Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 1er avril 2026 et deux mémoires enregistrés le 22 avril 2026, la Confédération générale du travail des travailleurs du SPIP de l’Ariège et la Haute-Garonne (CGT-SPIP 09/31), l’Union nationale des syndicats de la confédération générale du travail des travailleurs du SPIP dite « CGT insertion probation » (CGT-IP), l’Observatoire international des prisons (OIP-SF), le syndicat de la magistrature et le syndicat des avocat.e.s de France (SAF), représenté par M^e Cambon, demandent au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, dans le dernier état de ses écritures :

1) de suspendre l’exécution de la note du 20 avril 2026 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Toulouse a annulé et remplacé la note du 9 avril 2026 qui, elle-même, annule et remplace celle du 26 janvier 2026, relative au traitement des demandes de permissions de sortir des personnes détenues visées par des obligations de quitter le territoire français (OQTF) et des interdictions du territoire français (ITF), et signée par le directeur interrégional ;

2) de suspendre la note du 20 juin 2025 en ce qui concerne les mentions relatives au régime de traitement des aménagements de peine et les permissions de sortir des personnes détenues visées par des obligation de quitter le territoire français et des interdictions du territoire français et signée par le directeur interrégional ;

3) de condamner l’Etat à verser la somme de 2 500 euros à chaque requérant sur le fondement de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils ont un intérêt à agir ;

- leur requête est recevable en tant qu’elle est dirigée contre les notes des 20 juin 2025 et 20 avril 2026, lesquelles, émanant du même auteur, revêtant la même forme, se rapportant à l’instruction des demandes présentées par les détenus faisant l’objet d’une OQTF ou d’une ITF et la seconde modifiant partiellement, sans s’y substituer entièrement, la première en ce qui concerne les permissions de sortir, présentent entre elles des liens suffisants de connexité.

Sur l’urgence :

- l’exécution immédiate des notes contestées porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts collectifs qu’ils entendent défendre ainsi qu’au bon fonctionnement du service public pénitentiaire et du service public de la justice, dès lors qu’elles imposent, dans l’ensemble des établissements du ressort de la DISP de Toulouse, un traitement défavorable systématique des demandes de permissions de sortir des personnes détenues faisant l’objet d’une OQTF ou d’une ITF ;

- ces consignes affectent immédiatement l’instruction des demandes de permissions de sortir, conduisent à l’éviction en amont de certains dossiers, faussent l’examen individualisé des situations en commission d’application des peines et privent ainsi les personnes concernées d’un examen effectif de leur situation ;

- les notes litigieuses portent, de manière actuelle, une atteinte grave au principe d’individualisation de la peine, au principe d’égalité devant la loi ainsi qu’aux droits des personnes détenues, notamment à leur vie privée et familiale, en instituant un critère général et absolu tiré de l’existence d’une OQTF ou d’une ITF ;

- elles affectent également, de manière immédiate, l’office du juge de l’application des peines et le bon fonctionnement du service public de la justice, en orientant de façon systématique et contra legem les avis portés à la connaissance de ce magistrat ;

- l’urgence est d’autant plus caractérisée que ces consignes s’appliquent de façon continue aux nombreuses commissions d’application des peines tenues depuis leur édiction et produisent, à brève échéance, des effets difficilement réversibles sur les situations individuelles concernées ;

- aucun recours utile ne permet de prévenir, dans l’attente du jugement au fond, les effets immédiats de ces notes sur les demandes de permissions de sortir qui ne sont pas présentées, ou qui font l’objet d’un avis défavorable automatique en application des consignes litigieuses.

Sur le doute sérieux :

- les notes litigieuses paraissent, en l’état de l’instruction, excéder les compétences du directeur interrégional des services pénitentiaires, dès lors qu’en imposant, pour les personnes détenues faisant l’objet d’une OQTF ou d’une ITF, un avis défavorable systématique sur les demandes de permissions de sortir, elles ajoutent aux orientations nationales et fixent une règle nouvelle que ni les textes applicables ni les instructions nationales ne prévoyaient ; une telle règle est discriminatoire ;

- elles paraissent, en outre, avoir été édictées à l’issue d’une procédure irrégulière, faute de consultation préalable du comité social d’administration, alors qu’elles affectent l’organisation et le fonctionnement du service ainsi que les conditions d’exercice des missions des agents concernés ;

- elles sont, par ailleurs, de nature à méconnaître les dispositions du code pénitentiaire, du code de procédure pénale et du code pénal relatives à l’exécution et à l’individualisation des peines, dès lors qu’aucun de ces textes ne subordonne, de manière générale et absolue, l’accès aux permissions de sortir à l’absence d’OQTF ou d’ITF ;

- en prescrivant un avis défavorable de principe fondé sur la seule situation administrative de l’intéressé, les notes litigieuses paraissent instituer une restriction générale et absolue incompatible avec le principe d’individualisation de la peine et avec l’examen circonstancié de la situation matérielle, familiale et sociale de chaque condamné ;

- elles sont également de nature à entacher d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation l’instruction des demandes de permissions de sortir, dès lors que l’existence d’une OQTF ou d’une ITF ne fait pas, par elle-même, obstacle à l’octroi d’une telle mesure et ne saurait légalement justifier, à elle seule, un avis défavorable systématique ;

- ces consignes portent atteinte à l’office du juge de l’application des peines, au rôle propre du SPIP dans l’aide à la décision judiciaire et au caractère contradictoire de la procédure d’examen des demandes ;

- les moyens soulevés sont redirigés à l’encontre de la note du 22 avril 2026 de la directrice interrégionale des services pénitentiaires par intérim, qui remplace la note du 9 avril 2026 ayant le même objet, elle-même remplaçant la note du 26 janvier 2026 ayant le même objet ; la requête n’a pas perdu son objet ; la note du 9 avril 2026 relève d’une erreur manifeste d’appréciation, de droit, dans la lecture et l’application de la loi ; elle implique une atteinte majeure au droit pénitentiaire et à ses garanties, porte atteinte à la séparation des pouvoirs et crée une procédure illégale de soumission des avis du SPIP à la position du parquet ;

- l’urgence est caractérisée par l’impossibilité de mettre en œuvre cette note qui vide de sa substance et de son indépendance l’avis du SPIP ;

- sur 19 évasions en 2025, 8 se sont produites lors de permissions de sortir encadrées sans que l’on puisse connaître la proportion de ses évasions qui seraient en lien avec une mesure d’OQTF ou d’ITF ; il n’est pas précisé ce que serait une « situation particulière » ou une « motivation expresse » ; le critère de mise à mal de l’exécution de mesures administratives est peu compréhensible ; le caractère opposable et définitif des mesures d’ITF et d’OQTF n’est pas davantage précisé ;

- une procédure disciplinaire a été mise en œuvre à Rennes en janvier 2026 à la suite d’un avis favorable d’un agent d’insertion et de probation.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 avril 2026 et un mémoire enregistré le 22 avril 2026, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la note de service du 20 juin 2025 prévoit que, sauf situation particulière motivée, il convient d’émettre un avis défavorable à tout projet pouvant mettre à mal l’exécution de l’OQTF et de l’ITF ; celle du 26 janvier 2026 se borne à rappeler les termes de cette note ;

- par une note du 9 avril 2025 qui annule et remplace la note du 26 janvier 2026, le directeur interrégional des services pénitentiaires a reformulé sa demande en précisant que « Sauf situation particulière expressément motivée et avec l’accord du parquet, il convient d’émettre un avis défavorable à tout projet pouvant mettre à mal l’exécution de l’OQTF et de l’ITF » ;

- par une note du 20 avril 2026, la directrice interrégionale des services pénitentiaires par intérim a annulé sa note du 9 avril 2026 et rappelé aux chefs d’établissements et aux directeurs fonctionnels des services pénitentiaires d’insertion et de probation les termes de sa note du 20 juin 2025 en précisant que « Sauf situation particulière particulièrement motivée, il convient, après un examen individuel de chaque situation, d’émettre un avis défavorable à tout projet de permission de sortir pouvant mettre à mal l’exécution d’une OQTF et d’une ITF » ;

- la condition d’urgence n’est pas satisfaite ;

- aucun des moyens n’est de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête n° 2602631 enregistrée le 27 mars 2026 par laquelle les requérants demandent l’annulation des décisions attaquées.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Daguerre de Hureaux, vice-président, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique du 17 avril 2026 à 11 h 00 tenue en présence de M^me Boyer, greffière d’audience, M. Daguerre de Hureaux a lu son rapport et a entendu :

- les observations de M^e Cambon, représentant la Confédération générale du travail des travailleurs du SPIP de l’Ariège et la Haute-Garonne (CGT-SPIP 09/31), l’Union nationale des syndicats de la confédération générale du travail des travailleurs du SPIP dite « CGT insertion probation » (CGT-IP), l’Observatoire international des prisons (OIP-SF), le syndicat de la magistrature et le syndicat des avocat.e.s de France (SAF), qui a repris ses écritures, abandonne ses conclusions dirigées contre la note de janvier 2026 et les redirige vers la note du 9 avril 2026 qui remplace la précédente et précise que le défaut de structure nationale permet des directives différenciées selon les directions interrégionales, que certaines directions ont pris soin de préciser que les mesures OQTF ou ITF sont définitives, que l’avis de la commission doit être indépendant, et insiste sur le problème de l’atteinte à l’égalité devant la loi, que la note du 9 avril 2026 prévoit une consultation du parquet non prévu par la loi ;

- et les observations de M^me B… et M. A…, pour le garde des sceaux, ministre de la justice, qui précisent que le conseiller SPIP peut indiquer dans son rapport le caractère exécutoire ou non de l’OQTF ou de l’ITF, que 762 détenus sont concernés, 657 sous ITF et 95 sous OQTF, que l’objet de l’avis est d’évaluer la pertinence d’une demande, qu’il n’y a pas de chiffres disponibles sur les évasions lors de sorties autorisées de détenus sous OQTF ou ITF, que la note du 9 avril 2026 n’interdit pas les permissions de sorties, que le conseiller d’insertion et de probation rend des avis détaillés qui ne sont pas remis en cause, que sur l’urgence, le risque pénal est nul.

La clôture de l’instruction a été différée au 22 avril 2026 à 17 heures.

Considérant ce qui suit :

1. Les requérants ont initialement demandé au juge des référés de suspendre l’exécution d’une note du 26 janvier 2026 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires (DISP) précisait, en rappelant les termes de sa note du 20 juin 2025, que, « en situation d’ITF ou d’obligation de quitter le territoire français, l’avis pour une demande de permission de sortir devra être défavorable. » Cette note du 26 janvier 2026 a été annulée et remplacée en cours d’instance par une note du 9 avril 2026 par laquelle la même autorité a annulé et remplacé la note du 26 janvier 2026, et précisé que « Sauf situation particulière expressément motivée et avec l’accord du parquet, il convient d’émettre un avis défavorable à tout projet pouvant mettre à mal l’exécution de l’OQTF et de l’ITF. Après l’audience, une nouvelle note de service a été prise le 20 avril 2026, par laquelle la même autorité a annulé et remplacé la note du 9 avril 2026 et précisé que « Sauf situation particulière particulièrement motivée, il convient, après un examen individuel de chaque situation, d’émettre un avis défavorable à tout projet de permission de sortir pouvant mettre à mal l’exécution d’une OQTF et d’une ITF ». Les requérants ont maintenu leurs conclusions en les redirigeant à l’encontre de cette dernière note (20 avril 2026), ensemble la note du 20 juin 2025 procédant à un rappel des consignes relatives aux activités socio-éducatives et PS [permissions de sortie] collectives.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. (…) ».

3. L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies devant lui, si les effets de l’acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre l’intervention de la décision administrative prise sur le recours présenté par l’intéressé, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence s’apprécie objectivement et globalement, compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce.

4. Par sa note du 20 juin 2025 procédant à un rappel des consignes relatives aux activités socio-éducatives et permissions de sortie collectives, le directeur interrégional des services pénitentiaires a rappelé « la nécessaire vigilance partagée des établissements et SPIP concernant les décisions d’obligation de quitter le territoire français et ITF connues. / Aussi la mention obligation de quitter le territoire français et ITF doit être systématiquement renseignée dans les applicatifs métiers (…). Sauf situation particulière motivée, il convient d’émettre un avis défavorable à tout projet pouvant mettre à mal l’exécution de l’obligation de quitter le territoire français et de l’ITF ».

5. Par sa note du 20 avril 2026, qui précise la note du 20 juin 2025 et s’est substituée en cours d’instance aux notes du 26 janvier 2026 et du 9 avril 2026, la directrice interrégionale des services pénitentiaires par intérim a précisé que : « Sauf situation particulière particulièrement motivée, il convient, après un examen individuel de chaque situation, d’émettre un avis défavorable à tout projet de permission de sortir pouvant mettre à mal l’exécution d’une OQTF et d’une ITF ».

6. Contrairement à ce qui est soutenu, ces notes n’excluent pas de façon systématique, générale et absolue, l’octroi de permissions de sortie individuelles ou collectives pour les détenus sous OQTF ou ITF et ne sont pas de nature à porter une atteinte grave et immédiate à l’office du juge de l’application des peines ou aux principes d’individualisation de la peine ou d’égalité devant la loi. Par ailleurs, l’appréciation de l’urgence à suspendre une décision et celle de sa légalité sont distinctes. Elles n’ont notamment pas pour effet d’évincer systématiquement certains dossiers de détenus sous obligation de quitter le territoire français ou ITF en les privant d’un examen individualisé et effectif de leur situation. Il n’est par ailleurs pas établi qu’elles produiraient des effets difficilement réversibles sur les situations individuelles concernées. Dans ces conditions et en l’état de l’instruction, aucune des circonstances évoquées par les requérants n’est suffisante pour établir que, eu égard à leur objet et à leur portée, les notes en litige, à supposer leur utilité, portent une atteinte suffisamment grave et immédiate à leurs intérêts ou à l’intérêt public pour que soit caractérisée une situation d’urgence, au sens des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative.

7. Il résulte de ce qui précède que l’une des conditions posées par l’article L. 521-1 du code de justice administrative n’est pas satisfaite. Par suite, sans qu’il soit besoin d’examiner la condition relative à l’existence de moyens de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité des actes attaqués, et sans qu’il soit besoin d’examiner la recevabilité de la requête, celle-ci doit être rejetée en toutes ses conclusions, en ce compris celles tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la confédération générale du travail des travailleurs du SPIP de l’Ariège et de la Haute-Garonne et autres est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la confédération générale du travail des travailleurs du SPIP de l’Ariège et de la Haute-Garonne et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Fait à Toulouse, le 23 avril 2026.

Le juge des référés,

Alain Daguerre de Hureaux

La greffière,

Pauline Boyer

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

la greffière en chef,

ou par délégation, la greffière,