Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 17 août 2023 et le 11 juillet 2024, M. C A, représenté par M^e Guyon demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision implicite du 2 mai 2023 par laquelle le maire de la commune de Montpellier a rejeté sa demande de retrait de la décision par laquelle a été tacitement résiliée la convention d’occupation du domaine public qui lui a été accordée afin d’exploiter un kiosque situé sur l’esplanade de la Comédie ;

2°) d’annuler la décision du 14 mai 2024 par laquelle le maire de la commune de Montpellier a décidé de résilier la convention d’occupation du domaine public qui lui a été accordée afin d’exploiter un kiosque situé sur l’esplanade de la Comédie ;

3°) d’enjoindre à la commune de Montpellier de reprendre les relations contractuelles sous astreinte de 400 euros par jour de retard à compter de la notification de la décision à intervenir ;

4°) subsidiairement de condamner la commune de Montpellier à lui verser une somme de 197 000 euros en réparation de ses préjudices avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts dans un délai d’un mois à compter de la notification de la décision à intervenir sous astreinte de 400 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Montpellier une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— les décisions ont été signées par une autorité ne disposant pas de la compétence pour ce faire ;

— elles sont insuffisamment motivées ;

— elles n’ont pas été notifiées par lettre recommandée avec avis de réception ;

— elles portent une atteinte excessive à son droit au respect de la vie privée tel que garanti par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— elles portent atteinte au droit de propriété ;

— elles portent une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie ;

— elles sont entachées d’une erreur de droit dès lors qu’elles ne reposent sur aucun motif ;

— la décision du 14 mai 2024 méconnaît l’article L. 2124-32-1 du code général des propriétés des personnes publiques dès lors que l’article 9.2-1 de la convention, qui exclut toute indemnisation de la perte de la clientèle est elle-même illégale ; cette clause doit être annulée dès lors qu’elle est divisible du reste de la convention ;

— les décisions portent atteinte à la loyauté des relations contractuelles ;

— les décisions sont entachées d’erreur manifeste d’appréciation en raison de la mauvaise foi contractuelle de la commune de Montpellier ;

— la décision du 14 mai 2024 lui ouvre droit à indemnisation ;

— les préjudices dont il se prévaut sont en lien avec la mesure de résiliation de la convention ;

— il est fondé à réclamer l’indemnisation de la perte de sa clientèle dès lors qu’il a constitué un fonds de commerce et que sa valeur peut être indemnisée en raison de illégalité de l’article 9-2.1 de la convention d’occupation du domaine public ;

—  la perte de son fonds de commerce doit être indemnisée à hauteur d’une somme de 129 000 euros ;

— il justifie d’un préjudice résultant des frais exposés pour installer sa nouvelle activité à hauteur de 3 000 euros ;

— il justifie d’un préjudice moral évalué à hauteur de 10 000 euros ;

— il justifie d’un préjudice d’incidence professionnelle évalué à une somme de 50 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 mai 2024 et le 21 février 2025, la commune de Montpellier, représentée par M^e Rosier, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— les conclusions dirigées contre la décision du 2 mai 2023 sont irrecevables dès lors qu’elles sont dirigées contre une décision inexistante ; aucune décision tacite de résiliation n’a été prise dès lors que M. A peut user du kiosque jusqu’en octobre 2024 ;

— les conclusions dirigées contre la décision du 2 mai 2023 sont irrecevables dès lors qu’elles ont été présentées plus de deux mois après que M. A a présenté une demande de retrait de la décision de résiliation tacite le 1er mars 2023 ;

— les conclusions dirigées contre la décision du 14 mai 2024 par laquelle la convention d’occupation a été résiliée sont irrecevables faute d’avoir été présentées par une requête distincte ; l’intervention de cette décision n’est pas susceptible de rendre recevable la requête ;

— les conclusions indemnitaires sont irrecevables dès lors que la demande d’indemnisation a été formée plus de deux mois après le refus, implicite, de faire droit à cette dernière ;

— les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés ;

— elle n’a commis aucune faute contractuelle ;

— les préjudices invoqués ne sont pas en lien avec la décision de résiliation ;

— les préjudices invoqués ne sont pas justifiés.

La clôture de l’instruction a été fixée au 12 mars 2025 par une ordonnance du 24 février 2025.

Un mémoire, présenté par M. A, représenté par M^e Guyon, a été enregistré le 18 avril 2025 postérieurement à la clôture de l’instruction et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général de la propriété des personnes publiques ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me B,

— les conclusions de M. Chevillard, rapporteur public,

— et les observations de M^e Kombilla représentant M. A et de M^e Rosier, représentant la commune de Montpellier.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Montpellier a conclu avec M. A le 1er janvier 2021 une convention d’occupation temporaire du domaine public d’une durée de six ans, à l’effet d’exploiter le kiosque primeur de 15 m2 à usage de vente de fruits et légumes situé Allée Paul Boullet et d’un étalage attenant d’une superficie de 20 m2 dont elle est propriétaire. Par un courrier du 1er mars 2023, M. A a sollicité le retrait d’une décision par laquelle il a été oralement informé de la résiliation de la convention qui lui avait été accordée et exigeant son départ des lieux en décembre 2022 en raison des travaux réalisés sur la place de la Comédie. Par une décision du 14 mai 2024, la commune de Montpellier a décidé de résilier la convention avec effet au 15 septembre 2024. M. A demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures l’annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur sa demande du 1er mars 2023 et de la décision du 14 mai 2024, ainsi que la reprise des relations contractuelles.

Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre la décision du 2 mai 2023 :

2. En dehors du cas où elle est prononcée par le juge, la résiliation d’un contrat administratif résulte, en principe, d’une décision expresse de la personne publique cocontractante. Cependant, en l’absence de décision formelle de résiliation du contrat prise par la personne publique cocontractante, un contrat est regardé comme tacitement résilié lorsque, par son comportement, la personne publique doit être regardée comme ayant mis fin, de façon non équivoque, aux relations contractuelles. Les juges du fond apprécient souverainement sous réserve de dénaturation l’existence d’une résiliation tacite du contrat au vu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, en particulier des démarches engagées par la personne publique pour satisfaire les besoins concernés par d’autres moyens, de la période durant laquelle la personne publique a cessé d’exécuter le contrat, compte tenu de sa durée et de son terme, ou encore de l’adoption d’une décision de la personne publique qui a pour effet de rendre impossible la poursuite de l’exécution du contrat ou de faire obstacle à l’exécution, par le cocontractant, de ses obligations contractuelles.

3. Si M. A soutient qu’une décision de résiliation anticipée de la convention d’occupation domaniale dont il bénéficie serait née à la suite de l’information qui lui a été donnée en ce sens par la commune de Montpellier, au cours du mois de février 2022, il résulte toutefois de l’instruction que bien que la commune de Montpellier a effectivement informé M. A que dans le cadre de la future réalisation des travaux sur l’esplanade de la Comédie où se situe le kiosque mis à sa disposition pour y exercer son activité, les kiosques seraient démolis, la commune lui a également précisé que ces travaux étaient prévus au cours de l’été 2024 et que le requérant pouvait poursuivre son activité jusqu’à cette date. Par suite, le requérant ne peut être regardé comme démontrant que la convention d’occupation temporaire du domaine public dont il disposait avait fait l’objet d’une résiliation expresse ou tacite le 2 mai 2023. Dans ces conditions, et ainsi que l’oppose la commune de Montpellier en défense, les conclusions à fin de contestation de la mesure de résiliation anticipée du 2 mai 2023 doivent être rejetées comme irrecevables.

Sur la résiliation de la convention :

4. A titre liminaire, et d’une part, il n’appartient pas au juge du contrat de prononcer l’annulation d’une décision de résiliation mais de statuer sur sa validité et de tirer les conséquences d’une éventuelle invalidité en se prononçant notamment sur la reprise des relations contractuelles. Par suite les conclusions tendant à l’annulation des décisions attaquées doivent être regardées comme tendant également à la reprise des relations contractuelles.

5. D’autre part, il incombe en principe au juge du contrat, saisi par une partie d’un recours de plein contentieux contestant la validité d’une mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles, de rechercher si cette mesure est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé et, dans cette hypothèse, de déterminer s’il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n’est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles, à compter d’une date qu’il fixe, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d’ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité.

6. En premier lieu, la décision du 14 mai 2024 a été signée par M^me D responsable du service ressources humaines, financières et partenariats, laquelle a reçu régulièrement délégation à l’effet de signer tous les documents relevant de la gestion courante de son service par un arrêté VAR2023-00184 du 17 novembre 2023 publié le 18 novembre 2023 au recueil des actes administratifs. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision aurait été prise par une autorité incompétente manque en fait et doit être écarté.

7. En deuxième lieu, la décision en litige comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement en rappelant notamment que cette résiliation s’inscrit dans le cadre du projet Comédie-Esplanade, et dont la mise en œuvre implique la démolition des kiosques à la fin du mois de septembre, cite l’article 9.2-1 de la convention d’occupation et réclame au cocontractant les documents justificatifs permettant de procéder à l’évaluation de l’indemnité liée à ladite résiliation. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

8. En troisième lieu, il résulte de l’instruction que la décision de résiliation attaquée a été adressée à M. A par lettre recommandée avec avis de réception. Le moyen tiré du vice de procédure manque en fait et doit, par suite, être écarté.

9. En quatrième lieu, pour décider de résilier la convention temporaire d’occupation du domaine public accordée à M. A, la commune de Montpellier fait valoir la future réalisation de travaux d’aménagement de la place de la Comédie, travaux impliquant la démolition des kiosques dont celui occupé par le requérant, motif d’intérêt général qui n’est pas sérieusement contesté par ce dernier, lequel se borne à soutenir que la nécessité de leur démolition n’est pas établie. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision de résiliation en litige ne repose sur aucun motif doit être écarté.

10. En cinquième lieu, M. A soutient que la résiliation anticipée de la convention temporaire d’occupation qui lui avait été accordée porte, d’une part, atteinte au droit au respect de la vie privée tel que garanti par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et, d’autre part, à la liberté du commerce et de l’industrie en invoquant la perte de son commerce induite par ladite résiliation. Toutefois, bien qu’elle mette un terme à l’exploitation de son activité au sein du kiosque, la résiliation contestée n’empêche pas la poursuite par le requérant de son activité professionnelle dans un autre local et ne peut ainsi être regardée comme méconnaissant l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ou la liberté du commerce et de l’industrie. Par ailleurs, eu égard au caractère précaire et révocable à tout moment des autorisations d’occupation temporaire du domaine public, le requérant ne peut utilement soutenir que la résiliation porte une atteinte à son droit de propriété.

11. En sixième lieu, aux termes de l’article L. 2124-32-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Un fonds de commerce peut être exploité sur le domaine public sous réserve de l’existence d’une clientèle propre ». Il résulte de ces dispositions, issues de la loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises et applicables à la convention en litige conclue après l’entrée de cette loi, que le législateur a reconnu aux occupants d’une dépendance du domaine public, lorsque celle-ci ne se trouve pas sur le domaine public naturel, le droit d’exploiter un fonds de commerce sur cette dépendance pendant la durée du titre d’occupation à la condition qu’ils disposent d’une clientèle propre distincte des usagers du domaine public.

12. M. A, à l’appui de la contestation de la validité de la résiliation de la convention d’occupation temporaire du domaine public invoque, par la voie de l’exception, l’illégalité de l’article 9-2 de la convention conclue avec la ville de Montpellier, stipulation qui l’aurait illégalement empêché de constituer un fonds de commerce sur le domaine public en méconnaissance de l’article L. 2124-32-11 précité du code général de la propriété des personnes publiques. Toutefois, cette circonstance, qui se rattache à une éventuelle indemnisation du co-contractant de la personne publique à la suite de la résiliation anticipée de la convention temporaire d’occupation du domaine public, demeure sans incidence sur le bien-fondé de ladite résiliation. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’exception d’illégalité soulevée par le requérant doit être écarté comme inopérant.

13. En septième lieu, si M. A fait grief à la commune de Montpellier d’avoir porté atteinte au principe de loyauté contractuelle, il résulte de l’instruction que la personne publique a, dès l’été 2022, informé les titulaires de conventions d’occupation temporaire du domaine public, dont M. A, d’une future démolition des kiosques et d’une résiliation des conventions au cours de l’été 2024. Par suite, M. A n’est pas fondé à soutenir que la commune de Montpellier a fait preuve de mauvaise foi ou aurait porté atteinte au principe de loyauté contractuelle en mettant un terme à la convention dont il bénéficiait.

Sur les conclusions tendant à la reprise des relations contractuelles :

14. Il résulte de ce qui précède que la mesure de résiliation n’est entachée d’aucun vice, de sorte que les conclusions tendant à la reprise des relations contractuelles ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

15. Si l’autorité domaniale peut mettre fin avant son terme à un contrat comportant une autorisation d’occupation du domaine public pour un motif d’intérêt général et en l’absence de toute faute de son cocontractant, ce dernier est toutefois en droit d’obtenir réparation du préjudice résultant de cette résiliation unilatérale dès lors qu’aucune stipulation contractuelle n’y fait obstacle. Eu égard au caractère révocable, pour un motif d’intérêt général, d’une convention portant autorisation d’occupation du domaine public, et au caractère personnel et non cessible de cette occupation, celle-ci ne peut donner lieu à la constitution d’un fonds de commerce dont l’occupant serait propriétaire. Ce dernier ne peut donc demander la réparation de préjudices tenant à la perte du fonds de commerce allégué. L’occupant est en droit d’obtenir réparation du préjudice direct et certain résultant de la résiliation de la convention d’occupation domaniale avant son terme, tel que la perte des bénéfices découlant d’une occupation du domaine conforme aux prescriptions de la convention et des dépenses exposées pour l’occupation normale du domaine, qui auraient dû être couvertes au terme de cette occupation.

16. En premier lieu, M. A réclame le versement d’une somme de 129 600 euros correspondant à la valeur du fonds de commerce qu’il estime avoir constitué sur le domaine public. Toutefois, il résulte des termes clairs et précis de la convention pluriannuelle conclue par le requérant avec la commune de Montpellier que cette dernière exclue explicitement toute possibilité pour l’occupant de se prévaloir de la législation commerciale. En tout état de cause, M. A, qui ne se prévaut pas d’avoir été, même implicitement, autorisé à constituer un tel fonds et se borne à se prévaloir de l’occupation du kiosque par sa famille depuis cinquante années, ne produit aucun élément de nature à établir qu’il disposerait d’une clientèle propre distincte des usagers du domaine public. Par suite, le requérant n’est pas fondé à demander réparation des préjudices résultant de la perte d’une prétendue propriété commerciale.

17. En second lieu, M. A n’est pas fondé à solliciter l’indemnisation à hauteur de 63 000 euros des préjudices moral et professionnel, ainsi que des frais et pertes induites par le déménagement et le réaménagement, ces préjudices ne relevant pas des préjudices indemnisables à la suite d’une résiliation d’une convention d’occupation domaniale pour motif d’intérêt général.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montpellier, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. A demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. A une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Montpellier et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à la commune de Montpellier une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. C A et à la commune de Montpellier.

Délibéré après l’audience du 30 avril 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Valérie Quémener, présidente,

M^me Adrienne Bayada, première conseillère,

M. Julien Jacob, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mai 2025.

La rapporteure,

A. B La présidente,

V.Quémener

La greffière,

M-A. Barthélémy

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 22 mai 2025

La greffière,

M-A. Barthélémy

N°2304798