Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 5 janvier 2024, M. B… C…, représenté par M^e Guyon, demande au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à lui verser une somme de 167 401,60 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts à compter de sa demande préalable, en réparation des préjudices qu’il a subis du fait de la suspension de l’exercice de sa profession avec interruption de ses revenus professionnels en application de la loi du 5 août 2021 ayant institué une obligation vaccinale pour certains personnels ;

2°) d’enjoindre à l’Etat de lui verser cette somme dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire porte une atteinte grave et manifestement illégale au droit à la vie privée tel qu’il est garanti par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ainsi qu’au droit de propriété tel qu’il est garanti par l’article 1er du premier protocole additionnel de la même convention ;

l’Etat a commis une faute en levant tardivement l’obligation de vaccination à compter du 15 mai 2023 ;

il a également commis une faute en raison du caractère disproportionné de l’obligation vaccinale ;

la responsabilité de l’Etat doit être engagée sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques dès lors que sa suspension lui a causé un préjudice anormal et spécial ;

ses préjudices s’élèvent à un montant total de 167 401,60 euros.

Par un mémoire enregistré le 26 novembre 2024, la ministre de la santé et de l’accès aux soins conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 15 septembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 17 novembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- le règlement (CE) n° 507/2006 du 29 mars 2006 ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021  ;

- le décret n° 2021-1059 du 7 aout 2021 ;

- le décret n°2023-368 du 13 mai 2023 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Rollet-Perraud,

- et les conclusions de M. Maljevic, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. C…, salarié de l’association Altérité, affecté en qualité de chef de service à l’institut médico-éducatif de la Ceriseraie, demande la condamnation de l’Etat à lui verser une somme de 167 401,60 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts à compter de sa demande préalable, en réparation des préjudices qu’il a subis du fait de la suspension de l’exercice de sa profession avec interruption de ses revenus professionnels en application de la loi du 5 août 2021 ayant institué une obligation vaccinale pour certains personnels.

Sur les conclusions indemnitaires :

S’agissant de la responsabilité du fait de la loi du 5 août 2021 :

2. La responsabilité de l’Etat du fait des lois peut être engagée en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France.

3. Aux termes de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : « I. – Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : (…) k) Les établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés aux 2°, 3°, 5°, 6°, 7°, 9° et 12° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, à l’exception des travailleurs handicapés accompagnés dans le cadre d’un contrat de soutien et d’aide par le travail mentionné au dernier alinéa de l’article L. 311-4 du même code ; (…) IV. – Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, peut, compte tenu de l’évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques, suspendre, pour tout ou partie des catégories de personnes mentionnées au I, l’obligation prévue au même I ». Aux termes de l’article 13 de cette loi : « I. – Les personnes mentionnées au I de l’article 12 établissent :/ 1° Satisfaire à l’obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. (…) II. – Les personnes mentionnées au I de l’article 12 justifient avoir satisfait à l’obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu’elles sont salariées ou agents publics. / Pour les autres personnes concernées, les agences régionales de santé compétentes accèdent aux données relatives au statut vaccinal de ces mêmes personnes, avec le concours des organismes locaux d’assurance maladie. (…) » Aux termes de l’article 14 de la même loi : « (…) B. – A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l’article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n’ont pas présenté les documents mentionnés au I de l’article 13 ou, à défaut, le justificatif de l’administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l’article 12 (…).

4. En premier lieu, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

5. Une obligation vaccinale à peine de suspension de fonctions avec interruption de la rémunération constitue une ingérence dans le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par les stipulations de l’article 8 citées au point précédent, qui peut être admise si elle remplit les conditions du paragraphe 2 de cet article et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l’objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d’une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d’autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d’une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l’efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu’il peut présenter.

6. L’émergence de la Covid-19, particulièrement contagieuse, a été qualifiée d’urgence de santé publique de portée internationale par l’Organisation mondiale de la santé le

30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. Celle-ci a pris la forme de vagues soudaines, difficiles à prévenir et entraînant dans un délai très bref des conséquences particulièrement graves, y compris un nombre significatif de décès et la saturation des capacités hospitalières. Ce risque s’est aggravé au printemps 2021 avec l’apparition d’un nouveau variant, encore plus contagieux, atteignant 63,5 cas pour 100 000 habitants selon les données de Santé publique France au 18 juillet 2021. En l’état des connaissances disponibles, il apparaît que la vaccination a réduit de 95 % le risque d’hospitalisation et de plus de 60% le risque d’infection tandis que les risques de circulation du virus ont également été réduits lorsqu’une personne était vaccinée.

7. Tout d’abord, il ressort des travaux préparatoires de la loi du 5 août 2021 que l’accès volontaire aux vaccins, qui était initialement l’approche privilégiée, n’a pas permis d’atteindre une couverture vaccinale suffisante, notamment parmi les soignants, pour endiguer les vagues épidémiques. En adoptant pour l’ensemble des professionnels des secteurs sanitaire et

médico-social, le principe d’une obligation vaccinale à compter du 15 septembre 2021, le législateur a entendu, dans un contexte de progression rapide de l’épidémie de Covid-19 accompagné de l’émergence de nouveaux variants et compte tenu d’un niveau encore incomplet de la couverture vaccinale, protéger, par l’effet de la moindre transmission du virus par les personnes vaccinées, la santé des patients et notamment des personnes vulnérables, protéger la santé des professionnels de santé, qui sont particulièrement exposés au risque de contamination compte tenu de leur activité, et diminuer ainsi le risque de saturation des capacités hospitalières. L’article 13 de la même loi du 5 août 2021 prévoit que l’obligation de vaccination ne s’applique pas aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d’un certificat de rétablissement.

8. Ensuite, l’article 12 de la loi du 5 août 2021 qui donne compétence, en son IV, au pouvoir réglementaire, pour suspendre l’obligation de vaccination contre la Covid-19 pour tout ou partie des catégories de personnes qu’elle concerne compte tenu de l’évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques et après avis de la Haute autorité de santé, avait une durée d’application limitée dans le temps.

9. Enfin, les vaccins contre la Covid-19 autorisés en France ont fait l’objet d’une autorisation de mise sur le marché par l’Agence européenne du médicament, en considération d’un rapport bénéfice/risque positif. Si l’autorisation a été conditionnelle, il ne s’ensuit pas pour autant que ces vaccins avaient un caractère expérimental. En vertu du règlement (CE) n° 507/2006 du 29 mars 2006, celle-ci ne pouvait être accordée que si le rapport bénéfice/risque était positif. La vaccination contre la Covid-19, dont l’efficacité au regard des objectifs rappelés ci-dessus a été établie en l’état d’un large consensus scientifique, n’était ainsi susceptible de provoquer, sauf dans des cas très rares, que des effets indésirables mineurs et temporaires.

10. Il résulte de l’ensemble de ce qui a été dit aux points 5 à 9 que, comme l’ont d’ailleurs jugé le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État et la Cour de cassation, la loi du 5 août 2021 a apporté au droit au respect de la vie privée et à toutes ses composantes une restriction justifiée et proportionnée en vue d’assurer l’objectif de protection de la santé publique. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

11. En second lieu, aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ».

12. L’article 14 de la loi du 5 août 2021, qui soumet notamment les agents qu’elle vise à l’obligation de vaccination contre la Covid-19, détermine les conséquences de la méconnaissance de l’obligation, en prévoyant la suspension des agents concernés. Lorsque l’autorité administrative suspend un agent public de ses fonctions ou de son contrat de travail en application de ces dispositions et interrompt, en conséquence, le versement de sa rémunération, elle se borne à constater que l’agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité. Cette mesure n’a, au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi par le législateur, rappelé au point 7, de protection de la santé publique, pas porté une atteinte excessive au droit de propriété du requérant.

S’agissant de la responsabilité pour faute de l’Etat :

13. La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.

14. En premier lieu, M. C… fait valoir que la fin de l’obligation de vaccination intervenue le 15 mai 2023 est tardive dès lors que la Haute Autorité en Santé aurait rendu le

23 février 2023 un avis dans lequel elle préconisait une levée de l’obligation vaccinale. Il résulte de l’instruction que la recommandation de la Haute Autorité de Santé préconisant une suspension partielle de l’obligation vaccinale, notamment en fonction du risque d’exposition professionnelle et/ou de la personne prise en charge et au regard des actes à risque, a été validée le 29 mars 2023 et que le Premier Ministre a pris un décret du 13 mai 2023, relatif à la suspension de l’obligation de vaccination contre la Covid-19 des professionnels et étudiants, entré en vigueur le lendemain, soit moins de deux mois après la recommandation de la Haute autorité de santé précité. Dans ces conditions, M. C… ne démontre pas qu’un tel délai serait fautif.

15. En second lieu, M. C… conteste la nécessité et la proportionnalité de la mesure de suspension des fonctions sans traitement en faisant notamment valoir l’étendue et la durée de cette mesure et ses effets délétères sur sa situation personnelle et en soutenant que les nouveaux types de vaccin utilisés induisent des effets secondaires et ont une utilité faible pour contenir la propagation du virus, face à de nouveaux variants. Toutefois, si l’obligation de vaccination concerne aussi des personnels qui ne sont pas en contact direct avec les malades, elle est justifiée par la circonstance qu’ils entretiennent nécessairement, eu égard à leur lieu de travail, des interactions avec des professionnels de santé en contact avec ces derniers. En outre, il ressort des avis scientifiques disponibles que la vaccination réduit fortement les risques de transmission du virus. Ainsi, pour ces deux motifs ainsi que ceux précédemment exposés aux points 5 à 9, le requérant n’est pas fondé à soutenir que la décision de suspension des fonctions dont il a fait l’objet ne serait ni nécessaire ni proportionnée.

S’agissant de la responsabilité sans faute de l’Etat :

16. La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.

17. Si M. C… invoque la responsabilité sans faute de l’Etat du fait de la rupture d’égalité devant les charges publiques en soutenant avoir subi un préjudice grave et spécial du fait de l’application de la loi du 5 août 2021, il ne peut pas toutefois se prévaloir d’un préjudice grave et spécial dès lors que l’obligation vaccinale a concerné plusieurs milliers d’agents hospitaliers et que la suspension sans rémunération ne constitue que la conséquence normale de l’application de l’obligation vaccinale, prévue expressément à l’article 14 de la loi du 5 août 2021.

18. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par M. C… doivent être rejetées et, par voie de conséquence, celles présentées à fin d’injonction et d’astreinte ainsi que celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B… C… et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Délibéré après l’audience du 13 février 2026, à laquelle siégeaient :

M. A…, premier vice-président,

M^me Rollet-Perraud, présidente,

M^me Silvani, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2026.

La présidente-rapporteure,

Signé

C. Rollet-Perraud

Le président,

Signé

R. A…

La greffière,

Signé

A. Lloria

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.