(1ère chambre)Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 5 décembre 2023 et un mémoire en reprise d’instance enregistré le 1er juillet 2025, M^me E… C… épouse F… et M^me G… C… épouse B…, venant aux droits de M. D… C…, décédé en cours d’instance, représentées par M^e Buors, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler la décision du maire de la commune de Fouesnant rejetant leur demande préalable indemnitaire ;

2°) de condamner la commune de Fouesnant à leur verser la somme globale de 165 183,08 assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 septembre 2023, en réparation des préjudices résultant des fautes commises par la commune qui leur a délivré deux certificats d’urbanisme et un permis de construire sur un terrain, pourtant inconstructible, situé Kéréon Vihan et cadastré BR n° 83 (devenu parcelles BR 138 et BR 139) ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Fouesnant la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

la responsabilité pour faute de la commune est clairement engagée au vu de la délivrance de certificats d’urbanisme et d’une autorisation d’urbanisme alors que le terrain s’est révélé inconstructible ;

elles sont fondées à demander l’indemnisation d’un certain nombre de préjudices résultant des différentes fautes commises par la commune.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juillet 2025, la commune de Fouesnant, représentée par la Selarl Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des requérantes la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les notions de village et d’agglomération étaient moins claires à la date de l’achat du terrain ;

- le comportement d’un requérant est susceptible de conduire à l’exonération totale ou partielle de sa responsabilité dans l’hypothèse même où elle aurait commis une faute ;

- ainsi, cette attente pendant plusieurs années est à l’origine du dommage, ce qui est de nature à l’exonérer au moins partiellement de sa responsabilité, à supposer qu’une faute lui soit imputable.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Terras,

- les conclusions de M. Grondin, rapporteur public,

- les observations de M^e Brachet, représentant les consorts C…,

- et les observations de M^e Le Moal, représentant la commune de Fouesnant.

Considérant ce qui suit :

Après avoir obtenu du maire de la commune de Fouesnant (Finistère), le 13 juillet 2001, un certificat d’urbanisme certifiant que le terrain à bâtir, cadastré BR n° 83, situé au lieu-dit « Kéréon Vihan », d’une contenance de 27a et 77ca, était constructible, M. et M^me C… l’ont acquis devant notaire, le 24 juillet 2001, pour un montant de 109 763,29 euros outre 12 075,47 euros de frais d’acquisition. Pour des raisons personnelles, les époux C… n’ont pas mis à exécution immédiatement leur projet de construction. Suite au décès de son épouse en 2005, M. C… a fait donation des parcelles concernées à ses trois petits-enfants selon tirage au sort. Dans le cadre d’un projet de vente de la parcelle cadastrée BR 138, qui n’a toutefois pas abouti, un nouveau certificat d’urbanisme, sollicité par le notaire le 27 octobre 2015, était délivré le 26 novembre 2015 par la commune de Fouesnant, mentionnant que la parcelle était située en zone urbaine, secteur UHca et vierge de toute mention concernant l’application de la loi littoral à la parcelle concernée. Le 11 mai 2020, le maire de la commune de Fouesnant a délivré un permis de construire, assorti de prescriptions, à un couple souhaitant acquérir la parcelle BR n° 138, mais, ces derniers ayant renoncé à l’acquisition, le permis a été transféré le 27 avril 2021 à M. A… B…. Par un jugement du 2 juin 2023, devenu définitif, le tribunal a annulé l’arrêté du 11 mai 2020 par lequel le maire de la commune de Fouesnant avait délivré le permis de construire au motif que, par un arrêt du 5 avril 2022, devenu définitif, la Cour administrative d’appel de Nantes avait jugé que le lieu-dit Kéréon ne se situait pas en continuité du secteur urbanisé situé au sud-ouest, dont il est séparé par des parcelles non bâties et par une route départementale. M^mes C… demandent au tribunal de les indemniser d’un certain nombre de préjudices en réparation des différentes fautes qu’elles imputent à la commune de Fouesnant.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision rejetant leur demande préalable indemnitaire :

Ces conclusions doivent être rejetées dès lors que la décision n’a eu pour seul effet que de lier le contentieux à l’égard de l’objet de la requête des requérantes, lui donnant le caractère d’un recours de plein contentieux. Il en résulte que les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée cette décision sont sans incidence sur la solution du litige.

