Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 février 2024 et le 4 juillet 2025, la commune de Chaponnay, représentée par M^e Pyanet, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2023 de la préfète du Rhône prononçant la carence de la commune définie par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation au titre de la période triennale 2020-2022, fixant à 149 % le taux de majoration prévu par l’article L. 302-7 de ce code, et prononçant le transfert à l’État de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme ;

2°) à titre subsidiaire, de réformer l’article 2 de l’arrêté du 27 décembre 2023 à une plus juste proportion et d’annuler son article 6 ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté du 27 décembre 2023 est entaché d’un défaut de motivation ;

- la commune n’entre pas dans le champ d’application de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation ;

- l’appréciation portée sur le bilan quantitatif de production de logements locatifs sociaux est erronée, et les sanctions prises à son égard sont disproportionnées ;

- l’appréciation portée sur le bilan qualitatif de production de logements locatifs sociaux est erronée dès lors qu’elle a respecté les objectifs qualitatifs assignés ;

- le taux de majoration du prélèvement fixé à 149% est disproportionné ;

- le retrait de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme est irrégulier.

Par des mémoires en défense enregistrés le 7 mars et le 24 juillet 2025, la préfète du Rhône conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la construction et de l’habitation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Viallet, rapporteure,

- les conclusions de M^me Guitard, rapporteure publique,

- les observations de M^e Pyanet, représentant la commune de Chaponnay, et celles de M. A…, représentant la préfète du Rhône.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 27 décembre 2023, pris sur le fondement des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, la préfète du Rhône a prononcé la carence de la commune de Chaponnay, a fixé à 149 % à compter du 1er janvier 2024 et pour une durée de trois ans le taux de majoration appliqué sur le montant du prélèvement annuel prévu par les dispositions de l’article L. 302-7 du même code et a prononcé le transfert à l’État de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme, au motif qu’elle n’a que partiellement rempli ses objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale 2020-2022. Par sa requête, la commune de Chaponnay demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2023.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

D’une part, aux termes de l’article L.302-5 du code de la construction et de l’habitation : « I. – Les dispositions de la présente section s’appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % des résidences principales. (…) » Et aux termes de l’article L. 302-9-1 de ce code : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser à l’échelle communale en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée à l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7. Le taux de majoration du prélèvement ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements mentionné au I de l’article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l’ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l’article L. 302-7 au 1er janvier de l’année précédente. »

D’autre part, aux termes de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation : « I.- Une commission nationale est placée auprès du ministre chargé du logement. Présidée par une personnalité qualifiée désignée par le ministre chargé du logement, elle est composée de deux députés et de deux sénateurs, d’un membre de la juridiction administrative, d’un magistrat de la Cour des comptes ou d’un magistrat des chambres régionales des comptes, en activité ou honoraire, d’un agent exerçant des fonctions d’inspection générale au sein de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable, de représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l’Union nationale des fédérations d’organismes d’habitations à loyer modéré et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées et le suivi du droit au logement opposable ainsi que de représentants des associations et organisations œuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l’habitat. Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. II.- Préalablement à la signature par les représentants de l’Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l’article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu’elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d’un projet d’arrêté de carence, de l’absence de projet d’arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l’Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. »

Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1. Eu égard à l’objet du texte, qui vise à la réalisation d’un objectif global à atteindre au moyen de mesures permettant la réalisation d’objectifs partiels par périodes triennales, les projets de construction de logements dont l’état d’avancement est suffisant pour garantir leur réalisation peuvent légalement être regardés comme des projets en cours de réalisation au sens de ces dispositions malgré l’absence de commencement des travaux. Les projets de logements ainsi pris en compte au titre d’une période triennale ne peuvent alors être retenus pour apprécier le respect de l’objectif de la période triennale suivante au cours de laquelle leur réalisation matérielle intervient.

Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant.

