Vu la procédure suivante :

Par une requête et un bordereau de pièces, enregistrés les 6 et 7 novembre 2023, la commune de Baillargues, représentée par M^e Hemeury, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 21 juillet 2023 pris conjointement par le ministre de l’intérieur et des outres-mers, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et le ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics, en tant qu’il n’a pas inscrit la commune de Baillargues sur la liste des communes reconnues en état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour la période courant du 1er avril au 10 novembre 2022 ;

2°) d’enjoindre à l’Etat, à titre principal, d’édicter, dans un délai de trois mois suivant la notification du présent jugement, un nouvel arrêté reconnaissant l’état de catastrophe naturelle sur le territoire de la commune de Baillargues pour des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols au titre de cette période, sous astreinte de 200 euros par jour de retard et, subsidiairement, de procéder au réexamen de sa demande selon les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il n’est pas établi que les signataires de l’arrêté contesté avaient compétence pour ce faire ;

- les services de l’Etat ont commis une erreur dans la mise en œuvre de la méthodologie définie par la circulaire du ministre de l’intérieur du 10 mai 2019 s’agissant de l’estimation de la durée de retour de l’indicateur d’humidité des sols superficiels ;

- l’arrêté contesté méconnaît les dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances et est entaché d’une erreur d’appréciation, compte tenu de la succession anormale d’évènements de sécheresse d’ampleur significative sur son territoire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 mars 2024, le ministre de l’intérieur, représenté par la SELAS Arco-Legal, agissant par M^e Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Baillargues au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens invoqués dans la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- la circulaire du 10 mai 2019 portant révision des critères permettant de caractériser l’intensité des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols à l’origine des mouvements de terrain différentiels ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ;

- les conclusions de M^me Lorriaux, rapporteure publique ;

- et les observations de M^e Hemeury, représentant la commune de Baillargues.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Baillargues a déposé le 21 novembre 2022, sur le fondement des dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances, une demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle de son territoire en raison de la situation de nombreux administrés ayant subi des dégradations sur leurs habitations, au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols sur la période du 1er avril au 10 novembre 2022. Par un arrêté interministériel du 21 juillet 2023, le ministre de l’intérieur et des outres-mers, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et le ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l’état de catastrophe naturelle, sans y inclure la commune de Baillargues. Cette dernière demande au tribunal l’annulation de cet arrêté en tant qu’il rejette sa demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle pour la période du 1er avril au 10 novembre 2022.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions (…) peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d’Etat et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : (…) 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d’administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l’article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d’organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d’Etat ; 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l’article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé (…) / Cette délégation s’exerce sous l’autorité du ou des ministres et secrétaires d’Etat dont relèvent les agents, ainsi que, le cas échéant, de leur supérieur hiérarchique immédiat. / Le changement de ministre ou de secrétaire d’Etat ne met pas fin à cette délégation (…) ».

3. Il ressort des pièces du dossier et des informations librement accessibles au journal officiel de la république française (JORF) que l’arrêté attaqué du 21 juillet 2023 a été signé, au nom du ministre de l’intérieur et des outre-mer, par M. D… A… nommé adjoint au directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises au ministère de l’intérieur, par un arrêté du 26 avril 2021, publié au JORF le lendemain, au nom du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, par M. B… E…, nommé sous-directeur des assurances au ministère de l’économie et des finances, à compter du 1er mars 2022, par un arrêté du 23 février 2022 publié le 25 février 2022 au JORF, et, au nom du ministre délégué auprès du ministre de l’économie et des finances, par M. F… C…, nommé sous-directeur, chargé de la huitième sous-direction de la direction du budget par un arrêté du 12 octobre 2018, publié au JORF le 14 octobre suivant et renouvelé dans ses fonctions par arrêté du 30 septembre 2021 publié au JORF le 2 octobre 2021. Il résulte, respectivement, de l’arrêté du 6 avril 2021 portant organisation interne de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, de l’arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction générale du Trésor et de l’arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction du budget, que la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle relève des affaires placées sous leur autorité. Dès lors, les signataires de l’arrêté attaqué bénéficiaient, en application des dispositions précitées des 1° ou 2° de l’article premier du décret du 27 juillet 2005, d’une délégation de signature de chacun des ministres intéressés, délégation qui n’est ni générale ni imprécise. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence des signataires de l’arrêté attaqué du 21 juillet 2023 doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 125-1 du code des assurances, dans sa version applicable au litige : « Les contrats d’assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l’Etat et garantissant les dommages d’incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l’assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l’objet de tels contrats. / En outre, si l’assuré est couvert contre les pertes d’exploitation, cette garantie est étendue aux effets des catastrophes naturelles, dans les conditions prévues au contrat correspondant. / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises. Sont également considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, et pris en charge par le régime de garantie associé les frais de relogement d’urgence des personnes sinistrées dont la résidence principale est rendue impropre à l’habitation pour des raisons de sécurité, de salubrité ou d’hygiène qui résultent de ces dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel. Les modalités de prise en charge de ces frais sont fixées par décret. / L’état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s’est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, la décision des ministres, qui est motivée de façon claire, détaillée et compréhensible et mentionne les voies et délais de recours ainsi que les règles de communication des documents administratifs, notamment des rapports d’expertise ayant fondé cette décision, dans des conditions fixées par décret. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l’Etat dans le département, en précisant les conditions de communication des rapports d’expertise. (…) ».

5. Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l’état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d’apprécier l’intensité et l’anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s’entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu’ils estiment utile de recueillir et s’appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l’état des connaissances, pour caractériser l’intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu’ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d’un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l’ensemble des éléments d’information ou d’analyse dont ils disposent, le cas échéant à l’initiative des communes concernées.

6. Il ressort des pièces du dossier que, pour apprécier l’intensité et l’anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols ayant causé des mouvements de terrain différentiels, pour la période courant du 1er avril au 10 novembre 2022 sur le territoire de la commune de Baillargues, conditions nécessaires à la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, l’administration s’est fondée sur deux critères cumulatifs : un premier critère géotechnique, tenant à la présence d’argiles sensibles au phénomène de retrait-gonflement, qui s’appuie sur des données techniques accessibles au public et un second critère météorologique. Ce critère météorologique est simplifié par rapport à la méthode scientifique sur laquelle l’administration s’appuyait antérieurement et est établi, toujours selon une méthodologie scientifique développée par Météo-France, en fonction de trois paramètres : en premier lieu, une seule variable hydrométéorologique, le niveau d’humidité des sols superficiels, en deuxième lieu, un seuil unique pour qualifier une sécheresse géotechnique d’anormale, une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans, et en troisième lieu, une appréciation pour chaque saison d’une année, l’hiver (janvier à mars), le printemps (avril à juin), l’été (juillet à septembre) et l’automne (octobre à décembre). Le niveau d’humidité des sols superficiels est établi d’après un indice d’humidité des sols, couramment appelé indice SWI (Soil Wetness Index), qui représente, sur une profondeur d’environ deux mètres, l’état de la réserve en eau du sol par rapport à la réserve utile. L’indice SWI est établi de manière journalière, via le modèle météorologique développé par Météo-France sous la dénomination Safran/Isba/Modcou (SIM), pour chacune des 8981 mailles géographiques couvrant le territoire, de 8 kilomètres de côté. Pour définir l’indicateur d’humidité des sols superficiels d’un mois donné, Météo-France s’appuie sur la moyenne des indices d’humidité des sols superficiels journaliers traités par le modèle hydrométéorologique au cours de ce mois et des deux précédents. Pour chacune des quatre saisons d’une année civile, trois indicateurs d’humidité des sols superficiels mensuels moyens sont donc définis. Pour déterminer si un épisode de sécheresse présente un caractère exceptionnel au sens de l’article L. 125-1 du code des assurances, il est procédé à une comparaison de l’indicateur d’humidité des sols superficiels établi pour un mois donné, avec les indicateurs établis pour ce même mois, au cours des cinquante dernières années. Météo France établit ensuite, sur la base de cette comparaison un rang et une durée de retour pour chacun des douze indicateurs mensuels d’humidité, calculés pour l’année civile étudiée. Le seuil caractérisant l’exceptionnalité de l’intensité d’un épisode de sécheresse a été fixé à une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans, pour l’indicateur d’humidité des sols. Si l’indice d’un seul mois présente une durée de retour de 25 années au moins, c’est toute la saison qui sera considérée comme subissant un épisode de sécheresse-réhydratation anormal. Enfin, si le critère d’une durée de retour d’au moins 25 années est établi pour une maille couvrant une partie du territoire communal, il est considéré comme rempli pour l’ensemble du territoire communal pour la période concernée.

7. Il ressort de l’avis de la commission interministérielle du 16 mai 2023 que, s’agissant de la commune de Baillargues, le critère géotechnique était rempli dès lors que les données recueillies établissaient la présence de sols sensibles à l’aléa sécheresse et réhydratation des argiles sur 70,73 % de son territoire. Toutefois, s’agissant du critère météorologique, l’application de la méthode détaillée précédemment ne dégageait aucun indice d’humidité des sols présentant une durée de retour de 25 années sur les quatre saisons étudiées. Les deux critères étant cumulatifs, les ministres ont conclu à l’absence d’intensité et d’anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols sur les deux périodes considérées.

8. D’une part, la commune de Baillargues soutient que l’arrêté attaqué serait entaché d’une erreur de méthodologie en ce que, pour estimer la durée de retour de l’indicateur d’humidité des sols superficiels, l’administration s’est limitée à ne prendre en compte qu’un seul indicateur par saison sans prendre en compte chacun des douze indicateurs d’humidité au titre de l’année civile 2022. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et notamment des points 2.5 et 2.6 de l’annexe 3 à la circulaire susvisée détaillant la mise en œuvre du critère météorologique sur lequel l’administration s’est fondée que, pour chacune des quatre saisons d’une année civile, trois indicateurs mensuels d’humidité des sols superficiels moyens sont définis, tandis que la détermination des communes remplissant le critère météorologique s’effectue à une échelle saisonnière, l’autorité administrative étant tenue pour chaque saison de retenir l’indicateur d’humidité des sols présentant la durée de retour la plus élevée par comparaison avec les autres indicateurs mensuels établis pour cette même saison. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que les ministres compétents se seraient appuyés sur des indicateurs erronés pour conclure à l’absence d’intensité et d’anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols sur la période considérée.

9. D’autre part, la commune de Baillargues soutient que l’utilisation de la méthode préconisée par la circulaire ministérielle du 10 mai 2019 conduit à démontrer qu’elle a connu cinq épisodes de sécheresse d’intensité anormale au cours des cinq dernières années, en 2017 et en 2019, et que, compte tenu de ce que le phénomène de retrait-gonflement des argiles correspond à un processus de cinétique lente, les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols apparus sur son territoire en 2022 trouveraient leur origine dans ces épisodes de sécheresse anormale. Toutefois, la commune n’établit pas, en l’état des connaissances scientifiques disponibles à la date de l’arrêté contesté, que le processus de cinétique lente du phénomène de retrait gonflement des argiles conduirait à produire des effets visibles d’une période de sécheresse anormale sur plusieurs années, le ministre de l’intérieur faisant valoir sans être contredit qu’un tel phénomène concerne des périodes de plusieurs mois et non de plusieurs années. Du reste, afin de tenir compte de la cinétique lente des phénomènes de sécheresse géotechnique qui se manifestent sur plusieurs mois, la circulaire ministérielle précitée prévoit le recours à un SWI uniforme, chaque indicateur mensuel étant calculé en s’appuyant sur la moyenne des indices journaliers d’humidité des sols superficiels du mois concerné et des deux mois qui le précèdent. Enfin la commune ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l’ordonnance n° 2023-78 du 8 février 2023 relative à la prise en charge des conséquences des désordres causés par le phénomène naturel de mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, entrées en vigueur au 1er janvier 2024. Ainsi aucun des éléments produits par la commune ne caractérisent des circonstances propres à cette commune qui justifieraient une appréciation différente de celle résultant de la méthode mise en œuvre par l’administration. Par suite, le moyen tiré de ce que les ministres auraient entaché leur décision d’une erreur d’appréciation doit être écarté.

10. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la commune de Baillargues tendant à l’annulation de l’arrêté interministériel du 21 juillet 2023 en tant qu’il refuse de reconnaître l’état de catastrophe naturelle sur son territoire, au titre des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs aux phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols intervenus au cours de la période allant du 1er avril au 10 novembre 2022, y compris les conclusions présentées à fin d’injonction, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Baillargues demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le ministre de l’intérieur sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Baillargues est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l’Etat sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Baillargues, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de l’intérieur et à la ministre chargée des comptes publics.

Délibéré après l’audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Fabienne Corneloup, présidente,

M. François Goursaud, premier conseiller,

M^me Aude Marcovici, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2025.

Le rapporteur,

F. Goursaud

La présidente,

F. Corneloup

La greffière,

L. Salsmann

La République mande et ordonne ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de l’intérieur et à la ministre chargée des comptes publics en ce qui les concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 17 novembre 2025,

La greffière,

L. Salsmann