Sur les conclusions indemnitaires :

Sur la responsabilité de la commune :

S’agissant de la délivrance des certificats d’urbanisme et d’un permis de construire :

Aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme dans sa version applicable au litige : « Le certificat d’urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d’urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l’opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus. (…) »

Il résulte de l’instruction que, suite à la délivrance par la commune de Fouesnant d’un certificat d’urbanisme, le 13 juillet 2001, certifiant que le terrain cadastré BR n° 83, situé au lieu-dit « Kéréon Vihan », d’une contenance de 27a et 77ca était constructible, M. et M^me C… l’ont acquis devant notaire, le 24 juillet 2001, pour un montant de 109 763,29 euros outre 12 075,47 euros de frais d’acquisition. Un second certificat d’urbanisme a été délivré par la même commune le 25 novembre 2015, sans aucune référence aux contraintes liées à l’extension de l’urbanisation, qui a également délivré un permis de construire par arrêté du 11 mai 2020, lequel a été annulé par un jugement devenu définitif du tribunal.

Ainsi, en délivrant en 2001 et 2015 deux documents favorables à une construction, sans donner aucune précision sur les restrictions éventuelles induites par l’application de la législation de l’époque sur la constructibilité de ce terrain puis en délivrant un permis de construire en 2020 sans référence à la loi dite ELAN du 23 novembre 2018, la commune de Fouesnant a commis des fautes susceptibles d’engager sa responsabilité envers les consorts C….

Sur l’existence de causes exonératoires de responsabilité :

La commune de Fouesnant fait valoir que M. C… a commis une imprudence l’exonérant partiellement de sa responsabilité, en déposant un permis de construire près de vingt ans après l’obtention du premier certificat qui ne donne pas droit à construire et qu’il aurait dû faire preuve de prudence en assortissant le compromis d’une condition suspensive d’obtention d’un permis de construire, purgé de tout recours, tout comme pour la donation-partage non précédée d’un autre certificat d’urbanisme.

Toutefois, contrairement à ce que soutient la commune, aucun élément du dossier ne permet de considérer que les consorts C…, qui ne sont pas des professionnels de l’immobilier, pouvaient connaître les contraintes législatives s’appliquant à leur parcelle, alors que le certificat d’urbanisme déclarant l’opération réalisable était cité dans l’acte notarié d’achat du terrain et que la commune a délivré un permis de construire le 11 mai 2020, soit dix-neuf ans après l’édiction du certificat d’urbanisme, alors que la loi Elan avait été publiée en 2018. Par ailleurs, la commune ne peut utilement invoquer les difficultés d’application de cette loi ou les évolutions de la jurisprudence en la matière pour s’exonérer de sa propre responsabilité. Dans ces conditions, aucune imprudence engageant leur responsabilité ne peut être reprochée aux Consorts C… et la commune ne saurait se prévaloir d’une quelconque faute de la victime pour s’exonérer de sa responsabilité.

En ce qui concerne les préjudices :

Si, en principe, toute illégalité commise par l’administration est fautive, la responsabilité d’une personne publique n’est susceptible d’être engagée que s’il existe un lien de causalité suffisamment direct entre les fautes qu’elle a commises et le préjudice subi par la victime.

S’agissant du préjudice matériel ou de la perte de valeur vénale :

Le propriétaire d’un terrain a, en principe, droit à une indemnité égale à la différence entre le prix qu’il a versé pour l’acquisition du terrain litigieux, y compris les frais annexes utilement exposés, et la valeur vénale du même terrain, appréciée à la date à laquelle il a été établi que ce terrain est inconstructible.

Les consorts C… invoquent un préjudice financier de 109 263,29 euros correspondant à la différence entre le prix d’acquisition du terrain (720 000 francs soit 109 763,29 euros) et sa valeur résiduelle, évaluée à 500 euros. S’ils produisent un courrier de M^e Lanoe, notaire à Pluguffan, qui estime les parcelles à 3 000 euros dès lors que le terrain n’entre pas dans la catégorie des terrains d’agrément, la commune de Fouesnant, sur la base d’une estimation établie par M^e Beyer-Carette, notaire à Fouesnant, estime les deux parcelles entre 25 000 et 28 000 euros pour la parcelle cadastrée BR 138 et entre 38 000 et 41 000 euros pour la parcelle B 139, ces parcelles pouvant être regardées comme terrain d’agrément.

