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T.J de [Localité 5] – Pôle Social – GREJUG01 /

N° RG 23/00794 – N° Portalis DB3T-W-B7H-UOW5

TRIBUNAL JUDICIAIRE DE CRÉTEIL

Pôle Social

JUGEMENT DU 26 MAI 2025

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DOSSIER N° RG 23/00794 – N° Portalis DB3T-W-B7H-UOW5

MINUTE N° 25/920 Notification

Copie certifiée conforme délivrée par lettre recommandée avec accusé de réception aux parties

Copie certifiée conforme délivrée par lettre simple à l’avocat Copie exécutoire délivrée par lettre recommandée avec accusé de réception à la [3]

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PARTIES EN CAUSE :

DEMANDEURS

M. [T] [K], demeurant chez Monsieur [K] [M] – [Adresse 1]

représenté par M^e Olivier ELBAZ, avocat au barreau de PARIS, vestiaire C0183

Mme [O] [K], demeurant chez Monsieur [K] [M] – [Adresse 1]

représentée par M^e Olivier ELBAZ, avocat au barreau de PARIS, vestiaire C0183

DEFENDERESSE

[4], sise [Adresse 6]

représentée par M. [R] [V], salarié muni d’un pouvoir

DEBATS A L’AUDIENCE PUBLIQUE DU 26 MARS 2025

COMPOSITION DU TRIBUNAL:

PRESIDENTE : M^me Anne-Sophie WALLACH, vice-présidente

ASSESSEURS : Mme [G] [E], assesseure du collège salarié

M. [I] BENOLIEL, assesseur du collège employeur

GREFFIERE : M^me Karyne CHAMPROBERT

Décision contradictoire et en premier ressort rendue au nom du peuple français, après en avoir délibéré le 26 mai 2025 par la présidente, laquelle a signé la minute avec la greffière.

EXPOSE DU LITIGE

M. [T] [K] et Mme [O] [K] sont allocataires de la [4] (ci-après « la [2] ») depuis 2007 et ont bénéficié de diverses prestations, notamment les prestations familiales, l’allocation de base, le revenu de solidarité active et ses primes.

Par courrier en date du 22 novembre 2022, M. et Mme [K] se sont vus notifier par la [2] la décision de retenir une fraude à leur encontre et le fait que le directeur envisageait de prononcer à leur encontre une pénalité d’un montant de 1 470 euros.

Par courrier du 3 janvier 2023, le directeur de la [2] leur a notifié une pénalité d’un montant de 1 470 euros.

M. et Mme [K] ont formé un recours contre cette décision et le 4 avril 2023, la commission des pénalités a proposé de leur appliquer une pénalité d’un montant de 27 424 euros. Suivant cet avis, le directeur de la [3] a notifié à M. et Mme [K] le 16 mai 2023 sa décision de leur appliquer une pénalité d’un montant de 27 424 euros.

Par lettre recommandée avec accusé de réception expédiée le 17 juillet 2023, M. et Mme [K] ont saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Créteil d’un recours contre cette décision.

L’affaire a été appelée à l’audience du 6 novembre 2024 et a fait l’objet de deux renvois à la demande des parties pour leur permettre de se mettre en état.

Dans leurs dernières conclusions reprises à l’audience du 26 mars 2025, M. et Mme [K], représentés par leur conseil, demandent au tribunal de :

— annuler la pénalité administrative de 1 470 euros,

— annuler la pénalité administrative de 27 427 euros,

— fixer à 200 euros le solde de la créance de la [2] au titre de prestations indues,

— condamner la [3] à leur rembourser la somme de 1 270 euros indûment payée à titre de pénalité administrative après compensation judiciaire,

— débouter la [2] de ses demandes,

— condamner la [2] à leur payer la somme de 2 500 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile et aux dépens.

Ils font valoir que la pénalité prononcée le 3 janvier 2023 est nulle car elle n’a pas été prononcée après saisine de la commission des pénalités, que celle du 16 mai 2023 est également nulle car elle ne respecte pas le principe de non-aggravation des sanctions, qu’ils n’ont pas été invités à présenter leurs observations, et qu’en l’absence de décision dans le délai réglementaire d’un mois pour la commission puis le directeur de la [2], la procédure est réputée avoir été abandonnée. Enfin, ils soutiennent que la notification de la pénalité est nulle car elle ne mentionne pas les délais de recours. Sur le fond, ils font valoir qu’ils ont accepté de payer les sommes demandées dès notification de la « régularisation » de leur situation.

Dans ses dernières conclusions reprises à l’audience, la [3], régulièrement représentée, demande au tribunal de :

— juger fondée la pénalité administrative appliquée aux époux [K] à hauteur de 24 470 euros,

— condamner solidairement et reconventionnellement les époux [K] au paiement de la somme de 25 954 euros,

— débouter les requérants de leurs demandes.

Elle expose qu’à la suite d’une enquête diligentée en juin 2022, il a été établi que M. et Mme [K] ne résidaient plus en France depuis de nombreuses années, qu’il en est résulté des prestations indûment perçues d’un montant total de 41 664,97 euros, ce qui a donné lieu à retenir une fraude à leur encontre et que le montant de la pénalité a été fixé au vu de la gravité des faits frauduleux et de leur durée.

Pour un plus ample exposé des moyens et prétentions des parties, le tribunal, conformément à l’article 455 du code de procédure civile, renvoie aux conclusions déposées et soutenues à l’audience.

MOTIFS DE LA DÉCISION

Sur la demande d’annulation de la pénalité prononcée le 3 janvier 2023

M. et Mme [K] font valoir que la procédure permettant au directeur de la [2] de leur infliger une pénalité n’a pas été respectée. Ils évoquent l’absence de mention des voies de recours sans pour autant en tirer de conséquences, le seul moyen d’annulation de la pénalité soulevé étant celui de l’absence de saisine préalable de la commission des pénalités.

L’article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale dans sa version applicable au 22 novembre 2022, date de notification de la fraude et d’engagement de la procédure de pénalité, prévoit :

« I.-Peuvent faire l’objet d’une pénalité prononcée par le directeur de l’organisme local d’assurance maladie, de la caisse mentionnée à l’article L. 215-1 ou L. 215-3 ou de l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles :

1° Les bénéficiaires des régimes obligatoires des assurances maladie, maternité, invalidité, décès, accidents du travail et maladies professionnelles, de la couverture des charges d’autonomie, de la protection complémentaire en matière de santé mentionnée à l’article L. 861-1 ou de l’aide médicale de l’Etat mentionnée au premier alinéa de l’article L. 251-1 du code de l’action sociale et des familles ;

2° Les employeurs ;

3° Les professionnels et établissements de santé, ou toute autre personne physique ou morale autorisée à dispenser des soins, à réaliser une prestation de service ou des analyses de biologie médicale ou à délivrer des produits ou dispositifs médicaux aux bénéficiaires mentionnés au 1°;

4° Tout individu impliqué dans le fonctionnement d’une fraude en bande organisée.

II.-La pénalité mentionnée au I est due pour :

1° Toute inobservation des règles du présent code, du code de la santé publique, du code rural et de la pêche maritime ou du code de l’action sociale et des familles ayant abouti à une demande, une prise en charge ou un versement indu d’une prestation en nature ou en espèces par l’organisme local d’assurance maladie, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ;

1° bis L’inobservation des règles mentionnées au 1° du présent II lorsque celle-ci a pour effet de faire obstacle aux contrôles ou à la bonne gestion de l’organisme ;

2° L’absence de déclaration, par les bénéficiaires mentionnés au 1° du I, d’un changement dans leur situation justifiant l’ouverture de leurs droits et le service des prestations, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ;

3° Les agissements visant à obtenir ou à tenter de faire obtenir par toute fausse déclaration, manœuvre ou inobservation des règles du présent code la protection complémentaire en matière de santé ou le bénéfice du droit à la déduction mentionnés à l’article L. 863-2 ;

