Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 7 février et 10 octobre 2023 et le 4 juillet 2024, M^me A… B… demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 9 décembre 2022 par lequel la vice-présidente du centre communal d’action sociale (CCAS) des Sables d’Olonne lui a infligé la sanction d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée de 6 mois ;

2°) de condamner le CCAS des Sables d’Olonne à lui verser la somme globale de 18 349,14 euros au titre des éléments de rémunération dont elle a été privée du fait de son éviction illégale du service, et la somme de 5 000 euros au titre du préjudice moral qu’elle estime avoir subi de ce fait ;

3°) de mettre les dépens à la charge du CCAS des Sables d’Olonne.

Elle soutient que :

- l’arrêté attaqué est entaché d’incompétence ;

- les faits sur lesquels repose la sanction litigieuse sont matériellement inexacts ou ne présentent pas de caractère fautif ;

- la sanction litigieuse est en tout état de cause disproportionnée ;

- son éviction illégale du service pendant une durée de six mois lui a causé un préjudice financier qu’elle évalue à la somme globale de 18 349,14 euros, ainsi qu’un préjudice moral qu’elle évalue à la somme de 5 000 euros, dont elle est fondée à demander l’indemnisation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 avril 2023 et 27 février 2024, le centre communal d’action sociale des Sables d’Olonne, représenté par M^e Vendé, conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que M^me B… lui verse une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- les conclusions indemnitaires de M^me B… sont irrecevables dès lors que le contentieux n’a pas été lié à leur égard par la présentation d’une demande indemnitaire préalable ;

- les moyens soulevés par M^me B… ne sont pas fondés ;

- il n’a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Cordrie,

- les conclusions de M^me Milin, rapporteure publique,

- les observations de M^e Reilles, substituant M^e Vendé, représentant le CCAS des Sables d’Olonne.

Considérant ce qui suit :

M^me B… a été recrutée à compter du 1er novembre 2021 par un contrat à durée déterminée pour exercer, pour le compte de la commune, puis du CCAS des Sables d’Olonne, les fonctions de directrice de la résidence Les Genêts d’Or, qui accueille des personnes âgées. A la suite d’une note du 18 octobre 2022 de la directrice du CCAS mettant en cause le comportement de M^me B…, une procédure disciplinaire a été engagée à l’encontre de cette dernière. Par un avis du 6 décembre 2022, le conseil de discipline a préconisé une sanction d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée de six mois. Par un arrêté du 9 décembre 2022, dont la requérante demande l’annulation, la vice-présidente du CCAS des Sables d’Olonne lui a infligé cette sanction. Par un courrier du 22 mai 2023, M^me B… a présenté sa démission, qui été acceptée par un courrier du 25 mai 2023. La requérante a été radiée des effectifs à compter du 23 juin 2023. Par un courrier expédié le 3 octobre 2023, M^me B… a demandé au CCAS des Sables d’Olonne de l’indemniser des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’illégalité de la sanction litigieuse.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes de l’article L. 530-1 du code général de la fonction publique : « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. / Les dispositions de cet article sont applicables aux agents contractuels. » Aux termes de l’article L. 533-1 du même code : « Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux fonctionnaires sont réparties en quatre groupes : / (…) 3° Troisième groupe : / (…) b) L’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans. / (…) ».

Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

En premier lieu, il est fait grief à M^me B… d’avoir refusé d’admettre de nouveaux résidents en juillet, août et octobre 2022, et ce en dépit d’instructions contraires de sa hiérarchie. Il ressort des pièces du dossier que lorsque la requérante a pris ses fonctions de directrice de la résidence Les Genêts d’Or en novembre 2021, des discussions étaient en cours en vue de transformer, à une échéance de quelques années, cette résidence comportant 90 logements pour n’y conserver que 24 chambres dédiées à l’accueil de personnes âgées et consacrer le reste de la structure à des logements sociaux destinés à des séniors et à des hébergements accueillant des demandeurs d’asile, dans un contexte de baisse du taux d’occupation de la résidence, passé de 83 % en 2019 à 68 % au 1er janvier 2022. M^me B… ayant à plusieurs reprises fait part de ses interrogations sur la poursuite des admissions de nouveaux résidents dans ce contexte de réduction prochaine du nombre de places disponibles, elle a reçu pour instruction de sa responsable hiérarchique, la directrice du CCAS, de continuer à examiner les demandes « au cas par cas ». Pour étayer le grief reproché à M^me B…, le CCAS se réfère à deux exemples concernant des rendez-vous d’admission que cette dernière aurait annulés sans motif au cours de l’été 2022. Toutefois, la requérante fait valoir sans être sérieusement contestée que ces rendez-vous ont été annulés au vu d’avis médicaux indiquant que les personnes dont l’admission était envisagée présentaient un degré de dépendance ne permettant pas leur accueil au sein de la résidence. En revanche, il est établi par les pièces du dossier qu’à la suite d’une réunion qui s’est tenue le 3 octobre 2022 concernant les travaux à venir au sein de la résidence, lors de laquelle il a été précisé qu’une part importante des logements occupés par les résidents devraient être libérés au mois de mai 2024 au plus tard, M^me B… a adressé, les 6 et 17 octobre 2022, des courriels à la vice-présidente du CCAS, sa n+2, dans lesquels elle déplore qu’il lui soit demandé de poursuivre les admissions dans un contexte de restructuration à venir et de réduction des effectifs d’agents en vue celle-ci, exprime son malaise à l’idée d’accepter de nouveaux résidents sans que la pérennité de leur accueil soit garantie, et demande à la vice-présidente de lui adresser des directives sur la poursuite des admissions de nouveaux résidents à titre permanent. Il ressort des pièces du dossier que M^me B… a alors pris la décision de suspendre ces admissions dans l’attente de la réponse de la vice-présidente, méconnaissant ce faisant les instructions qui lui avaient été données par sa responsable hiérarchique directe, la directrice du CCAS. A cet égard, la circonstance que la requérante ait perçu cet objectif de poursuite des admissions comme contradictoire avec la cible d’évolution retenue pour l’établissement à l’horizon 2024 ne l’autorisait pas à passer outre les instructions de sa responsable. En procédant de la sorte, M^me B… a méconnu son obligation d’obéissance hiérarchique.