Toutefois, eu égard à la proximité des parcelles avec la voie, la propriété voisine et le camping de Kersentic, ainsi que leur situation à plus d’un kilomètre du rivage, il ne résulte pas de l’instruction que les parcelles en litige puissent être valorisées en tant que terrain d’agrément non constructible. Ainsi il y a lieu de fixer le prix du m² à 0,50 euros soit 1 388,50 euros pour l’ensemble du terrain de 2 777 m².

Dès lors, il y a lieu d’indemniser les requérants du préjudice financier invoqué, à hauteur du prix d’achat du terrain moins sa valeur réelle, soit 108 374,79 euros.

S’agissant du préjudice relatif aux frais engagés pour la réalisation du projet :

Il résulte de l’instruction que les requérants se sont acquittés d’une somme de 5 367,42 de frais de notaire en 2001 sur la base d’un prix d’achat de leur terrain fixé à 109 763,29 euros. Ces mêmes frais s’élèvent à 500 euros pour un prix d’achat de terrain à 1 388,50 euros. Ils sont ainsi fondés à obtenir l’indemnisation des frais d’acquisition du terrain correspondant à la différence, soit une somme de 4 867,42 euros au titre de ce chef de préjudice.

S’agissant du préjudice relatif aux frais de notaire relatifs à la donation-partage :

Les consorts C… demandent le remboursement des frais de notaires correspondant à la donation-partage décidée unilatéralement par M. C… au profit de ses trois enfants. Ces frais, d’un montant de 31 344,32 euros, qui relèvent d’une libre volonté de l’intéressé, sont dépourvus de tout de lien direct avec les autorisations d’urbanisme injustement délivrées par la commune. Par suite, il ne sera pas fait droit à indemnisation au titre de ce chef de préjudice.

S’agissant du préjudice relatif au préjudice moral :

La délivrance de deux certificats d’urbanisme déclarant à tort que le terrain pouvait être utilisé pour la construction d’une maison individuelle ainsi que celle d’un permis de construire a été à l’origine d’un préjudice moral pour les consorts C…. Dans les circonstances de l’espèce, il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en l’évaluant à la somme globale de 1 500 euros.

S’agissant des autres préjudices :

Si les frais de justice exposés devant le juge administratif en conséquence directe d’une faute de l’administration sont susceptibles d’être pris en compte dans le préjudice résultant de la faute imputable à celle-ci, la part de ce préjudice correspondant à des frais non compris dans les dépens est réputée, lorsque la victime de cette faute avait qualité de partie demanderesse à l’instance, être intégralement réparée par la décision que prend le juge dans l’instance en cause sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ce chef de préjudice ne peut ainsi être retenu.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les consorts C… sont fondés à être indemnisés d’une somme globale de 114 742,21 euros.

Sur les intérêts :

Les consorts C… ont droit aux intérêts au taux légal sur la somme de 114 742,21 euros à compter du 28 décembre 2023, date de réception de leur demande indemnitaire préalable par la commune de Fouesnant.

Sur les frais liés au litige :

Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Fouesnant une somme globale de 1 500 euros à verser aux requérantes sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Les conclusions présentées par la commune de Fouesnant sur le même fondement doivent en revanche être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : La commune de Fouesnant versera aux consorts C… une somme de 114 742,21 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 septembre 2023.

Article 2 : La commune de Fouesnant versera aux consorts C… une somme globale de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Fouesnant présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M^me G… C… épouse B…, désignée représentante unique, en application de l’article R. 751-3 du code de justice administrative et à la commune de Fouesnant.

Délibéré après l’audience du 18 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Bouchardon, président,

M. Terras, premier conseiller,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juin 2026.

Le rapporteur,

signé

F. Terras

Le président,

signé

L. BouchardonLa greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.