Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 29 avril 2021, 4 août 2021 et 23 novembre 2022, ainsi que des pièces complémentaires enregistrées le 5 août 2021, la société Favid, représentée par la SCP d’avocats Ten France, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire préalable formée le 1er juillet 2020 ;

2°) à titre principal, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 6 857 405,03 euros pour les pertes économiques qu’elle a subies suite à l’erreur d’interprétation des textes communautaires, augmentée des intérêts de droits capitalisés ;

3°) à titre subsidiaire, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 4 207 019,66 euros pour les pertes économiques qu’elle a subies suite à l’erreur d’interprétation des textes communautaires, augmentée des intérêts de droits capitalisés ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— en se fondant sur l’instruction technique du 10 mai 2016, l’administration a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;

— en ayant commis une erreur d’interprétation des textes communautaires, l’administration a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;

— le préjudice matériel résultant directement de la faute s’élève à la somme de 6 857 405,03 euros ou, à tout le moins, à la somme de 4 207 019,66 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 septembre 2022, le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— aucune faute ne lui est imputable ;

— l’existence d’un lien direct de causalité entre la faute alléguée et les dommages invoqués n’est pas établie.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le règlement (CE) n° 853/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 ;

— le code rural et de la pêche maritime ;

— l’arrêté du ministre de l’agriculture et de la pêche du 8 juin 2006 relatif à l’agrément sanitaire des établissements mettant sur le marché des produits d’origine animale ou des denrées contenant des produits d’origine animale ;

— le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Bureau,

— les conclusions de M. Lacaïle, rapporteur public,

— les observations de M^e Levrey, représentant la société Favid.

Considérant ce qui suit :

1. La société Favid, dont le siège social est situé à Parthenay dans le département des Deux-Sèvres, a pour activité la production de viandes de volailles et leur commercialisation. Le 20 novembre 2015, elle a sollicité la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations afin d’obtenir un nouvel agrément pour la production de « préparation de viandes », notamment à base d’omoplates et de cous de volailles. Cet agrément lui a été refusé par un courrier du 10 février 2016. Par la présente requête, elle demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, d’annuler la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire préalable formée le 1er juillet 2020, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 6 857 405,03 euros, ou à défaut la somme de la somme de 4 207 019,66 euros, pour les pertes économiques qu’elle a subies suite à l’erreur d’interprétation des textes communautaires, augmentée des intérêts de droits capitalisés.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. La décision implicite de rejet a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de l’objet de la demande de la société Favid qui, en formulant les conclusions sus-analysées, a donné à l’ensemble de sa requête le caractère d’un recours de plein contentieux. Au regard de l’objet d’une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l’intéressée à percevoir la somme qu’elle réclame, les vices propres dont serait entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige Par suite, les conclusions tendant à l’annulation de cette décision ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

Sur la responsabilité de l’Etat :

3. Aux termes de l’article L. 233-2 du code rural et de la pêche maritime : « Les établissements qui préparent, traitent, transforment, manipulent ou entreposent des produits d’origine animale ou des denrées alimentaires en contenant destinés à la consommation humaine sont soumis, selon les cas, à agrément ou à autorisation, lorsque cela est requis par les règlements et décisions communautaires ou par des arrêtés du ministre chargé de l’agriculture. L’agrément ou l’autorisation est délivré par l’autorité administrative. () ». Aux termes de l’article 4 du règlement (CE) n° 853/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 fixant des règles spécifiques d’hygiène applicables aux denrées alimentaires d’origine animale : « 1. Les exploitants du secteur alimentaire ne mettent sur le marché les produits d’origine animale produits dans la Communauté que s’ils ont été préparés et manipulés exclusivement dans des établissements: / a) qui répondent aux exigences correspondantes du règlement (CE) n° 852/2004 et des annexes II et III du présent règlement et aux autres exigences applicables aux denrées alimentaires, / et / b) qui ont été enregistrées ou, dans les cas prévus au paragraphe 2, agréés par l’autorité compétente. / 2. (), les établissements manipulant les produits d’origine animale soumis à des exigences conformément à l’annexe III ne peuvent exercer leurs activités que si l’autorité compétente les a agréés conformément au paragraphe 3 du présent article, () / 3. Un établissement soumis à l’agrément conformément au paragraphe 2 ne peut exercer son activité que si l’autorité compétente a, conformément au règlement (CE) n° 854/2004 fixant les règles spécifiques d’organisation des contrôles officiels concernant les produits d’origine animale destinés à la consommation humaine: / a) accordé à l’établissement l’agrément leur permettant de travailler après une visite sur place, / ou / accordé à un établissement un agrément conditionnel. / 4. Les exploitants du secteur alimentaire coopèrent avec les autorités compétentes conformément au règlement (CE) n° 854/2004. () ». Aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 8 juin 2006 relatif à l’agrément sanitaire des établissements mettant sur le marché des produits d’origine animale ou des denrées contenant des produits d’origine animale : « L’agrément des établissements préparant, transformant, manipulant ou entreposant des produits d’origine animale ou des denrées contenant des produits d’origine animale destinés à la consommation humaine, prévu à l’article L. 233-2 du code rural et de la pêche maritime, est délivré préalablement à la mise sur le marché de ces produits ou denrées, par le préfet, dans les conditions prévues au présent chapitre. L’agrément précise la catégorie de produits et la nature de l’activité pour laquelle il est accordé, en indiquant pour chaque catégorie de produits et/ ou nature de l’activité le texte réglementant les conditions sanitaires de préparation et de mise sur le marché qui s’applique dans le cadre de cet agrément. ».