4° Les agissements visant à obtenir ou à tenter de faire obtenir par toute fausse déclaration, manœuvre ou inobservation des règles du code de l’action sociale et des familles l’admission à l’aide médicale de l’Etat mentionnée au premier alinéa de l’article L. 251-1 du même code ;

5° Le refus d’accès à une information, l’absence de réponse ou la réponse fausse, incomplète ou abusivement tardive à toute demande de pièce justificative, d’information, d’accès à une information ou à une convocation émanant de l’organisme local d’assurance maladie ou du service du contrôle médical, de la caisse mentionnée à l’article L. 215-1 ou L. 215-3 ou de l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles dans le cadre d’un contrôle, d’une enquête ou d’une mise sous accord préalable prévus aux articles L. 114-9 à L. 114-21, L. 162-1-15, L. 162-1-17, L. 162-1-20 et L. 315-1 ;

(…)

III.-Le montant de la pénalité mentionnée au I est fixé en fonction de la gravité des faits reprochés, soit proportionnellement aux sommes concernées dans la limite de 70 % de celles-ci, soit, à défaut de sommes déterminées ou clairement déterminables, réserve faite de l’application de l’article L. 162-1-14-2, forfaitairement dans la limite de quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. Il est tenu compte des prestations servies au titre de la protection complémentaire en matière de santé et de l’aide médicale de l’Etat pour la fixation de la pénalité.

En cas de manœuvre frauduleuse ou de fausse déclaration, le montant de la pénalité ne peut être inférieur au montant des sommes concernées, majoré d’une pénalité dont le montant est fixé dans la limite de quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale.

Le montant de la pénalité est doublé en cas de récidive dans un délai fixé par voie réglementaire.

IV.-Le directeur de l’organisme local d’assurance maladie, de la caisse mentionnée à l’article L. 215-1 ou L. 215-3 ou de l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles notifie les faits reprochés à la personne physique ou morale en cause afin qu’elle puisse présenter ses observations dans un délai fixé par voie réglementaire. A l’expiration de ce délai, le directeur :

1° Décide de ne pas poursuivre la procédure ;

2° Notifie à l’intéressé un avertissement ;

3° Ou saisit la commission mentionnée au V. A réception de l’avis de la commission, le directeur:

a) Soit décide de ne pas poursuivre la procédure ;

b) Soit notifie à l’intéressé un avertissement ;

c) Soit notifie à l’intéressé la pénalité qu’il décide de lui infliger, en indiquant le délai dans lequel il doit s’en acquitter ou les modalités selon lesquelles elle sera récupérée sur les prestations à venir. La pénalité est motivée et peut être contestée devant le tribunal judiciaire spécialement désigné en application de l’article L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire.

En l’absence de paiement de la pénalité dans le délai prévu, le directeur envoie une mise en demeure à l’intéressé de payer dans un délai fixé par voie réglementaire. Lorsque la mise en demeure est restée sans effet, le directeur peut délivrer une contrainte qui, à défaut d’opposition du débiteur devant le tribunal judiciaire spécialement désigné en application de l’article L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire, comporte tous les effets d’un jugement et confère notamment le bénéfice de l’hypothèque judiciaire. Une majoration de 10 % est applicable aux pénalités qui n’ont pas été réglées aux dates d’exigibilité mentionnées dans la mise en demeure.

La pénalité peut être recouvrée par retenues sur les prestations à venir. Il est fait application pour les assurés sociaux de l’article L. 133-4-1.

Les faits pouvant donner lieu au prononcé d’une pénalité se prescrivent selon les règles définies à l’article 2224 du code civil. L’action en recouvrement de la pénalité se prescrit par deux ans à compter de la date d’envoi de la notification de la pénalité par le directeur de l’organisme concerné.

Le directeur ne peut concurremment recourir au dispositif de pénalité prévu par le présent article et aux procédures conventionnelles visant à sanctionner les mêmes faits.

