Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 2 octobre 2023, la commune de Sausset-les-Pins, représentée par M^e Tatarian, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d’annuler l’arrêté du 25 juillet 2023 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a fixé le montant du prélèvement visé à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’année 2023 à la somme de 433 141,12 euros ;

2°) de la décharger de l’obligation du paiement de toute somme mise à sa charge et d’ordonner la restitution des sommes déjà prélevées ;

3°) à titre subsidiaire, d’annuler l’arrêté du 25 juillet 2023 en tant que le préfet des Bouches-du-Rhône a prononcé une majoration d’un montant de 263 851,38 euros, ou à défaut de réduire son montant à de plus justes proportions ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté du 22 décembre 2020 prononçant la carence est insuffisamment motivé ;

- l’arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône du 25 juillet 2023, pris en application de l’arrêté du 22 décembre 2020, est insuffisamment motivé ;

- l’arrêté du 25 juillet 2023 est entaché d’illégalité par voie de conséquence de l’illégalité de l’arrêté du 22 décembre 2020 au motif que le principe du contradictoire a été méconnu, le maire de la commune n’ayant pas été mis en mesure de présenter ses observations sur les compétences du préfet pour délivrer des autorisations d’urbanisme, ce qui l’a privé d’une garantie, en violation des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation ;

- de même, l’arrêté du 22 décembre 2020 est illégal au motif que les secteurs pour lesquels le préfet est compétent ne sont pas définis, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation ;

- en outre, l’arrêté du 22 décembre 2020 est entaché de vices de procédure en l’absence des avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et des commissions nationale et départementale solidarité et renouvellement urbain ;

- il est illégal par voie de conséquence de l’illégalité de l’arrêté du 22 décembre 2020 dès lors que l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation est incompatible avec la Charte européenne de l’autonomie locale ;

- l’arrêté du 22 décembre 2020 et l’arrêté du 25 juillet 2023 pris pour son application sont illégaux par voie de conséquence de l’illégalité du décret du 28 décembre 2017 pris pour l’application du III de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation, en tant que ce décret a omis de l’intégrer dans la liste des communes exemptées des obligations issues de la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) ;

- dès lors que les objectifs qui lui ont été assignés sont irréalistes et irréalisables, l’arrêté contesté est entaché d’une erreur d’appréciation, par voie de conséquence de l’illégalité de l’arrêté du 22 décembre 2020 ;

- la majoration prononcée par l’arrêté en litige à titre de sanction est entachée d’une erreur d’appréciation et est disproportionnée.

Par un mémoire en défense enregistré le 2 avril 2025, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable en raison de l’absence de production de la délibération du conseil municipal autorisant le maire à former un recours contentieux contre l’arrêté contesté et, à titre subsidiaire, qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l’habitation ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le décret n° 2017-1810 du 28 décembre 2017 pris pour l’application du III de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Ollivaux,

- les conclusions de M. Boidé, rapporteur public,

- et les observations de M^e Tatarian pour la commune de Sausset-les-Pins.

Considérant ce qui suit :

1. Le préfet des Bouches-du-Rhône a prononcé, par arrêté du 22 décembre 2020, la carence de la commune de Sausset-les-Pins, au regard de ses objectifs de production de logements sociaux au titre de la période triennale 2017-2019, tels que définis par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, et a fixé le taux de majoration à appliquer au prélèvement effectué sur ses ressources fiscales à 200 %. Par un jugement n° 2105640 du 18 mars 2024, le tribunal administratif de Marseille a rejeté le recours de la commune contre cet arrêté. La commune de Sausset-les-Pins demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 25 juillet 2023 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a fixé le montant du prélèvement visé à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, au titre de l’année 2023.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, dans sa version applicable au litige : « Il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l’article L. 302-5, à l’exception de celles qui bénéficient de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale prévue par l’article L. 2334-15 du code général des collectivités territoriales lorsque le nombre des logements sociaux y excède 20 % des résidences principales pour les communes mentionnées au I du même article L. 302-5, ou 15 % pour les communes mentionnées aux premier et dernier alinéas du II dudit article L. 302-5. A compter du 1er janvier 2015, toute commune soumise pour la première fois à l’application des I ou II de l’article L. 302-5 est exonérée de ce prélèvement pendant les trois premières années. / Ce prélèvement est fixé à 25 % du potentiel fiscal par habitant défini à l’article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales multipliés par la différence entre 25 % ou 20 % des résidences principales, selon que les communes relèvent des I ou II de l’article L. 302-5, et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l’année précédente, comme il est dit à l’article L. 302-5, sans pouvoir excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice. (…). Et aux termes de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, dans sa version alors applicable : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser à l’échelle communale en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée à l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7. Le taux de majoration du prélèvement ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements mentionné au I de l’article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l’ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l’article L. 302-7 au 1er janvier de l’année précédente ».