En premier lieu, il résulte des dispositions des articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l’habitation, éclairées par les travaux préparatoires de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 d’où elles sont issues, que, pour déterminer si des communes sont « comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50 000 habitants », il y a lieu de se référer à la notion d’ « unité urbaine » retenue par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). L’unité urbaine, telle que définie par l’INSEE à la date de la décision attaquée, est une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu comptant au moins 2 000 habitants, sans coupure de plus de deux cents mètres entre deux constructions.

La commune de Chaponnay, qui compte plus de 3 500 habitants, conteste son appartenance à l’unité urbaine de Lyon retenue par l’INSEE et par la préfète du Rhône. Si la commune soutient qu’elle est considérée comme une commune rurale, c’est-à-dire peu dense selon la définition donnée par l’INSEE, cette circonstance ne fait toutefois pas obstacle à ce qu’elle puisse être regardée comme appartenant à l’unité urbaine lyonnaise. Par ailleurs, la seule production de captures d’écran de cartes et de vues satellitaires peu précises et sans échelle ne permet pas en l’espèce d’établir, contrairement à ce que la commune de Chaponnay affirme, qu’il n’y aurait pas continuité du bâti entre elle et les communes voisines de Mions, Marennes et Corbas, incluses dans l’unité urbaine de Lyon, de nature à remettre en cause son appartenance à cette unité urbaine. Dans ces conditions, la commune de Chaponnay n’est pas fondée à soutenir que la préfète du Rhône se serait estimée à tort en situation de compétence liée au regard de la liste des unités urbaines et des communes qui les composent établie par l’INSEE, et le moyen tiré de ce qu’elle n’entrerait pas dans le champ d’application de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation doit être écarté.

En deuxième lieu, l’arrêté du 27 décembre 2023 mentionne, au visa notamment des articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l’habitation, une réalisation de 50 logements sociaux sur la période triennale 2020-2022 alors que l’objectif global assigné à la commune de Chaponnay sur cette période était de 162 logements, soit un taux de réalisation de 30,86%. L’arrêté relève également que le bilan triennal recense 7,27% de logements en matière de prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) ou assimilés pour un objectif minimum fixé à 30%, et 86,36% de logements en matière de prêt locatif social (PLS) ou assimilés pour un objectif maximum fixé à 30%. L’arrêté souligne le non-respect des obligations triennales et l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées, et précise que les éléments avancés par la commune dans le cadre de la phase contradictoire ne justifient pas le non-respect de son objectif de réalisation pour la période 2020-2022. Ainsi, la décision prononçant la carence de la commune est suffisamment motivée en droit comme en fait, l’obligation de motivation n’imposant pas à la préfète de retenir tous les éléments ou arguments soulevés par la commune au cours de la procédure contradictoire mais seulement ceux qu’elle juge pertinents pour asseoir en fait le constat de carence et fixer le taux de majoration. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit être écarté.

En troisième lieu, pour contester l’arrêté préfectoral du 27 décembre 2023 par lequel la préfète a constaté sa carence, la commune de Chaponnay soutient d’abord que l’objectif triennal de rattrapage a été irrégulièrement fixé sur la base de 50% de son déficit en logements locatifs sociaux au 1er janvier 2019, soit 162 logements, alors que l’instruction ministérielle du 28 mars 2023 relative aux conditions de réalisation du bilan triennal et de la procédure de constat de carence au titre de 2020-2022 demande aux préfets de « projeter les résultats de production pendant la période triennale 2020-2022 sur les objectifs qui auraient été assignés à la commune sous l’empire des nouvelles exigences de rattrapage prévues par la loi « 3DS », à savoir : 33% du nombre de logements manquants en principe ; (…) ». Toutefois, en l’espèce, l’arrêté en litige se borne à tirer les conséquences du non-respect des objectifs assignés à la commune par le préfet dans un courrier du 22 octobre 2020, dont celle-ci a eu connaissance. Par conséquent, la commune de Chaponnay ne peut utilement contester cet objectif chiffré à l’appui de ses conclusions dirigées contre l’arrêté du 27 décembre 2023 prononçant sa carence et en tout état de cause, l’annexe 3 de l’instruction du 28 mars 2023 dont elle entend se prévaloir précise que « l’objectif quantitatif de réalisation de logements sociaux (…) au titre de la septième période 2020-2022, correspond nécessairement à l’objectif notifié par le préfet à la commune ».

Ensuite, il résulte de l’instruction qu’au titre de la période 2020-2022, doivent notamment être retranchés de l’inventaire les logements agréés comptabilisés dans un précédent bilan triennal, dont les opérations ont été annulées ou abandonnées sur la période. En l’espèce, par un courrier du 26 mai 2023 adressé dans le cadre des échanges contradictoires, la commune de Chaponnay a informé la préfecture de l’abandon d’une opération agréée en 2018 pour la réalisation de 80 logements locatifs sociaux sur le lieu-dit « Tholomée », prise en compte dans le précédent bilan triennal 2017-2019. Dès lors, c’est à bon droit que la préfète du Rhône, après en avoir informé la commune de Chaponnay par un courrier du 25 juillet 2023, a retiré cette opération du bilan 2020-2022.

Par ailleurs, en l’espèce, le bilan fait état de la réalisation de 8 logements correspondant à des PLAI pour un objectif fixé à 49 logements minimum, et de la réalisation de 95 logements correspondant à des PLS pour un objectif fixé à 48 logements maximum. La commune fait valoir que ce bilan est erroné en soutenant d’une part qu’elle était dans l’obligation légale de financer l’opération « Beauregard », résidence pour personnes en perte d’autonomie liée à l’âge ou au handicap, obligatoirement agréée en PLS selon l’article R.351-55 du code de la construction et de l’habitation. Toutefois, il résulte de l’instruction et des éléments non contestés produits en défense que cette opération, qui ne porte pas sur des logements foyers pour personnes âgées ou handicapées, n’a pas été agréée en tant que structure collective de type EHPAD mais en tant que logements familiaux, ne rentrant pas dans le champ de l’article R.351-55 précité et pouvant par conséquent être financée autrement que par des PLS. D’autre part, si la commune soutient que l’opération située au 3-7 rue Centrale, comprenant 11 logements en bail réel solidaire accession, serait assimilée à du PLS, il résulte de l’instruction qu’à supposer même qu’une erreur ait été commise dans l’établissement du bilan, l’objectif de 48 logements maximum en matière de PLS ne serait en tout état de cause par atteint.

La commune de Chaponnay soutient également que sa volonté d’atteindre les objectifs fixés a été entravée par la crise sanitaire, suivie d’une période d’inflation et d’un ralentissement de l’activité immobilière, ainsi que par l’organisation des élections municipales en 2020. S’il est vrai que la commission nationale a qualifié d’ambitieux les objectifs triennaux fixés aux communes déficitaires, cette conjoncture, à laquelle l’ensemble des communes a été confronté, ne saurait toutefois suffire à expliquer l’ampleur de l’écart entre l’objectif assigné à la commune de Chaponnay et ses réalisations de logements sociaux.

Enfin, la commune de Chaponnay affirme que les sanctions prises à son égard, en particulier la substitution du représentant de l’État dans le département pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol seraient disproportionnées au regard de son bilan triennal 2020-2022, son taux de réalisation de 30,86% avoisinant le taux de 33% prévu par la loi « 3DS », lequel devait être porté à 121% si l’opération de 80 logements sur le lieu-dit « Tholomée » n’avait pas été retirée. Toutefois, la substitution de l’État pour l’exercice de certaines compétences ne présente pas le caractère d’une sanction et il résulte de l’instruction, ainsi que le fait valoir la préfecture en défense, que la commune de Chaponnay affiche le 6ème taux d’atteinte de l’objectif 2020-2022 le plus faible des communes du Rhône et le 5ème taux de logement social des communes du Rhône le plus faible au 1er janvier 2023, avec une livraison de seulement 60 logements locatifs sociaux depuis sa date d’entrée en 2013 dans le dispositif de la loi SRU, contre 270 logements privés construits dans le même temps. En outre, la commune, consultée en août 2022, n’a pas émis le souhait d’être accompagnée par un contrat de mixité sociale et les deux tiers des agréments de logement sociaux délivrés depuis 2017 sont liés à l’opération « Tholomée », destinées aux personnes âgées, sans toutefois répondre au besoin plus large des ménages les plus précaires. Enfin, ainsi qu’il a été exposé au point 10, cette opération ne pouvait être comptabilisée dans le taux de réalisation dès lors qu’elle a été abandonnée.

Compte-tenu de l’ensemble de ces conditions, et alors que le taux d’atteinte de ses objectifs est de 30,86 %, la commune de Chaponnay n’est pas fondée à soutenir qu’en prononçant sa carence, la préfète du Rhône aurait commis une erreur d’appréciation, et la commune n’est pas davantage fondée à soutenir que les sanctions prises à son égard, en particulier la substitution du représentant de l’État dans le département pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol seraient disproportionnées au regard de son bilan triennal 2020-2022.

En quatrième lieu, il résulte des dispositions énoncées au point 2 que le taux de majoration ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements, soit 69% en l’espèce. Compte tenu de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale 2020-2022 et de ce qui vient d’être exposé, le taux de majoration de 149%, qui correspond au taux de 69% majoré de 80 points par la préfète du Rhône selon les critères et barèmes fixés dans le cadrage régional visant à garantir l’équité de traitement des communes, pour tenir compte du faible taux de logement financés en PLAI ou assimilés, n’est en l’espèce pas disproportionné à la gravité de sa carence dans la réalisation des objectifs qui lui étaient assignés.

En dernier lieu, l’article 6 de l’arrêté en litige dispose que « les demandes d’autorisation d’urbanisme pour des constructions créatrices de logements, déposées à compter du 1er janvier 2024, qui seront instruites par la préfète du Rhône sont les suivantes : – permis de construire pour des projets de deux logements et plus, à l’exception des permis de construire valant division parcellaire ne comprenant que des maisons individuelles, – certificats d’urbanisme opérationnel, sur l’ensemble du territoire de la commune ». D’une part, si la commune de Chaponnay invoque une rupture d’égalité avec d’autres communes de la métropole et du Nouveau-Rhône qui ne sont pas dessaisies de cette compétence alors qu’elles ne respectent pas davantage leurs obligations en matière de logements sociaux, il résulte cependant de l’instruction que ces communes se trouvent dans une situation distincte. Ainsi la préfète du Rhône précise en défense que la commune de Chaponnay fait partie des 6 communes du Rhône à détenir un taux de logement social encore inférieur à 10%, présente le 6ème taux de réalisation de l’objectif 2020-2022 le plus faible des 43 communes du Rhône soumises à l’obligation SRU, fait l’objet d’une mesure de carence pour la deuxième fois en quatre périodes triennales échues, et présente une dynamique de production de logements sociaux insuffisante. D’autre part, si les dispositions de l’article L.302-9-1 cité au point 3 précisent que « Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’État dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté », elles ne font toutefois pas obstacle à une reprise, comme en l’espèce, de la compétence en matière d’urbanisme sur l’ensemble du territoire communal, la sectorisation restant une faculté optionnelle de mitigation de la mesure. Par suite, le moyen tiré du retrait irrégulier de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête à fin d’annulation de l’arrêté du 27 décembre 2023 doivent être rejetées ainsi que par voie de conséquence les conclusions subsidiaires à fin de réformation de l’article 2 et d’annulation de l’article 6 de cet arrêté.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que réclame la commune de Chaponnay au titre des frais liés au litige.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Chaponnay est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Chaponnay et à la préfète du Rhône.

Délibéré après l’audience du 30 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Clément, président,

M^me Viallet, première conseillère,

M^me Journoud, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 octobre 2025.

La rapporteure,

M-L. VialletLe président,

M. Clément

La greffière,

C. Chareyre

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffière,