Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 février 2023, le 27 août 2024 et le 31 octobre 2024, l’EARL (exploitation agricole à responsabilité limitée) Le Jam-Rose, représentée par M^e Busto, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2022 par lequel le maire de la commune de Sainte-Rose a refusé de lui délivrer un permis de construire l’autorisant à changer la destination d’un bâtiment d’élevage en gîtes, logement et atelier de transformation ;

2°) d’enjoindre à la commune de lui accorder le permis sollicité, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, ou, à défaut, d’enjoindre à la commune de procéder au réexamen de sa demande ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Rose une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le maire de la commune de Sainte-Rose a méconnu l’étendue de ses pouvoirs, dès lors qu’il s’est cru lié à tort par l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), qui n’était pas requis en l’espèce ;

— l’arrêté litigieux est entaché d’un défaut de motivation ;

— il méconnaît les objectifs de l’article L. 181-12 du code rural et de la pêche maritime ;

— il est dépourvu de base légale, dès lors qu’il est fondé sur l’avis illégal du 23 novembre 2022 de la CDPENAF, qui a méconnu l’étendue de sa compétence, et a entaché son avis d’insuffisance de motivation, d’une erreur d’appréciation et d’un détournement de pouvoir ;

— le rejet de sa demande de réexamen par la CDPENAF le 14 décembre 2022 est entaché d’incompétence, d’un défaut de motivation, est dépourvu de base légale et est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors que c’est à tort que le secrétariat de la CDPENAF a estimé que les pièces complémentaires produites n’étaient pas susceptibles de modifier l’avis du 23 novembre 2022.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 juin 2024 et le 20 septembre 2024, la commune de Sainte-Rose, représentée par M^e Doulouma, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— les moyens tirés de l’absence de motivation de l’arrêté, de l’exception d’illégalité de l’avis du 23 novembre 2022 et de l’irrégularité du refus de réexamen du 14 décembre 2022 sont inopérants ;

— les autres moyens ne sont pas fondés ;

— elle demande une substitution de motifs, tirée de ce que le projet méconnaît les articles A2 – 2.2 du règlement du plan local d’urbanisme et L. 121-10 du code de l’urbanisme, et de ce que les habitations ne sont pas autorisées en zone agricole.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code rural et de la pêche maritime ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Beddeleem, conseillère,

— les conclusions de M. Ramin, rapporteur public,

— les observations de M^e Dejoie, substituant M^e Busto, pour la société Le Jam-Rose,

— et les observations de M^e Doulouma, pour la commune de Sainte-Rose.

Considérant ce qui suit :