En ce qui concerne les fautes relatives à l’instruction technique du 10 mai 2016 :

4. Il résulte de l’instruction que l’instruction du 10 mai 2016 dont la société requérante se prévaut est postérieure au 10 février 2016, date de refus de l’agrément, et que ce dernier a été pris au visa notamment de l’instruction technique n° 2015-506 du 2 octobre 2015 relative à l’agrément sanitaire des établissements produisant des viandes séparées mécaniquement. Il résulte également de l’instruction que le courrier du 22 avril 2016, par lequel la mission « inspection vétérinaire en abattoir » de la direction départementale des territoires et de la protection des populations des Deux-Sèvres a informé la société Favid des résultats du contrôle du 15 mars 2016 et lui a demandé de se mettre en conformité avec les règles applicables, ne se fonde pas sur une instruction du 10 mai 2016. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que les services de l’Etat ont commis une erreur fautive en se fondant sur cette instruction pour refuser l’agrément.

En ce qui concerne la faute relative à l’interprétation des textes communautaires :

5. La société requérante soutient également que les services de l’Etat ont commis une faute en faisant une erreur dans l’interprétation des textes communautaires qui définissent les « préparations de viande ».

6. Aux termes de l’annexe I du règlement (CE) n° 853/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 : « Aux fins du présent règlement, on entend par : / 1. Viandes () / 1.14. » viandes séparées mécaniquement ou VSM" : le produit obtenu par l’enlèvement de la viande des os couverts de chair après le désossage ou des carcasses de volailles, à l’aide de moyens mécaniques entraînant la destruction ou la modification de la structure fibreuse des muscles ; / 1.15. « préparations de viandes » : les viandes fraîches, y compris les viandes qui ont été réduites en fragments, auxquelles ont été ajoutés des denrées alimentaires, des condiments ou des additifs ou qui ont subi une transformation insuffisante pour modifier à cœur la structure fibreuse des muscles et ainsi faire disparaître les caractéristiques de la viande fraîche ; () ".

7. S’agissant de la définition des viandes séparées mécaniquement, aux termes du paragraphe (20) de l’exposé des motifs du règlement (CE) n° 853/2004 : « La définition des viandes séparées mécaniquement (VSM) devrait avoir un caractère générique de manière à couvrir tous les procédés de séparation mécanique. Il convient, en raison de la rapidité de l’évolution technologique dans ce domaine, de prévoir une définition souple. Toutefois, les exigences techniques applicables aux viandes séparées mécaniquement devraient varier en fonction de l’évaluation des risques que présente le produit obtenu par différents procédés ».

8. Par ailleurs, il résulte d’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 16 octobre 2014, Newby Foods, affaire n° C-453/13, que la définition de la notion de « viandes séparées mécaniquement » figurant à l’annexe I, point 1.14, du règlement n° 853/2004, repose sur trois critères cumulatifs qui doivent être lus en combinaison les uns avec les autres, à savoir, en premier lieu, l’utilisation d’os dont les muscles entiers ont déjà été détachés ou de carcasses de volailles, auxquels de la viande reste attachée, en deuxième lieu, l’emploi de procédés mécaniques de séparation pour récupérer cette viande et, en troisième lieu, la destruction ou la modification de la structure fibreuse des muscles de la viande ainsi récupérée en raison de l’utilisation desdits procédés. Il résulte également de cet arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne que cette définition n’opère aucune distinction quant au degré de destruction ou de modification de la structure fibreuse des muscles, de telle sorte que toute destruction ou modification de cette structure est prise en considération dans le cadre de cette définition et, enfin, que, partant, tout produit de viande qui remplit ces trois critères doit être qualifié de « viandes séparées mécaniquement », indépendamment du degré de destruction ou de modification de la structure fibreuse des muscles, pour autant que, en raison du procédé utilisé, cette destruction ou modification est plus grande que celle strictement localisée à l’endroit d’une découpe. Il résulte du même arrêt que : « Les points 1.14 et 1.15 de l’annexe I du règlement (CE) nº 853/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, fixant des règles spécifiques d’hygiène applicables aux denrées alimentaires d’origine animale, doivent être interprétés en ce sens que le produit obtenu par l’enlèvement mécanique de la viande d’os couverts de viande après désossage ou de carcasses de volailles doit être qualifié de »viandes séparées mécaniquement« au sens dudit point 1.14 dès lors que le procédé utilisé entraîne une destruction ou une modification de la structure fibreuse des muscles plus grande que celle strictement localisée à l’endroit d’une découpe, indépendamment du fait que la technique utilisée n’altère pas la structure des os utilisés. Un tel produit ne peut pas être qualifié de » préparations de viandes « au sens dudit point 1.15. ».

9. Aux termes du chapitre II, relatif aux exigences applicables aux matières premières, de la section V de l’annexe III du règlement (CE) n° 853/2004 : " () 1. Les matières premières utilisées pour la préparation des viandes hachées doivent satisfaire aux exigences suivantes : / () c) elles ne peuvent être obtenues à partir : / i) de chutes de découpe ou de parage (autres que des chutes de muscles entiers) ;/ ii) de VSM ; / iii) de viandes contenant des fragments d’os ou de peau / () / 2. les matières premières suivantes peuvent être utilisées pour des préparations de viandes : / a) les viandes fraiches ; / b) les viandes satisfaisant aux exigences du point 1, et / c) lorsqu’il est évident que ces préparations de viandes ne sont pas destinées à être consommées avant d’avoir subi un traitement thermique : / i) les viandes résultant du hachage ou de la réduction en fragments de viandes satisfaisant aux exigences énoncées au point 1, à l’exclusion de celles prévues au point 1 c) i), / et / ii) les viandes séparées mécaniquement satisfaisant aux exigences prévues au chapitre III, point 3 d). « . Par ailleurs, aux termes du point 3 d) du chapitre III, relatif à l’hygiène pendant et après la production : » si l’exploitant du secteur alimentaire a effectué des analyses qui démontrent que les VSM respectent les critères microbiologiques régissant la viande hachée adoptés conformément au règlement (CE) n° 852/2004,, elles peuvent être utilisées dans des préparations à base de viande dont il est clair qu’elles ne sont pas destinées à être consommées avant d’avoir subi un traitement thermique et dans les produits à base de viande. ".

10. Aux termes de de l’instruction du 2 octobre 2015 précitée : « () La Commission européenne travaille à l’élaboration de lignes directrices sur le classement de produits issus d’un désossage mécanique. D’ores et déjà, il peut être retenu pour l’agrément des établissements que le produit obtenu par le désossage mécanique de pièces entières de découpe de volailles et de lagomorphes avec un procédé n’altérant pas la structure de l’os, ni la structure fibreuse des muscles, associé à un passage de la viande au travers d’un tambour perforé ou d’un tamis (système à basse pression sans broyage), et respectant un taux de calcium maximal de 300 ppm n’est pas classé en VSM : le produit est assimilé à une préparation de viande et peut être incorporé en tant qu’ingrédient » viande « pour la fabrication de produits à base de viande, traités thermiquement ou non, et de préparations de viandes destinées à être consommées après cuisson. () La teneur en calcium est évaluée, au stade de la production, sur chaque lot, par l’analyse de 3 échantillons : la moyenne de ces 3 analyses ne doit pas être supérieure à 300 ppm et aucun des 3 échantillons ne doit dépasser 500 ppm. ».

11. Il résulte de l’instruction que la demande d’agrément de la société Favid concernait, d’une part, des produits obtenus par le désossage mécanique de pièces entières de découpe de volailles (ailes, cuisses) avec un procédé n’altérant pas la structure de l’os, ni la structure fibreuse des muscles, associé à un passage de la viande au travers d’un tambour perforé et, d’autre part, des produits obtenus à partir de matières premières sans os (peaux) par séparation mécanique.

12. Par leur courrier du 10 février 2016 adressé à la société Favid, les services de la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations des Deux-Sèvres ont considéré, à la suite d’une inspection effectuée le 30 décembre 2015, que le périmètre de production des « préparations de viandes » et des « viandes séparées mécaniquement » était erroné et que les modalités de recherche de calcium étaient imprécises alors que « la démonstration de la maitrise du taux de calcium est une des conditions sine qua non au classement des produits en préparations de viandes et à l’obtention de l’agrément correspondant ».

13. Dans ces conditions, alors même que les produits de la société Favid, composés de cous et d’omoplates de volailles, étaient susceptibles de pouvoir être qualifiés de « préparations de viande », les services de l’Etat n’ont pas commis d’erreur dans l’interprétation des textes communautaires applicables en considérant, sur le fondement des termes mêmes du règlement (CE) n° 853/2004, que les « préparations de viande » ne pouvaient être obtenues à partir de viandes contenant des fragments d’os ou de peau.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Favid n’est pas fondée à rechercher la responsabilité de l’Etat. Par suite, ses conclusions indemnitaires doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Favid est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Favid et au ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l’audience du 16 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Le Méhauté, président,

M^me Boutet, première conseillère,

M. Bureau, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2023.

Le rapporteur,

Signé

V. BUREAU

Le président,

Signé

A. LE MEHAUTE

La greffière,

Signé

G. FAVARD

La République mande et ordonne au ministre de l’agriculture et de la souveraineté en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

G. FAVARD