Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 8 mars 2024, et un mémoire complémentaire, enregistré le 28 mai 2025, l’association 62 rue Pelleport, représentée par M^e Ayache, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 9 janvier 2024 par laquelle le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) de Paris a prononcé à son encontre la suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel avec sursis et la suspension du versement des rémunérations forfaitaires autres qu’à l’acte pour une durée de deux ans ;

2°) de mettre à la charge de la CPAM de Paris la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

la décision de sanction conventionnelle a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière, en tant qu’elle fait application de la procédure dérogatoire du 4ème alinéa de l’article 59 de l’accord national, alors que les actes reprochés ne sont pas des actes non réalisés pour plus de 98% d’entre eux, mais des erreurs de cotation ;

la mise en œuvre irrégulière de la procédure conventionnelle dérogatoire sans mise en demeure préalable méconnaît le droit à l’erreur, garanti par l’article L. 123-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

la procédure conventionnelle dérogatoire a été menée en méconnaissance du principe du contradictoire car elle n’a pas pu présenter ses observations ;

la composition de la commission paritaire était irrégulière en raison de la présence en son sein de l’autorité compétente pour décider d’une sanction à son égard ;

la participation du directeur de la CPAM de Paris au délibéré et au vote de l’avis rendu par la commission paritaire l’a nécessairement conduit à se sentir liée par l’avis de cette commission ;

les manquements conventionnels qui lui sont imputés résultent d’erreurs commises par les chirurgiens-dentistes salariés du centre dans le cadre de leur libre exercice de l’art dentaire ;

la sanction conventionnelle méconnaît le principe constitutionnel de responsabilité personnelle ;

la sanction prononcée est manifestement disproportionnée en tant que la CPAM de Paris a eu recours à la méthode illicite de l’extrapolation pour calculer son préjudice ;

la sanction prononcée n’est pas proportionnée à la gravité des manquements reprochés et au préjudice réellement constaté pour l’assurance maladie.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 avril 2025, la CPAM de Paris, représentée par M^e Falala, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante de la somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Un mémoire présenté pour la CPAM de Paris a été enregistré le 13 juin 2025 et n’a pas été communiqué.

Par une ordonnance du 28 mai 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 13 juin 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code des relations entre le public et l’administration,

le code de la santé publique,

le code de la sécurité sociale,

l’accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2015 modifié,

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Lambert,

les conclusions de M. Beaujard, rapporteur public,

les observations de M^e Ayache pour l’association 62 rue Pelleport,

et les observations de M^e Gorse pour la CPAM de Paris.

Une note en délibéré a été enregistrée le 27 juin 2025 pour l’association 62 rue Pelleport.

Considérant ce qui suit :

Le centre de santé dentaire Dentego situé rue Pelleport dans le 20ème arrondissement de Paris est géré par l’association 62 rue Pelleport. A la suite d’un contrôle effectué par la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) de Paris portant sur la période du 1er septembre 2020 au 31 août 2022, par un courrier daté du 2 octobre 2023, l’association gestionnaire du centre de santé s’est vu notifier un relevé de constatations faisant état de nombreuses anomalies dans sa gestion, liées notamment à la facturation d’actes non réalisés et au non-respect répété des règles de la classification commune des actes médicaux (CCAM), à l’origine d’un préjudice important pour l’assurance maladie, et a été informée de la mise en œuvre de la procédure de sanction conventionnelle prévue par l’article 59 de l’accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2015. Par un courrier daté du 31 octobre 2023, l’association gestionnaire du centre de santé a présenté ses observations. Par un courrier reçu le 29 novembre 2023, la CPAM de Paris l’a informée de la saisine de la commission paritaire départementale (CPD) des centres de santé. Par un avis du 8 décembre 2023, cette commission s’est prononcée à l’unanimité en faveur d’une suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel, avec sursis, pour une durée de deux ans et de la suspension du versement des rémunération forfaitaires autres qu’à l’acte pour une durée de deux ans. Par une décision du 9 janvier 2024, le directeur de la CPAM de Paris a prononcé à l’encontre du centre de santé dentaire Dentego situé rue Pelleport, avec effet au 1er février 2024, d’une part, la suspension pour une durée de deux ans avec sursis de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel et, d’autre part, la suspension du versement des rémunérations forfaitaires autres qu’à l’acte. L’association 62 rue Pelleport, gestionnaire du centre de santé dentaire Dentego situé rue Pelleport, demande au tribunal l’annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes de l’article L. 6323-1 du code de la santé publique : « Les centres de santé sont des structures sanitaires de proximité, dispensant des soins de premier recours et, le cas échéant, de second recours et pratiquant à la fois des activités de prévention, de diagnostic et de soins, au sein du centre, sans hébergement, ou au domicile du patient. Ils assurent, le cas échéant, une prise en charge pluriprofessionnelle, associant des professionnels médicaux et des auxiliaires médicaux. (…) Tout centre de santé, y compris chacune de ses antennes, réalise, à titre principal, des prestations remboursables par l’assurance maladie. (…). ». Aux termes de l’article L. 162-32-1 du code de la sécurité sociale : « Les rapports entre les organismes d’assurance maladie et les centres de santé sont définis par un accord national conclu pour une durée au plus égale à cinq ans par l’Union nationale des caisses d’assurance maladie et une ou plusieurs organisations représentatives des centres de soins infirmiers, ainsi qu’une ou plusieurs organisations représentatives des centres de soins médicaux, dentaires et polyvalents. / Cet accord détermine notamment : / 1° Les obligations respectives des caisses primaires d’assurance maladie et des centres de santé (…) ». L’article L. 162-32-3 du même code prévoit que : « La caisse primaire d’assurance maladie peut décider de placer un centre de santé hors de la convention pour violation des engagements prévus par l’accord national ; cette décision doit être prononcée selon les conditions prévues par cet accord et permettre au centre de présenter ses observations (…) ».

Aux termes de l’article 58 de l’accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2015 dans sa version applicable au litige (ci-après l’accord national) : « En cas de constatation, par une caisse, du non-respect des dispositions du présent accord national par un centre de santé, portant notamment sur : (…) – le non-respect, de façon répétée des règles de la NGAP [nomenclature générale des actes professionnels] et de la CCAM [classification commune des actes médicaux] ; / (…) / ; – la facturation d’actes non réalisés. (…) la procédure ci-après peut être mise en œuvre. ». Aux termes de l’article 59 du même accord : « La CPAM qui constate le non-respect par un centre de santé des dispositions du présent accord national, lui adresse une mise en demeure par lettre recommandée avec accusé de réception. / Cette mise en demeure doit décrire l’ensemble des faits qui sont reprochés au centre de santé et les motifs susceptibles de justifier le lancement de la procédure de sanction. / Le centre de santé dispose d’un délai de 30 jours à compter de cette mise en demeure pour modifier sa pratique. (…). Cette procédure de mise en demeure n’est pas applicable en cas de constatation par la CPAM de la facturation par le centre de santé d’actes non réalisés (…). Le centre de santé dispose d’un délai de 30 jours à compter de la date de communication du relevé des constatations pour présenter ses observations écrites éventuelles ou être entendu à sa demande par le directeur de la caisse ou son représentant. Le centre de santé peut se faire assister par un avocat ou par un représentant d’une organisation représentative des centres de santé de son choix placé sous le régime du présent accord national. / La CPR [commission paritaire régionale] ou la CPD [commission paritaire départementale] compétente est saisie conformément aux modalités prévues par le présent accord, afin de rendre son avis préalable à la décision de sanction. / Le centre de santé peut transmettre ses observations écrites à la commission ou être entendu par celle-ci. Le centre de santé peut se faire assister par un avocat ou par un représentant d’une organisation représentative des centres de santé de son choix placé sous le régime du présent accord national. / L’avis de la CPR ou de la CPD est rendu en séance. (…). » Et aux termes de l’article 60 de cet accord : « Lorsqu’un centre de santé ne respecte pas les dispositions du présent accord national, il peut, après mise en œuvre de la procédure prévue ci-dessus, encourir une ou plusieurs des mesures suivantes : / – Avertissement ; / – Suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel avec ou sans sursis ; / – Suspension du versement des rémunérations forfaitaires autres qu’à l’acte (rémunération forfaitaire spécifique, ROSP, FPMT, MPA, …). / Cette suspension peut être temporaire (une semaine, 1, 3, 6, 9 ou 12 mois) ou prononcée pour une durée ne pouvant excéder 5 ans, selon l’importance des griefs. ».

En ce qui concerne la légalité externe de la décision attaquée :

En premier lieu, pour prendre la décision en litige, la CPAM de Paris s’est fondée sur le grand nombre de manquements constatés dans le cadre du contrôle de l’activité du centre de santé Dentego rue Pelleport, qu’elle a regroupés en six catégories correspondant à des facturations multiples d’un même acte (refacturation d’actes déjà remboursés par la sécurité sociale à un même bénéficiaire, concernant une même dent et à la même date de soins), des refacturations d’un même acte à une date de soins différente, des facturations d’actes rares ou de séries d’actes stéréotypées, parmi lesquelles une absence de preuve de la matérialité des soins, des facturations d’actes non constatés dans le dossier des patients (absence de bon et de facture de prothèse, d’indication de la réalisation de l’acte, absence de rendez-vous du patient, absence d’indication, absence de radios, séquences de soins incohérentes avec les actes facturés), des fausses mentions sur les feuilles de soins pour contourner la réglementation et des non-respects des conditions de prise en charge prévus par la CCAM. Ces griefs concernent, pour la très grande majorité d’entre eux, la facturation d’actes non réalisés et non des « erreurs de cotation » comme le soutient la requérante. Dès lors, et conformément aux stipulations citées au point 3 de l’article 59 de l’accord national, la CPAM de Paris n’était pas tenue d’adresser une mise en demeure au centre de santé Dentego rue Pelleport avant de lancer la procédure de sanction. Le moyen tiré du vice de procédure doit ainsi être écarté.

En deuxième lieu, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, la CPAM était fondée à ne pas adresser de mise en demeure préalable au centre de santé en application de l’article 59 de l’accord national. Par suite, en présence d’un texte spécifique, les dispositions générales de l’article L. 123-1 du code des relations entre le public et l’administration ne trouvent pas à s’appliquer. Le moyen tiré de la méconnaissance du droit à l’erreur, garanti par les dispositions de l’article L. 123-1 du code des relations entre le public et l’administration, doit ainsi être écarté comme inopérant.

En troisième lieu, il est constant que dans le cadre de la procédure préalable à l’édiction de la sanction, l’association 62 rue Pelleport a présenté ses observations écrites à la CPAM de Paris par courrier daté du 31 octobre 2023, lesquelles ont, d’ailleurs, donné lieu à une diminution du nombre de manquements relevés à l’encontre du centre de santé. Par suite, la seule circonstance qu’elle n’ait pas été reçue en entretien par le directeur de la CPAM de Paris, alors même que cette faculté est une simple alternative à la présentation des observations écrites n’est pas de nature à établir que la procédure de sanction mise en œuvre à l’encontre du centre de santé Dentego situé rue Pelleport aurait méconnu le principe du contradictoire. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire sera donc écarté.