3. D’autre part, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l’expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est, en revanche, recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut-être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

4. En premier lieu, il résulte des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, auxquelles les énonciations de l’instruction du 23 juin 2020 ne peuvent légalement ajouter sur ce point, que la décision constatant la carence doit être édictée par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l’article L. 302-9-1-1 du même code. D’une part, l’arrêté du 22 décembre 2020 contesté par voie d’exception vise notamment le code de la construction et de l’habitation ainsi que la réunion de la commission départementale solidarité et renouvellement urbain du 22 juillet 2020, l’avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement du 16 décembre 2020 et celui de la commission nationale du 17 novembre 2020 prévue au II de l’article L. 302-9-1-1 du code précité. La circonstance que ces avis ne soient pas annexés à l’arrêté est sans incidence sur sa légalité dès lors qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’imposait au préfet de joindre ces avis à l’arrêté litigieux ni d’en retranscrire la teneur. En outre, cet arrêté mentionne que la commune devait réaliser 277 logements locatifs sociaux sur la période 2017 à 2019 et que seuls sept ont été réalisés, soit un « taux de réalisation très insuffisant de l’objectif quantitatif triennal de rattrapage de 2,53 % ». Il ressort également de l’arrêté contesté par voie d’exception que le bilan des réalisations cumulées sur les trois périodes triennales précédentes ne permet d’atteindre qu’un taux de réalisation de 38,68 %. Il indique en outre qu’en tenant compte des spécificités de la commune, les mesures prises par cette dernière ont été insuffisantes pour répondre à l’accélération significative, nécessaire au regard des besoins, de la production de logements sociaux. D’autre part, la commune a présenté des observations en réponse au courrier du préfet du 18 juin 2020 dans le cours de la procédure contradictoire prévue par l’alinéa 1er de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation. L’arrêté attaqué vise à cet égard le courrier d’observations du maire du 11 août 2020, et mentionne par ailleurs dans ses motifs la prise en compte des spécificités de la commune. Par suite, et alors que la circonstance, à la supposer établie, que le préfet n’ait pas convenablement pris en compte les spécificités de la commune est en tout état de cause sans incidence sur la motivation, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté du 22 décembre 2020 contesté par voie d’exception doit être écarté.

5. En deuxième lieu, la commune soutient d’une part que l’arrêté en litige est lui-même entaché d’une insuffisance de motivation, et d’autre part qu’il constitue une mesure de sanction, la majoration prononcée présentant un caractère disproportionné. Toutefois, la procédure de fixation du prélèvement, instituée par les dispositions précitées de l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation est indépendante de la procédure de carence, prévue à l’article L. 302-9-1-1 de ce même code, et le prélèvement forfaitaire imposé par l’arrêté en litige ne constitue pas, à la différence de l’arrêté du 22 décembre 2020 prononçant la carence de la commune, une sanction. Par suite, les moyens tirés du défaut de motivation de l’arrêté du 25 juillet 2023 et du caractère disproportionné du montant de la majoration doivent être écartés comme inopérants.

6. En troisième lieu, la commune soutient qu’en fixant un taux de majoration de 200%, le préfet a entaché l’arrêté en litige d’erreur d’appréciation et de disproportion. Toutefois, ce moyen, qui vise à contester les modalités de calcul du taux de majoration fixé par l’arrêté de carence du 22 décembre 2020, n’est pas opérant par voie d’action contre l’arrêté du 25 juillet 2023.

7. En quatrième lieu, si la commune soulève l’illégalité du décret du 28 décembre 2017 pris pour l’application du III de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation, en ce qu’il aurait omis d’inclure la commune parmi celles exemptées des obligations issues de la loi solidarité et renouvellement urbain, ce moyen n’est pas opérant à l’encontre de l’arrêté en litige du 25 juillet 2023, fixant le montant du prélèvement.

8. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques dans sa version alors en vigueur, « 2° Les terrains appartiennent à une liste de parcelles établie par le représentant de l’Etat dans la région, après avis, dans un délai de deux mois, du comité régional de l’habitat, du maire de la commune sur le territoire de laquelle les terrains se trouvent et du président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent. Cette liste est mise à jour annuellement (…) ».

9. L’article 5 de l’arrêté du 22 décembre 2020 dispose que « les secteurs dans lesquels le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des constructions à usage de logements comprennent au minimum les terrains figurant sur la liste de parcelles établie par le représentant de l’État dans la région, prévue au II, 2° de l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques ». Si la liste régionale des terrains appartenant au domaine privé de l’État et des établissements pour y construire des logements, figurant en annexe de l’arrêté du préfet de région du 5 juillet 2017 auquel cet article renvoie, détermine les terrains appartenant au domaine privé de l’État, il n’est pas contesté que cette liste ne comporte aucune parcelle sur le territoire de la commune de Sausset-les-Pins. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation par l’arrêté du 22 décembre 2020, contesté par voie d’exception, doit être écarté.

10. En sixième lieu, il résulte de l’instruction, et notamment du compte-rendu de sa séance plénière du 16 décembre 2020 versé au dossier, que le comité régional de l’habitat et de l’hébergement a été consulté. L’avis du comité a été rendu sur la base de documents de synthèse et de bilans chiffrés par commune (taux de réalisation de logements locatifs sociaux au niveau quantitatif et qualitatif), ainsi que des éléments de contexte local. Ainsi, il ne résulte pas de l’instruction que la situation particulière de la commune de Sausset-les-Pins n’aurait pas été examinée. A cet égard, il ne résulte pas des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation précitées, ni d’aucune autre disposition applicable, que le comité soit tenu, avant d’émettre son avis, de débattre de chacune des situations communales envisagées. La seule circonstance que le comité s’est borné dans son avis à émettre une appréciation globale sur l’ensemble des communes sans faire état d’éléments propres à la situation de la commune de Sausset-les-Pins n’est pas non plus de nature à révéler que le comité n’aurait pas examiné sa situation. Enfin, le calendrier figurant dans l’instruction ministérielle du 23 juin 2020 relative aux conditions de réalisation du bilan triennal et de la procédure de constat de carence au titre de la période 2017-2019 ne présente pas de caractère contraignant mais est simplement indicatif. L’arrêté litigieux ayant été signé avant le 1er janvier 2021, les dispositions précitées de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation ont été respectées. Par suite, l’exception d’illégalité de l’arrêté du 22 décembre 2020, au titre d’un vice de procédure, en l’absence d’avis émis par le comité régional de l’habitat et de l’hébergement, doit être écartée.

11. En septième lieu, il résulte de l’instruction qu’un bilan triennal de la commune de Sausset-les-Pins pour 2017-2019, produit par le préfet, a été effectué. Ce bilan, annexé au courrier du préfet adressé au maire de Sausset-les-Pins le 17 juillet 2020 sur le bilan triennal 2017-2019, procède à une analyse des résultats de la commune au regard des objectifs fixés en matière de logements sociaux. A l’issue de la réunion de la commission départementale du 9 septembre 2020, sur le fondement du I de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation, la saisine de la commission nationale solidarité et renouvellement urbain, en application des dispositions citées ci-dessus du II du même article, n’a pas été décidée. Dès lors, la commune de Sausset-les-Pins ne peut utilement soutenir que la procédure prévue par ces dispositions aurait été méconnue. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure entachant l’arrêté du 22 décembre 2020, en l’absence d’avis émis par la commission nationale solidarité et renouvellement urbain, doit être écarté.

12. En huitième lieu, aux termes de l’article 3 de la charte européenne de l’autonomie locale : « 1. Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques. / 2. Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la loi ».

13. Les stipulations d’un traité ou d’un accord régulièrement introduit dans l’ordre juridique interne conformément à l’article 55 de la Constitution peuvent utilement être invoquées à l’appui d’une demande tendant à ce que soit annulé un acte administratif ou écartée l’application d’une loi ou d’un acte administratif incompatibles avec la norme juridique qu’elles contiennent, dès lors qu’elles créent des droits dont les particuliers peuvent directement se prévaloir. Sous réserve des cas où est en cause un traité pour lequel la Cour de justice de l’Union européenne dispose d’une compétence exclusive pour déterminer s’il est d’effet direct, une stipulation doit être reconnue d’effet direct par le juge administratif lorsque, eu égard à l’intention exprimée des parties et à l’économie générale du traité invoqué, ainsi qu’à son contenu et à ses termes, elle n’a pas pour objet exclusif de régir les relations entre États et ne requiert l’intervention d’aucun acte complémentaire pour produire des effets à l’égard des particuliers. L’absence de tels effets ne saurait être déduite de la seule circonstance que la stipulation désigne les États parties comme sujets de l’obligation qu’elle définit.