1. La société civile d’exploitation agricole (SCEA) Elevage de l’Est, aux droits desquelles est venue l’exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Le Jam-Rose, a sollicité la délivrance d’un permis de construire afin, d’une part de changer la destination d’un bâtiment destiné à l’élevage de lapins en y créant trois gites et en y aménageant un logement et, d’autre part, de transformer l’ancienne tuerie à lapins en un atelier de transformation de fruits. La commission départementale de préservation des espaces naturels agricoles et forestiers (CDPENAF) a émis un avis défavorable le 23 novembre 2022. Par un arrêté du 27 décembre 2022, le maire de la commune de Sainte-Rose a refusé de délivrer le permis sollicité. Par la présente requête, l’EARL La Jam-Rose demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2022.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 181-12 du code rural et de la pêche maritime : " En Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte, tout projet d’élaboration ou de révision d’un document d’aménagement ou d’urbanisme ayant pour conséquence d’entraîner le déclassement de terres classées agricoles, ainsi que tout projet d’opération d’aménagement et d’urbanisme ayant pour conséquence la réduction des surfaces naturelles, des surfaces agricoles et des surfaces forestières dans les communes disposant d’un document d’urbanisme, ou entraînant la réduction des espaces non encore urbanisés dans une commune soumise au règlement national d’urbanisme, doit faire l’objet d’un avis favorable de la commission mentionnée à l’article L. 181-10. / () / Dans les délais et conditions définis au code de l’urbanisme, la commission se prononce sur ces projets au regard de l’objectif de préservation des terres agricoles en prenant en compte l’ensemble des critères suivants : / 1° Les objectifs d’intérêt général du projet ; / 2° Les potentialités agronomiques et environnementales des terres agricoles ; / 3° Les réserves de constructibilité existant dans les zones urbaines ou à urbaniser de la commune considérée et des communes limitrophes ; / 4° La possibilité de solutions alternatives. « . Aux termes de l’article L. 181-10 du même code : » Pour son application en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte, l’article L. 112-1-1 est ainsi rédigé : / « Art. L. 112-1-1.-Il est créé une commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers composée, outre le préfet qui la préside, de représentants en proportion égale : / » 1° Des services de l’Etat ; / " 2° Des collectivités territoriales ; / " 3° Des professions agricole et forestière, des opérateurs fonciers agricoles et d’au moins un propriétaire foncier ; / « 4° Des associations agréées de protection de l’environnement. » ". Il résulte de ces dispositions que lorsqu’un projet d’urbanisme a pour conséquence de réduire les surfaces naturelles, agricoles ou forestières, l’autorité compétente ne peut en autoriser la réalisation par la délivrance d’un permis de construire qu’après avoir recueilli l’avis favorable de la commission départementale de la préservation des espaces naturels agricoles et forestiers (CDPENAF).

3. D’autre part, aux termes de l’article A2 2.1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Sainte-Rose : « Les permis de construire, déclarations préalables, permis d’aménager, permis de démolir et changement de destination d’un bâtiment devront être soumis à l’avis favorable de la CDPENAF comme mentionné à l’article L. 181-12 du code rural et de la pêche maritime, préalablement à la délivrance du permis par la municipalité. ».

4. Par ailleurs, si, lorsque la délivrance d’une autorisation administrative est subordonnée à l’accord préalable d’une autre autorité, le refus d’un tel accord, qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.

5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée AL 737, sur laquelle est situé le projet, est classée en zone A du plan local d’urbanisme de la commune de Sainte-Rose. Le projet envisagé consiste à transformer un bâtiment d’élevage en trois gîtes, un logement et un atelier de transformation de fruits. Dès lors, ce projet, qui consiste à changer la destination d’une exploitation agricole en bâtiment dédié à l’habitation, à l’hébergement hôtelier et à l’artisanat, était soumis à l’avis favorable de la CDPENAF en application de l’article A2 2.1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Sainte-Rose. Par suite, le moyen tiré de ce que la CDPENAF aurait méconnu l’étendue de sa compétence doit être écarté.

6. En deuxième lieu, l’avis de la CDPENAF du 23 novembre 2022, qui mentionne l’article L. 181-12 du code rural et de la pêche maritime, a été pris aux motifs qu’en zone agricole, seuls sont autorisés les bâtiments techniques nécessaires au développement, au maintien et à la consolidation de l’activité agricole existante sur l’exploitation, que la nature des productions existantes sur l’exploitation ne justifiait pas la présence continue, permanente et rapprochée de l’exploitant, que le projet d’activité agrotouristique ne respectait pas le critère tenant à l’activité agricole préexistante qui doit rester prédominante sur l’exploitation, et que le projet ne permettait pas la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et était de nature à contribuer au mitage. Cet avis, qui n’a pas à être motivé de façon exhaustive au regard des éléments d’appréciation qui le fondent, et notamment au regard des quatre critères énoncés par l’article L. 181-12, comporte les éléments de droit et de fait qui en constituent le fondement et qui permettent de le contester utilement. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’avis de la CDPENAF doit être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l’article A1 – 1.2 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Sainte-Rose : « A l’exception de ceux visés à l’article A2.2, sont interdits toutes les constructions, tous les ouvrages et travaux ». Aux termes de l’article A2 – 2.2 de ce règlement : « () / 5. A l’exception du secteur Acu, les constructions à usage agritouristique ou destinées à la vente sont admises sur le terrain d’assiette d’une exploitation existante dès lors qu’elles permettent la découverte et la mise en valeur des produits issus de l’exploitation, assurant pour l’exploitant un complément de revenu à son activité principale. L’aménagement des locaux nécessaires à ces activités est autorisé dans l’enveloppe des bâtiments existants ou bien accolés à ceux-ci dans la limite de 30 m2 de surface de plancher. () ».