En quatrième lieu, d’une part, l’accord national prévoit que les CPR et CPD sont composées paritairement de dix représentants désignés par les organisations représentatives des centres de santé signataires ayant adhéré audit accord (section professionnelle) et de dix représentants des organismes locaux d’assurance maladie (section sociale). Aucune stipulation de cet accord, ni aucune disposition du règlement intérieur de ces commissions, lequel est annexé à l’accord national, ne prévoient que le directeur d’un organisme d’assurance maladie serait empêché de siéger lorsque la commission examine le dossier d’un centre de santé qui relève de son ressort. D’autre part, il ne résulte pas de l’instruction que le directeur de la CPAM de Paris aurait manqué à l’impartialité requise ou manifesté une animosité particulière à l’égard du centre de santé intéressé. Le moyen tiré de la violation du principe d’impartialité doit ainsi être écarté.

Sur la légalité interne de la décision attaquée :

En premier lieu, il ne ressort pas des termes de la décision attaquée, laquelle se fonde sur « la gravité des faits reprochés et leur répétition d’une part » et sur « l’avis de la Commission d’autre part », que le directeur de la CPAM de Paris se serait cru en situation de compétence liée par l’avis de la CPD.

En deuxième lieu, pour établir et caractériser une violation, par un centre de santé, des engagements prévus par l’accord national mentionné à l’article L. 162-32-1 du code de la sécurité sociale, une caisse d’assurance maladie peut, lorsque la nature du manquement en cause le permet, dresser le relevé de ces faits, dont le constat motivé est adressé au centre de santé et sur lesquels ce dernier doit en toute hypothèse pouvoir faire valoir ses observations en application des articles L. 162-32-3 du code de la sécurité sociale et 59 de l’accord national du 8 juillet 2015, en se fondant, pour déterminer l’ampleur des manquements, sur une extrapolation des résultats obtenus sur un échantillon d’actes représentatif. Il en va notamment ainsi dans le cas où, opérant un contrôle sur un très grand nombre d’actes, elle a été conduite à identifier sur cet échantillon un nombre significatif d’anomalies récurrentes.

En l’espèce, pour prendre la décision contestée, la CPAM de Paris a procédé à une analyse « en chambre » de l’intégralité des actes facturés par le centre de santé dentaire Dentego rue Pelleport du 1er septembre 2020 au 31 août 2022, ce qui représente 67 894 actes, laquelle a mis en évidence des anomalies récurrentes de facturation qui ont été classées en six catégories correspondant à des facturations multiples d’un même acte, des refacturations d’un même acte à une date de soins différente, des facturations d’actes rares ou de séries d’actes stéréotypées, des facturations d’actes non constatés dans le dossiers des patients, des fausses mentions sur les feuilles de soins pour contourner la réglementation et des non-respects des conditions de prise en charge prévus par la CCAM. La CPAM a ensuite procédé au contrôle des pièces de 103 dossiers d’assurés, soit 3 869 actes d’après les tableaux des anomalies produits en défense, et relevé, pour chacune des catégories d’anomalies identifiées, le nombre d’actes irréguliers présents dans ces dossiers. Cette analyse a permis de mettre en évidence 3 501 actes irréguliers, soit une moyenne de 34 actes irréguliers par dossier d’assuré, et de déterminer, pour les trois premières catégories d’anomalies identifiées (facturations multiples d’un même acte, refacturations d’un même acte et facturations d’actes rares ou de séries d’actes stéréotypées) un taux d’irrégularité. Enfin, la CPAM a procédé à une extrapolation du taux d’irrégularité appliqué aux trois premières catégories d’anomalies sur l’ensemble des actes facturés par le centre sur la période de contrôle, et elle y a ajouté les anomalies relevées dans les dossiers analysés s’agissant des trois autres catégories (fausses mentions sur les feuilles de soins, actes non réalisés et non-respect des conditions de prise en charge par le CCAM) afin de déterminer le préjudice total subi par l’assurance maladie. Si l’association requérante soutient que l’échantillon retenu par la CPAM ne serait pas représentatif, elle ne produit cependant aucun élément sérieux à l’appui de cette allégation, alors que cet échantillon de 3 869 actes représente 5,70 % du nombre total des actes facturés par le centre dentaire sur la période contrôlée. Par ailleurs, pour deux catégories d’anomalies, le taux d’irrégularité est supérieur à 70% ce qui représente un taux significatif d’anomalies récurrentes. Par suite, dès lors que la CPAM de Paris a identifié, sur l’échantillon contrôlé, un nombre significatif d’anomalies récurrentes et qu’elle a porté son contrôle sur un grand nombre d’actes, elle pouvait se fonder, au moins partiellement, pour déterminer l’ampleur des manquements, sur une extrapolation des résultats obtenus sur l’échantillon choisi. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit doit être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article 2 de l’accord national : « Le centre de santé s’engage, dans le respect des dispositions légales et réglementaires, à mettre en place une organisation permettant aux professionnels de santé qui y exercent de dispenser aux malades des soins de qualité et conformes aux données actuelles de la science et d’observer dans leurs actes et prescriptions, la plus stricte économie compatible avec la qualité, la sécurité et l’efficacité des soins. / A ce titre, il s’engage notamment à donner les moyens aux professionnels de santé qui y exercent de remplir leur obligation de développement professionnel continu conformément à la réglementation en vigueur. / Il s’engage à respecter les textes régissant l’exercice de son activité et toutes les dispositions du présent accord. / Le centre de santé met en œuvre les mesures nécessaires au respect du présent accord par l’ensemble des professionnels de santé et du personnel administratif salariés qui y exercent. Les organismes d’assurance maladie s’engagent à respecter la mise en œuvre des dispositions du présent accord, en particulier en reconnaissant la spécificité des centres de santé dans leur mode de fonctionnement et en favorisant l’offre de services utiles à leur organisation. ».

