Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 15 mars 2024 et le 8 juillet 2025, la commune de Caluire-et-Cuire, représentée par M^e Petit, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2023 de la préfète du Rhône prononçant la carence de la commune définie par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation au titre de la période triennale 2020-2022, fixant à 81 % le taux de majoration prévu par l’article L. 302-7 de ce code, et prononçant le transfert à l’État de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme ;

2°) d’annuler l’arrêté du 16 février 2024 de la préfète du Rhône fixant le montant du prélèvement visé par l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’année 2024 ;

3°) à titre subsidiaire, de réformer l’article 2 de l’arrêté du 27 décembre 2023 à une plus juste proportion, de réformer en conséquence l’article 2 de l’arrêté du 16 février 2024 et d’annuler l’article 6 de l’arrêté du 27 décembre 2023 ;

4°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté du 27 décembre 2023 est entaché d’un défaut de motivation ;

- la décision prononçant la carence est entachée d’une erreur d’appréciation ;

- les sanctions prises sont disproportionnées au regard de son bilan quantitatif ;

- le taux de majoration du prélèvement fixé à 81% est disproportionné ;

- le retrait de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme est irrégulier.

Par des mémoires en défense enregistrés le 7 mars et le 24 juillet 2025 la préfète du Rhône conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la construction et de l’habitation

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Viallet, rapporteure,

- les conclusions de M^me Guitard, rapporteure publique,

- les observations de M^e Pyanet représentant la commune de Caluire-et-Cuire et celles de M. Jezioro, représentant la préfète du Rhône.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 27 décembre 2023, pris sur le fondement des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, la préfète du Rhône a prononcé la carence de la commune de Caluire-et-Cuire, a fixé à 81 % à compter du 1er janvier 2024 et pour une durée de trois ans le taux de majoration appliqué sur le montant du prélèvement annuel prévu par les dispositions de l’article L. 302-7 du même code, et a prononcé le transfert à l’État de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme au motif qu’elle n’a que partiellement rempli ses objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale 2020-2022. La commune a formé un recours gracieux contre cet arrêté, rejeté le 8 mars 2024. Par un arrêté du 16 février 2024, la préfète de Rhône a fixé à la somme de 240 541,32 euros le montant du prélèvement visé à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’année 2024 et à la somme de 270 372,95 euros le montant de la majoration visée à l’article L. 302-9-1 de ce code. Par sa requête, la commune de Caluire-et-Cuire demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2023 ainsi que l’arrêté du 16 février 2024.

Sur la légalité de l’arrêté du 27 décembre 2023 :

D’une part, aux termes de l’article L.302-5 du code de la construction et de l’habitation : « I. – Les dispositions de la présente section s’appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % des résidences principales. (…) ». Et aux termes de l’article L. 302-9-1 de ce code : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser à l’échelle communale en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée à l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7. Le taux de majoration du prélèvement ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements mentionné au I de l’article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l’ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l’article L. 302-7 au 1er janvier de l’année précédente. »

D’autre part, aux termes de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation : « I.- Une commission nationale est placée auprès du ministre chargé du logement. Présidée par une personnalité qualifiée désignée par le ministre chargé du logement, elle est composée de deux députés et de deux sénateurs, d’un membre de la juridiction administrative, d’un magistrat de la Cour des comptes ou d’un magistrat des chambres régionales des comptes, en activité ou honoraire, d’un agent exerçant des fonctions d’inspection générale au sein de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable, de représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l’Union nationale des fédérations d’organismes d’habitations à loyer modéré et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées et le suivi du droit au logement opposable ainsi que de représentants des associations et organisations œuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l’habitat. Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. II.- Préalablement à la signature par les représentants de l’Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l’article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu’elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d’un projet d’arrêté de carence, de l’absence de projet d’arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l’Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. »

Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1. Eu égard à l’objet du texte, qui vise à la réalisation d’un objectif global à atteindre au moyen de mesures permettant la réalisation d’objectifs partiels par périodes triennales, les projets de construction de logements dont l’état d’avancement est suffisant pour garantir leur réalisation peuvent légalement être regardés comme des projets en cours de réalisation au sens de ces dispositions malgré l’absence de commencement des travaux. Les projets de logements ainsi pris en compte au titre d’une période triennale ne peuvent alors être retenus pour apprécier le respect de l’objectif de la période triennale suivante au cours de laquelle leur réalisation matérielle intervient.

Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant.

En premier lieu, l’arrêté du 27 décembre 2023 mentionne, au visa notamment des articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l’habitation, une réalisation de 124 logements sociaux sur la période triennale 2020-2022 alors que l’objectif global assigné à la commune de Caluire-et-Cuire sur cette période était de 657 logements, soit un taux de réalisation de 18,87%. L’arrêté relève également que le bilan triennal recense 32,88% de logements en matière de prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) ou assimilés pour un objectif minimum fixé à 30%, et 16,27 % de logements en matière de prêt locatif social (PLS) ou assimilés pour un objectif maximum fixé à 30%. Ainsi, l’arrêté en litige est suffisamment motivé en droit comme en fait, l’obligation de motivation n’obligeant nullement la préfète à retenir tous les éléments ou arguments soulevés par la commune au cours de la procédure contradictoire mais seulement ceux qu’elle juge pertinents pour asseoir en fait le constat de carence et fixer le taux de majoration. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit être écarté.

En deuxième lieu, pour contester l’arrêté préfectoral du 27 décembre 2023 par lequel la préfète a constaté sa carence, la commune soutient d’abord que l’objectif triennal de rattrapage a été irrégulièrement fixé sur la base de 50% de son déficit en logements locatifs sociaux au 1er janvier 2019, soit 657 logements, alors que l’instruction ministérielle du 28 mars 2023 relative aux conditions de réalisation du bilan triennal et de la procédure de constat de carence au titre de 2020-2022 demande aux préfets de « projeter les résultats de production pendant la période triennale 2020-2022 sur les objectifs qui auraient été assignés à la commune sous l’empire des nouvelles exigences de rattrapage prévues par la loi « 3DS », à savoir : 33% du nombre de logements manquants en principe ; (…) ». Toutefois, en l’espèce, l’arrêté en litige se borne à tirer les conséquences du non-respect des objectifs assignés à la commune par le préfet dans un courrier du 22 octobre 2020, dont elle a eu connaissance. Par conséquent, la commune ne peut utilement contester cet objectif chiffré à l’appui de ses conclusions dirigées contre l’arrêté du 27 décembre 2023 prononçant sa carence. En tout état de cause, alors que la commune de Caluire-et-Cuire accusait un déficit de 1 314 logements sociaux au 1er janvier 2019, les dispositions alors en vigueur de l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation lui assignaient un objectif de rattrapage qui ne pouvait être inférieur, pour la septième période triennale courant de 2020 à 2022, au taux de 50% des logements à réaliser pour atteindre le taux légal de 25% de logements sociaux requis par la loi.

La commune de Caluire-et-Cuire soutient ensuite que sa volonté d’atteindre les objectifs fixés a été entravée par la crise sanitaire, suivie d’une période d’inflation et d’un ralentissement de l’activité immobilière, ainsi que par l’organisation des élections municipales en 2020. S’il est vrai que la commission nationale a qualifié d’ambitieux les objectifs triennaux fixés aux communes déficitaires, cette conjoncture, à laquelle l’ensemble des communes ont été confrontées, ne saurait toutefois suffire à expliquer l’ampleur de l’écart entre l’objectif assigné à la commune de Caluire-et-Cuire et ses réalisations de logements sociaux. En outre, si la commune met en avant la raréfaction des opportunités foncières en raison de leur coût, des contraintes locales de non constructibilité et des impératifs patrimoniaux, il ne résulte pas de l’instruction que ces contraintes soient telles qu’elles freineraient significativement la production de logements sociaux, alors que la zone urbanisée de la commune reste mobilisable pour des opérations immobilières et que d’autres communes rhodaniennes parviennent à produire davantage de logements sociaux dans un contexte similaire.

Par ailleurs, si la commune soutient que des projets de logements sociaux en cours de réalisation sur le territoire communal n’ont pas été pris en compte dans le bilan triennal, elle se borne à se prévaloir de son courrier adressé à la préfète le 28 avril 2023, sans apporter d’élément précis susceptible de remettre en cause la comptabilisation opérée par la préfecture. En outre, la préfète du Rhône a répondu le 25 juillet 2023 que les 8 logements locatifs sociaux réalisés par Entreprendre pour Humaniser la Dépendance situés chemin de Bel Air ont été pris en compte dans le bilan triennal 2014-2016, que les 2 logements supplémentaires de l’opération Cogedim situés 2 rue Montessuy ont fait l’objet d’une demande d’agrément en 2023 et seront intégrés dans le bilan 2023-2025 et que seuls 9 logements de l’opération Grand Lyon Habitat situés n°65 quai Clémenceau ont été financés. Par ailleurs, et ainsi que le fait valoir la préfète du Rhône, le retard pris dans l’exécution des permis de construire du fait de l’introduction de recours contentieux ne fait pas obstacle au dépôt de la demande d’agrément permettant la comptabilisation de logements locatifs sociaux au bilan triennal, et les permis de construire attaqués entre mi-2019 et fin 2021 ont été intégrés dans de précédents bilans triennaux. De même, la commune ne saurait reprocher à la préfète du Rhône d’avoir retiré de l’inventaire les 172 logements locatifs sociaux démolis sur l’îlot Montessuy, ces logements étant comptabilisés jusqu’à la date de leur démolition effective mentionnée dans la fiche inventaire du 12 décembre 2022.

Enfin, si la commune de Caluire-et-Cuire met en avant sa bonne foi dans son intention de rattrapage, les éléments dont elle se prévaut, tenant à l’amélioration de sa trajectoire, sont toutefois postérieurs à la période 2020-2022 en litige. Par ailleurs, si la commune indique avoir officialisé l’intégration d’au moins 50% de logements sociaux dans chaque programme collectif dans le cadre de son contrat de construction durable adopté en 2021, ce document est néanmoins dépourvu de caractère contraignant, et la préfecture relève au contraire que la commune a refusé à plusieurs reprises de s’engager en faveur de la production de logements sociaux, en refusant de signer le contrat de relance de la construction proposé par l’État en 2022, en refusant le 14 novembre 2022 de s’engager au côté de l’État et de la métropole de Lyon dans l’élaboration d’un contrat de mixité sociale, et plus récemment sur un protocole d’engagements réciproques.

Dans l’ensemble de ces conditions, et alors que le taux d’atteinte de ses objectifs est de seulement 18,87 %, la commune de Caluire-et-Cuire n’est pas fondée à soutenir qu’en prononçant sa carence, la préfète du Rhône aurait commis une erreur d’appréciation et édicté des sanctions disproportionnées au regard de son bilan triennal 2020-2022.

En troisième lieu, il résulte des dispositions énoncées au point 2 que le taux de majoration opéré sur les ressources fiscales de la commune en application de l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements, soit 81% en l’espèce. Compte tenu de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale 2020-2022, de ce qui vient d’être exposé, et de la nature des difficultés alléguées, le taux de majoration de 81%, qui constitue le taux plancher fixé par les dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, auquel n’a pas été appliqué de majoration supplémentaire, n’est en l’espèce pas disproportionné à la gravité de la carence de la commune de Caluire-et-Cuire dans la réalisation des objectifs qui lui étaient assignés. Par suite le moyen doit être écarté.

En dernier lieu, l’article 6 de l’arrêté en litige dispose que « les demandes d’autorisation d’urbanisme pour des constructions créatrices de logements, déposées à compter du 1er janvier 2024, qui seront instruites par la préfète du Rhône sont les suivantes : – permis de construire pour des projets de deux logements et plus, à l’exception des permis de construire valant division parcellaire ne comprenant que des maisons individuelles, – certificats d’urbanisme opérationnel, sur l’ensemble du territoire de la commune ». D’une part, si la commune de Caluire-et-Cuire invoque une rupture d’égalité avec d’autres communes de la métropole et du Nouveau-Rhône qui ne sont pas dessaisies de cette compétence alors qu’elles ne respectent pas davantage leurs obligations en matière de logements sociaux, il résulte cependant de l’instruction que chacune de ces communes se trouve dans une situation distincte. Ainsi la préfète du Rhône précise en défense que la commune de Caluire-et-Cuire, entrée dans le dispositif de rattrapage depuis l’année 2001, présente le 2ème déficit en logement social le plus élevé des 43 communes du Rhône soumises à la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, le financement de logements sociaux dans la commune ayant chuté de plus d’un quart entre 2017 et 2022, dans un contexte de refus de s’engager dans des dispositifs en faveur de la production de logements sociaux. D’autre part, si les dispositions de l’article L.302-9-1 cité au point 2 précisent que « Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté », elles ne font toutefois pas obstacle à une reprise, comme en l’espèce, de la compétence en matière d’urbanisme sur l’ensemble du territoire communal, la sectorisation restant une faculté optionnelle de mitigation de la mesure. Par suite, le moyen tiré du retrait irrégulier de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête à fin d’annulation de l’arrêté du 27 décembre 2023 et de l’arrêté du 16 février 2024 doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence les conclusions subsidiaires à fin de réformation de l’article 2 de l’arrêté du 27 décembre 2023, de réformation de l’article 2 de l’arrêté du 16 février 2024 et d’annulation de l’article 6 de l’arrêté du 27 décembre 2023.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que réclame la commune de Caluire-et-Cuire au titre des frais liés au litige.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Caluire-et-Cuire est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Caluire-et-Cuire et à la préfète du Rhône.

Délibéré après l’audience du 15 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Clément, président,

M^me Duca, première conseillère,

M^me Viallet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2025.

La rapporteure,

M-L. VialletLe président,

M. Clément

La greffière,

E. Seytre

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,