8. La société requérante fait valoir que le projet permettra de préserver et de développer son activité agricole d’arboriculture, dès lors que les trois gîtes permettront de valoriser son activité et de compléter les revenus procurés par l’activité d’arboriculture, et que la maison d’habitation est liée aux besoins de l’activité d’arboriculture. Toutefois, ainsi que l’a relevé la CDPENAF, la société requérante n’établit pas, par les seuls documents médicaux produits, que la présence continue des époux A soit nécessaire et indispensable aux besoins du verger créole et de la culture de papayes et de fruits de la passion qu’ils exploitent, alors qu’il résulte par ailleurs des dispositions précitées du règlement du PLU que les constructions à usage d’habitation ne sont pas autorisées en zone agricole. La circonstance que des vols et des attaques de chiens errants auraient eu lieu sur l’exploitation n’est pas plus de nature à justifier le caractère indispensable de la maison d’habitation sur le site agricole qui, d’après les éléments figurant dans le dossier de présentation du projet soumis à la chambre d’agriculture de La Réunion, apparaît en réalité répondre au souhait de M. et M^me A d’être en permanence au contact des clients de leurs gîtes. Par suite, et alors que la location des gîtes générera des revenus sensiblement équivalents à ceux tirés de l’activité arboricole, la société n’est pas fondée à soutenir que la CDPENAF, en retenant que son projet ne permettait pas la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, aurait entaché son avis d’une erreur d’appréciation.

9. En quatrième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’avis de la CDPENAF soit entaché d’un détournement de pouvoir.

10. Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 9 que l’avis de la CDPENAF n’est pas entaché d’illégalité. Par suite, le maire de Sainte-Rose était en situation de compétence liée pour refuser l’arrêté de permis litigieux. Dès lors, les moyens tirés de la méconnaissance de l’étendue de sa compétence, de l’insuffisance de motivation de l’arrêté et de la méconnaissance de l’article L. 181-12 par l’arrêté doivent être écartés comme inopérants.

11. En cinquième et dernier lieu, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s’il en constitue la base légale. L’arrêté attaqué n’a pas été pris pour l’application du courrier du 14 décembre 2022 dans lequel la CDPENAF s’est bornée à refuser de procéder au réexamen de la demande de la SCEA Elevage de l’Est, qui n’en constituait pas la base légale. Par suite, à supposer que la requérante ait entendu exciper de l’illégalité du courrier du 14 décembre 2022, les moyens qu’elle présente à ce titre ne peuvent qu’être écartés comme inopérants.

12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les substitutions de motifs demandées, que les conclusions à fin d’annulation de l’EARL Le Jam-Rose doivent être rejetées. Ses conclusions à fin d’injonction doivent également, par voie de conséquence, être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la commune de Sainte-Rose qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.

14. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société le Jam-Rose la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Sainte-Rose au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l’EARL Le Jam-Rose est rejetée.

Article 2 : L’EARL Le Jam-Rose versera à la commune de Sainte-Rose une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Le Jam-Rose et à la commune de Sainte-Rose.

Délibéré après l’audience du 24 avril 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Banvillet, premier conseiller faisant fonction de président,

— M. Duvanel, premier conseiller,

— M^me Beddeleem, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2025.

La rapporteure,

J. BEDDELEEM

Le premier conseiller

faisant fonction de président,

M. BANVILLET

Le greffier,

D. CAZANOVE

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/La greffière en chef,

Le greffier,

D. CAZANOVE