Il appartient au centre de santé, en sa qualité de cocontractant de l’accord national et d’employeur des professionnels de santé salariés exerçant dans son cadre, de s’assurer du respect de cet accord par ses employés. Par suite le moyen tiré de ce que la décision attaquée méconnaîtrait le principe constitutionnel de responsabilité personnelle sanctionnant le centre requérant pour des actes commis par ses salariés doit être écarté.

En dernier lieu, il résulte de l’instruction que le contrôle mené par la CPAM de Paris a permis d’identifier, par application de la méthode d’extrapolation à partir d’un échantillon de 103 dossiers de patients suivis par le centre de santé Dentego rue Pelleport, 3 501 actes irréguliers ce qui représente 5,16 % des actes facturés par le centre pour la période contrôlée. Ces actes irréguliers ont causé à l’assurance maladie un préjudice de 153 480,81 euros, soit 5,92 % des sommes remboursées par l’assurance maladie pour la période contrôlée. Au vu du nombre des actes irréguliers identifiés, de leur caractère systématique et du montant de la fraude à l’assurance maladie entraînée par ces manquements, la sanction prononcée à l’encontre du centre de santé dentaire Dentego rue Pelleport, qui consiste en une suspension d’exercer dans le cadre conventionnel, avec sursis, pendant une durée de deux ans à compter du 1er février 2024, et en une suspension du versement des rémunération forfaitaires autres qu’à l’acte pendant la même durée, ne peut être regardée comme étant disproportionnée.

Il résulte de l’ensemble ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par l’association 62 rue Pelleport doivent être rejetées.

Sur les frais d’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CPAM de Paris, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par l’association requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’association 62 rue Pelleport une somme de 1 800 euros à verser à la CPAM de Paris sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l’association 62 rue Pelleport est rejetée.

Article 2 : L’association 62 rue Pelleport versera à la caisse primaire d’assurance maladie de Paris une somme de 1 800 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association 62 rue Pelleport et à la caisse primaire d’assurance maladie de Paris.

Délibéré après l’audience du 27 juin 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Marzoug, présidente,

M^me Lambert, première conseillère,

M^me Berland, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juillet 2025.

La rapporteure,

F. Lambert

La présidente,

S. MarzougLa greffière,

K. Bak-Piot

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.