V.-La pénalité ne peut être prononcée qu’après avis d’une commission composée et constituée au sein du conseil ou du conseil d’administration de l’organisme local d’assurance maladie, de la caisse mentionnée à l’article L. 215-1 ou L. 215-3 ou de l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles. Lorsqu’est en cause une des personnes mentionnées au 3° du I, des représentants de la même profession ou des établissements concernés participent à cette commission.

La commission mentionnée au premier alinéa du présent V apprécie la responsabilité de la personne physique ou morale dans la réalisation des faits reprochés. Si elle l’estime établie, elle propose le prononcé d’une pénalité dont elle évalue le montant.

L’avis de la commission est adressé simultanément au directeur de l’organisme et à l’intéressé.

(…)

VII.-En cas de fraude établie dans des cas définis par voie réglementaire :

1° Le directeur de l’organisme local d’assurance maladie, des caisses mentionnées aux articles L. 215-1 ou L. 215-3 ou de l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles peut prononcer une pénalité sans solliciter l’avis de la commission mentionnée au V ;

2° Les plafonds prévus au premier alinéa du III sont portés respectivement à 200 % et quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. Dans le cas particulier de fraude commise en bande organisée, le plafond est porté à 300 % des sommes indûment présentées au remboursement dans la limite de huit fois le plafond mensuel de la sécurité sociale ;

3° La pénalité prononcée ne peut être inférieure au dixième du plafond mensuel de la sécurité sociale s’agissant des personnes mentionnées au 1° du I, à la moitié du plafond s’agissant des personnes physiques mentionnées au 3° du même I et au montant de ce plafond pour les personnes mentionnées au 2° du même I et les personnes morales mentionnées au 3° du même I ;

4° Le délai mentionné au dernier alinéa du III est majoré par voie réglementaire.

VII bis.-Les pénalités prononcées en application du présent article sont notifiées après avis conforme du directeur de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie ou de son représentant désigné à cet effet. Son avis est réputé conforme dans un délai précisé par voie réglementaire.

VIII.-Les modalités d’application du présent article sont déterminées par décret en Conseil d’Etat. »

S’il ressort de ce texte en son IV 3° qu’avant de prononcer une pénalité, le directeur de l’organisme concerné doit saisir la commission des pénalités, son paragraphe VII indique qu’en cas de fraude, la pénalité peut être prononcée sans l’avis de la commission des pénalités. Or, dans le cas de M. et Mme [K], une fraude leur a été notifiée par courrier du 22 novembre 2022, de sorte que les dispositions applicables permettent au directeur de la [2] de ne pas saisir la commission des pénalités avant de prononcer la pénalité.

Dès lors, ce moyen d’annulation de la pénalité doit être rejeté.

Sur la demande d’annulation de la pénalité prononcée sur recours gracieux

Sur l’aggravation de la sanction

M. et Mme [K] font valoir que la pénalité finalement décidée sur recours gracieux a été aggravée alors qu’il existe un principe de non-aggravation des sanctions et que le recours gracieux prévu par l’article R.114-11 du code de la sécurité sociale constitue un préliminaire de conciliation et ne peut pas donner lieu à une aggravation de la décision par l’administration.

Cependant, les dispositions du code de la sécurité sociale visées par M. et Mme [K] n’excluent pas que la pénalité prononcée initialement ne puisse pas être aggravée. En outre, ils visent des principes de droit administratif ou de droit disciplinaire qui ne sont pas applicables au contentieux de l’aide sociale.

Dès lors, M. et Mme [K] n’apportent aucun élément au soutien de ce moyen d’annulation de la pénalité qui doit par conséquent être rejeté.

Sur l’absence de respect du contradictoire

M. et Mme [K] soulèvent ensuite un moyen tiré de l’absence de respect du contradictoire lors de la procédure, n’ayant pas été informés de la possibilité d’être entendu par la commission des pénalités.

