, et eu égard à son niveau de responsabilité, son comportement d’ensemble doit être qualifié de frauduleux.

15. Il résulte de ce qui précède que M. A ayant obtenu ces avantages indus par fraude, le CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes pouvait légalement, selon le principe rappelé au point 13, les retirer au-delà du délai de quatre mois suivant la date de chacune de leur intervention pour en obtenir le remboursement de l’intéressé, sans qu’il y ait lieu de s’interroger sur les autres fondements invoqués par le requérant pour la récupération de ces avantages.

En ce qui concerne le montant du préjudice :

16. En l’absence de toute justification précise sur leur caractère professionnel, les frais de restauration que M. A a indument perçus doivent être estimés à la somme de 961 euros en reprenant les estimations détaillées effectuées par l’Urssaf incluant les cotisations dues et non versées.

17. S’agissant du l’évaluation des avantages résultant du véhicule de fonction et des frais de péage, il résulte de l’instruction que M. A l’a nécessairement utilisé, en partie, dans le cadre de l’exercice de ses fonctions. Il y a lieu sur ce point de s’écarter de l’évaluation effectuée par l’Urssaf reprise par la CMA qui a estimé que, faute de carnets de bord dans le véhicule et de justificatif produit par l’intéressé, tous les kilométrages réalisés par M. A avec ce véhicule étaient réputés privés. Le requérant ne fournit pas cependant à l’instance le détail des trajets professionnels qu’il a réalisés avec véhicule et ne permet pas au tribunal de déterminer la réalité et le quantum des trajets qu’il a effectués à titre professionnel durant la période considérée. Il ne démontre pas davantage que, pour assurer les trajets entre son domicile et son lieu de travail, l’utilisation de ce véhicule était nécessaire à son activité professionnelle. Dans ces conditions, il sera fait une juste évaluation du préjudice par la CMA de la Haute-Savoie en retenant que le kilométrage effectué à titre privé par M. A doit être fixé à 75% de la valeur de l’avantage de 31 989 euros tel qu’estimé par l’Urssaf et à 75% des frais de péage qu’elle a évalués à la somme de 12 519 euros. Dès lors, M. A doit être condamné à payer à la CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes la somme totale arrondie de 33 381 euros correspondant, d’une part, à la valeur de la mise à sa disposition permanente d’un véhicule de fonction entre 2016 et 2018 et de la prise en charge des frais de péage et, d’autre part afin d’assurer la réparation intégrale du dommage, aux cotisations sociales induites par ces avantages en nature non déclarés.

18. Il résulte de tout ce qui précède que M. A doit être condamné à payer à la CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes la somme totale de 34 342 euros.

Sur les frais liés à l’instance :

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. A la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes dans l’instance et non compris dans les dépens en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à M. A au titre des frais liés à l’instance.

D E C I D E :

Article 1er : M. A est condamné à payer à la CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes la somme totale de 34 342 euros.

Article 2 : M. A versera à la CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes la somme 1500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de M. A tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la chambre de métiers et de l’artisanat de Région Auvergne-Rhône-Alpes et à M. B A. Copie en sera adressée à l’Urssaf Rhône Alpes.

Délibéré après l’audience du 24 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Triolet, présidente,

M. Ban, premier conseiller.

M. Doulat, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2025.

Le rapporteur,

J-L. Ban

La présidente,

A. Triolet

La greffière,

J. Bonino

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie française en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.