En deuxième lieu, s’il est reproché à M^me B… d’avoir établi des contrats de résidence à durée limitée, en méconnaissance des dispositions pertinentes du code de l’action sociale et des familles, la requérante fait valoir que cette décision tenait au contexte particulier de la résidence et elle établit que sa hiérarchie avait connaissance de cette circonstance sans qu’elle ne lui ait été reprochée.

En troisième lieu, s’il est fait grief à la requérante d’avoir communiqué au personnel de la résidence et aux familles des résidents des informations relatives au projet de restructuration de la résidence Les Genêts d’Or, il ressort des pièces du dossier, et notamment du compte-rendu du conseil de vie sociale de la résidence réuni le 8 septembre 2021, que ce projet était déjà connu des agents et du public avant l’arrivée de M^me B…. Par ailleurs, deux autres agents exerçant leurs fonctions au sein de la résidence étaient présents à la réunion du 3 octobre 2022 portant sur les travaux à venir. Le grief tiré de la méconnaissance par la requérante de son devoir de réserve et de son obligation de discrétion professionnelle ne peut ainsi être retenu.

En quatrième lieu, la sanction litigieuse repose sur la présentation par M^me B… d’un budget insincère ou à tout le moins sous-estimant gravement les charges de personnel et les recettes provenant des résidents sans en informer sa hiérarchie. Toutefois, il ressort des échanges de courriels produits par la requérante que celle-ci a alerté à de multiples reprises la directrice du CCAS des difficultés budgétaires auxquelles elle se trouvait confrontée, en particulier à raison du faible taux d’occupation de la résidence, et que la cible de 63 résidents fixée par la direction était très éloignée de l’effectif réel constaté à la fin de septembre 2022, soit 50 personnes. Ainsi, l’insincérité supposée du projet de budget établi par M^me B… apparaît résulter de l’écart entre l’objectif affiché par la direction au début de l’année 2022, et la situation réelle de l’établissement. Enfin, aucun élément du dossier n’est de nature à établir que M^me B… aurait sous-estimé en connaissance de cause les charges de personnel et les recettes provenant des résidents, de sorte qu’à la supposer avérée, une telle erreur ne saurait présenter le caractère d’une faute disciplinaire.

En cinquième lieu, le grief selon lequel M^me B… aurait agi de manière discriminatoire vis-à-vis d’une résidente en raison de la modestie de ses ressources financières, notamment en lui refusant l’accès à un atelier au motif qu’il était complet, ou l’accès au restaurant de la résidence, est insuffisamment établi par la note de la directrice du CCAS du 18 octobre 2022, peu circonstanciée sur ce point, et doit donc être écarté. Il en va de même du grief tiré de ce que M^me B… aurait adopté un comportement inapproprié lors d’une formation, ce grief ne reposant que sur les déclarations orales du formateur à une agente du CCAS, elles-mêmes rapportées à la directrice des ressources humaines puis à la directrice du CCAS, que la requérante conteste de manière précise.

En sixième lieu, en revanche, M^me B… reconnait avoir, à plusieurs reprises, exercé ses fonctions en télétravail sans avoir au préalable sollicité l’autorisation de sa hiérarchie.