L’article R.114-11 du code de la sécurité sociale dans sa version applicable au litige prévoit : « Lorsqu’il envisage de faire application de l’article L. 114-17, le directeur de l’organisme qui est victime des faits mentionnés aux 1° à 4° du I du même article le notifie à l’intéressé en précisant les faits reprochés et le montant de la pénalité envisagée et en lui indiquant qu’il dispose d’un délai d’un mois à compter de la réception de la notification pour demander à être entendu, s’il le souhaite, ou pour présenter des observations écrites.

Si, après réception des observations écrites ou audition de la personne concernée dans les locaux de l’organisme ou en l’absence de réponse de cette personne à l’expiration du délai mentionné à l’alinéa précédent, le directeur décide de poursuivre la procédure, il fixe le montant de la pénalité et le notifie à la personne concernée. Celle-ci peut, dans un délai d’un mois à compter de la réception de cette notification, former un recours gracieux contre la décision fixant le montant de la pénalité auprès du directeur. Dans ce cas, le directeur saisit la commission mentionnée au septième alinéa du I de l’article L. 114-17 et lui communique, le cas échéant, les observations écrites de la personne concernée ou le procès-verbal de son audition. »

En l’espèce, au stade de la notification de la fraude, le directeur de la [2] a bien indiqué, dans le courrier du 22 novembre 2022, à M. et Mme [K] qu’il envisageait de prononcer une pénalité et qu’ils disposaient d’un délai d’un mois pour formuler des observations écrites ou orales. Dans le second temps de la procédure, après fixation par le directeur de la pénalité, il est prévu la possibilité de former un recours gracieux mais le texte n’impose pas de notifier à nouveau le droit d’être entendu par la commission. Il est seulement prévu la communication des observations du requérant, dont il n’est pas contesté qu’elle a bien eu lieu.

Dès lors, la procédure de l’article R.114-11 du code de la sécurité sociale a été respectée et le moyen tiré de la violation du principe du contradictoire n’est pas fondé.

Sur le moyen tiré de l’absence d’avis de la commission dans le délai d’un mois suivant sa saisine

M. et Mme [K] font valoir que la commission des pénalités avait un délai d’un mois pour rendre son avis et qu’elle a été saisie au plus tard le 28 février 2023, date à laquelle le directeur de la [2] a accusé réception de son recours gracieux par courrier.

Or, ledit courrier indique : « Votre recours fera l’objet d’un examen approfondi par la commission des pénalités prévue le 4 avril 2023 ». Il n’est pas précisé la date à laquelle la commission est saisie, la formulation permettant plutôt de déduire que la commission est saisie au jour où elle se réunit, soit le 4 avril 2023.

Cette interprétation est confirmée par l’avis de la commission des pénalités du 4 avril 2023, qui indique : « Conformément aux dispositions de l’article L114-17 du code de la sécurité sociale, je vous informe que suite à votre courrier de demande de recours gracieux concernant cette pénalité, la Commission des pénalités a été saisie, le 04/04/2023, pour avis par le Directeur de la [4]. »

Par conséquent, la commission des pénalités a rendu son avis le jour de sa saisine, et le délai pour rendre son avis a donc bien été respecté.

Sur le moyen tiré du non-respect du délai d’un mois suivant l’avis de la commission des pénalités entrainant l’abandon de la procédure

L’article R.114-11 du code de la sécurité sociale dans sa version applicable au litige prévoit en son cinquième alinéa : « Le directeur dispose d’un délai d’un mois à compter de la réception de l’avis de la commission ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu pour fixer le montant définitif de la pénalité et le notifier à la personne en cause ou pour l’aviser que la procédure est abandonnée. A défaut, la procédure est réputée abandonnée. »

En l’espèce, l’avis de la commission des pénalités a été rendu le 4 avril 2023. Dans le courrier de notification à M. et Mme [K], il est indiqué que cet avis est transmis au directeur de la [2] le même jour. Cependant aucun élément ne permet d’attester de la date de réception de cet avis par le directeur. Le moyen tiré de l’absence de respect du délai d’un mois pour notifier la pénalité définitive ne peut donc pas être accueilli.

Sur l’irrégularité de la notification de la pénalité

L’alinéa 8 de l’article R.114-11 du code de la sécurité sociale dans sa version applicable au litige prévoit: « La décision fixant le montant définitif de la pénalité précise la cause, la nature et le montant des sommes réclamées et mentionne l’existence d’un délai de deux mois à partir de sa réception imparti au débiteur pour s’acquitter des sommes réclamées ainsi que les voies et délais de recours. Elle mentionne également, le cas échéant, les modalités de recouvrement de la pénalité par retenues sur les prestations ultérieures à verser à l’intéressé. »

Or, M. et Mme [K] font valoir que la décision qui leur a été notifiée ne précise pas le délai de deux mois imparti pour s’acquitter des sommes réclamées. S’il est exact que la notification du 16 mai 2023 ne mentionne pas ce délai, il y a lieu de retenir que cette mention n’est pas prévue à peine de nullité et qu’il ne s’agit pas d’une formalité substantielle susceptible d’entraîner l’annulation de la notification, aucune conséquence n’étant attachée au défaut de respect de ce délai pour s’acquitter du paiement de la pénalité.

Il n’y a donc pas lieu de faire droit à la demande d’annulation de la notification de la pénalité.

Dès lors, il y a lieu de débouter M. et Mme [K] de leur demande d’annulation de la procédure et de la pénalité.

Sur le montant de la pénalité

M. et Mme [K] font valoir qu’ils se sont acquittés de la totalité des indus qui leur étaient réclamés et que la [2] ne justifie pas du montant demandé.

Aux termes de l’article L.114-17 du code de la sécurité sociale, le montant de la pénalité est fixé en fonction de la gravité des faits.

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport d’enquête de la [2] que M. et Mme [K] n’ont jamais eu de logement propre en France, et qu’aucune trace de leur installation sur le territoire français n’a pu être retrouvée lors de l’enquête : ainsi, leurs enfants n’ont jamais été scolarisés en France, aucune dépense liée à des charges courantes n’apparaît sur leurs comptes bancaires ni aucun paiement. Seuls des soins effectués en juin et août 2021 figurent dans les relevés de remboursement entre 2020 et 2022 et permettent d’attester de leur présence en France. Dans le cadre de la procédure de pénalité, et de la présente instance, M. et Mme [K] n’ont à aucun moment contesté l’affirmation de la [2] selon laquelle ils n’ont jamais résidé sur le territoire français. Dans ces conditions il apparaît, comme le soutient la [2], que M. et Mme [K] ont fait de fausses déclarations pendant plus de dix années, pour percevoir des prestations sociales. Ces faits délibérés et répétés sur une telle période sont d’une gravité suffisante pour justifier le montant de la pénalité fixée à 27 427 euros.

Le tribunal étant tenu par les termes de la demande, il y a lieu de confirmer la pénalité et de condamner solidairement M. et Mme [K] à payer à la [2] la somme de 25 954 euros.

M. et Mme [K] ne justifient pas de leur demande de compensation judiciaire ; la demande de la [2] sera donc intégralement accueillie.

Sur les dépens

L’article 696 du Code de procédure civile prescrit que la partie perdante est condamnée aux dépens, à moins que le juge par décision motivée, n’en mette la totalité ou une fraction à la charge d’une autre partie.

Il convient par conséquent de condamner in solidum M. et Mme [K], aux entiers dépens de l’instance.

Dans ces conditions, leur demande au titre des frais irrépétibles ne peut pas aboutir.

PAR CES MOTIFS

Le tribunal,

Déboute M. et Mme [K] de leur demande d’annulation de la pénalité du 3 janvier 2023 ;

Déboute M. et Mme [K] de leur demande d’annulation de la pénalité du 16 mai 2023 ;

Dit que la pénalité administrative appliquée à M. et Mme [K] le 16 mai 2023 par la [4] est bien fondée ;

Condamne solidairement M. et Mme [K] à payer à la [4] la somme de 25 954 euros, solde restant du de la pénalité ;

Condamne in solidum M. et Mme [K] aux dépens ;

LA GREFFIERE LA PRÉSIDENTE