14. Les stipulations précitées de l’article 3 de la charte européenne de l’autonomie locale ne sauraient être regardées comme produisant, par elles-mêmes, des effets à l’égard des particuliers ou au bénéfice des collectivités locales, dès lors notamment qu’elles impliquent nécessairement qu’une loi définisse préalablement l’étendue des « affaires publiques » dont la gestion est confiée à ces collectivités et précise les modalités d’exercice de ces compétences, ce qui induit donc l’adoption d’actes complémentaires par l’État partie à cette charte. En tout état de cause, le fait que l’État puisse récupérer partiellement et pour une durée limitée, l’exercice d’une compétence initialement transférée aux collectivités, afin de pallier les carences de ladite collectivité dans l’exercice de cette même compétence, en l’occurrence l’exercice de sa compétence en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme pour pallier l’absence de respect de ses obligations en matière de construction de logements sociaux, n’est pas de nature à méconnaître les stipulations de l’article 3 de la charte européenne de l’autonomie locale. Au demeurant, et ainsi qu’il a été dit au point 9, aucun territoire de la commune n’est concerné par le pouvoir de substitution du préfet. Par suite, l’exception d’illégalité de l’arrêté du 22 décembre 2020, au titre de la méconnaissance de l’article 3 de la charte européenne de l’autonomie locale, doit être écartée comme inopérante.

15. En neuvième lieu, la commune excipe de l’illégalité du décret du 28 décembre 2017 pris pour l’application du III de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation en ce qu’il aurait omis d’inclure la commune parmi celles exemptées des obligations issues de la loi solidarité et renouvellement urbain. Toutefois, d’une part, l’arrêté du 22 décembre 2020 n’a pas été pris pour l’application du décret précité. D’autre part, ce dernier ne constitue pas davantage la base légale de l’arrêté en cause. Par suite, l’exception d’illégalité de l’arrêté du 22 décembre 2020 au motif de l’illégalité du décret du 28 décembre 2017 doit être écartée.

16. En dernier lieu, la commune requérante soutient que les objectifs fixés présentent un caractère irréaliste dès lors que, dotée d’un foncier rare et cher et soumise à un programme local de l’habitat, elle supporte de nombreuses contraintes issues du plan local d’urbanisme intercommunal, les exigences en termes de logements sociaux étant en inadéquation avec les équipements publics dont la commune dispose, son offre de transports en commun étant par ailleurs inadaptée au sein d’un bassin d’emplois pauvre. Or, le préfet fait à cet égard valoir sans être contredit que les efforts de la commune ont été très insuffisants, la commune n’établissant notamment pas avoir engagé des démarches auprès de la métropole d’Aix-Marseille-Provence afin que d’autres emplois réservés soient créés, ni avoir fait des démarches afin que des quotas de logements sociaux soient imposés aux programmes immobiliers. Dès lors, la commune de Sausset- les-Pins ne peut être regardée comme ayant déployé les dispositifs adéquats pour atteindre les objectifs fixés. Par suite, le moyen tiré de l’illégalité de l’arrêté en litige, par voie d’exception de l’illégalité de l’arrêté du 22 décembre 2020, en ce que ce dernier est entaché d’une erreur d’appréciation, doit être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée par le préfet, les conclusions de la requête de la commune de Sausset-les-Pins aux fins d’annulation, de décharge et de réformation du taux de majoration doivent être rejetées. Par voie de conséquence, les conclusions à fin de restitution des sommes déjà prélevées de la requête doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la requérante réclame au titre des frais de justice.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Sausset-les-Pins est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Sausset-les-Pins et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône.

Délibéré après l’audience du 9 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Platillero, président,

M^me Ollivaux, première conseillère,

M. Guionnet Ruault, conseiller,

Assistés de M^me Aras, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 avril 2026.

La rapporteure,

Signé

J. Ollivaux

Le président,

Signé

F. Platillero

La greffière,

Signé

M. Aras

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,