Il résulte de ce qui précède que les seuls faits établis présentant le caractère de fautes disciplinaires sont ceux relatifs à la suspension par M^me B… des admissions en octobre 2022 en dépit de consignes contraires de sa responsable hiérarchique directe et à l’exercice de ses fonctions en télétravail sans autorisation hiérarchique préalable. Or ces seules fautes ne présentent pas un caractère suffisamment grave pour justifier le quantum de la sanction d’exclusion temporaire d’une durée de six mois prononcée à l’encontre de la requérante. Dès lors, M^me B… est fondée à soutenir que la sanction litigieuse présente un caractère disproportionné et doit être annulée.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen soulevé par la requérante, que l’arrêté du 9 décembre 2022 par lequel la vice-présidente du CCAS des Sables d’Olonne lui a infligé la sanction d’exclusion temporaire d’une durée de six mois doit être annulé.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par le CCAS des Sables d’Olonne :

Il résulte de l’instruction que par un courrier expédié le 3 octobre 2023, M^me B… a demandé au CCAS des Sables d’Olonne de l’indemniser des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’illégalité de la sanction prononcée à son encontre. Cette demande, qui est suffisamment précise, a eu pour effet de lier le contentieux à l’égard des conclusions indemnitaires présentées par la requérante. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le CCAS des Sables d’Olonne doit être écartée.

En ce qui concerne le bien-fondé des demandes indemnitaires de la requérante :

L’illégalité de la sanction disciplinaire infligée à M^me B…, dont le présent jugement prononce l’annulation, constitue une faute de nature à engager la responsabilité du CCAS des Sables d’Olonne. La requérante est fondée à obtenir réparation des préjudices qu’elle a subis du fait de l’exclusion dont elle a fait l’objet.

En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu’il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre. Sont ainsi indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l’illégalité commise présente, compte tenu de l’importance respective de cette illégalité et des fautes relevées à l’encontre de l’intéressé, un lien direct de causalité.

S’agissant du préjudice financier :

Pour l’évaluation du montant de l’indemnité due au titre du préjudice financier subi par l’agent irrégulièrement évincé, doit être prise en compte la perte du traitement ainsi que celle des primes et indemnités dont l’intéressé avait, pour la période en cause, une chance sérieuse de bénéficier, à l’exception de celles qui, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, sont seulement destinées à compenser les frais, charges ou contraintes liés à l’exercice effectif des fonctions. Enfin, il y a lieu de déduire, le cas échéant, le montant des rémunérations que l’agent a pu se procurer par son travail au cours de la période d’éviction.

Si M^me B… soutient que son préjudice financier, correspondant à la rémunération dont elle a été privée du fait de l’exécution, débutée le 5 janvier 2023, de la sanction litigieuse, doit être évalué sur la base de la durée totale de l’exclusion temporaire de fonctions prononcée à son encontre, soit une période de six mois, il résulte de l’instruction qu’elle a présenté sa démission au cours de l’exécution de cette sanction et a été, en conséquence, radiée des effectifs à compter du 23 juin 2023. Dès lors, la privation de rémunération alléguée par M^me B… à compter de cette date est dépourvue de lien la sanction litigieuse. Par suite, le préjudice financier de la requérante doit être calculé au regard de la période qui a couru du 5 janvier au 22 juin 2023 inclus. Par ailleurs, l’indemnité à laquelle elle a droit à ce titre doit être calculée au regard du montant net de la rémunération à laquelle elle aurait pu prétendre, avant prélèvement de l’impôt sur le revenu. Enfin, si M^me B… inclut dans l’évaluation de son préjudice financier l’indemnité qu’elle percevait à raison des astreintes qu’elle effectuait une semaine par mois, cette indemnité est seulement destinée à compenser les frais, charges ou contraintes liés à l’exercice effectif des fonctions et ne saurait donc donner lieu à indemnisation.

Au regard du bulletin de paie d’avril 2022 produit par la requérante, il sera fait une exacte appréciation du préjudice financier qu’elle a subi en étant privée de sa rémunération du 5 janvier au 22 juin 2023, soit une période de 5 mois et 17 jours, en lui allouant la somme de 12 849,98 euros à ce titre.

S’agissant du préjudice moral :

La sanction infligée étant annulée en raison de sa disproportion, M^me B… est fondée à obtenir réparation du préjudice moral qu’elle a subi du fait de cette sanction, dont il sera fait une juste appréciation en lui allouant la somme de 2 000 euros à ce titre.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M^me B…, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le CCAS des Sables d’Olonne demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, la présente instance n’ayant pas occasionné de dépens, les conclusions de la requérante tendant à ce qu’ils soient mis à la charge du CCAS doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté de la vice-présidente du CCAS des Sables d’Olonne du 9 décembre 2022 est annulé.

Article 2 : Le CCAS des Sables d’Olonne est condamné à verser à M^me B… la somme de 14 849,98 euros.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par le CCAS des Sables d’Olonne sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M^me A… B… et au centre communal d’action sociale des Sables d’Olonne.

Délibéré après l’audience du 17 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Gourmelon, présidente,

M^me André, première conseillère,

M. Cordrie, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2025.

Le rapporteur,

A. Cordrie

La présidente,

V. GourmelonLa greffière,

Y. Boubekeur

La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière