MINUTE N° :

DOSSIER : N° RG 22/01784 – N° Portalis DB3J-W-B7G-FXLV

TRIBUNAL JUDICIAIRE DE POITIERS

PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

JUGEMENT DU 30 Juin 2025

DEMANDEURS :

LE :

Copie simple à :

— M^e PERIO

— M^e BUSSIERES

— M^e CLERC

Copie exécutoire à :

— M^e CLERC

— M^e BUSSIERES

Monsieur [O] [P]

demeurant [Adresse 6]

représenté par M^e Déborah PERIO, avocat au barreau de POITIERS, avocat postulant, et M^e Kathleen GENTY, avocat au barreau de BORDEAUX, avocat plaidant

Madame [X] [P] née [N]

demeurant [Adresse 6]

représentée par M^e Déborah PERIO, avocat au barreau de POITIERS, avocat postulant, et M^e Kathleen GENTY, avocat au barreau de BORDEAUX, avocat plaidant

DEFENDERESSES :

Commune de [Localité 8]

dont le siège social est sis [Adresse 10]

représentée par M^e Marie-Anne BUSSIERES, avocat au barreau de LA ROCHELLE-ROCHEFORT,

Etablissement Public Foncier de Nouvelle Aquitaine

dont le siège social est sis [Adresse 1]

représentée par M^e Jérôme CLERC de la SELARL LX POITIERS – ORLEANS, avocats au barreau de POITIERS, avocat postulant, et M^e Barbara RIVOIRE, avocat au barreau de PARIS, avocat plaidant,

COMPOSITION DU TRIBUNAL :

PRESIDENT : Stéphane WINTER, Vice-président

ASSESSEURS : Carole BARRAL, Vice-président

Sébastien VANDROMME-DEWEINE, Juge

GREFFIER : Edith GABORIT

Débats tenus publiquement à l’audience collégiale du 05 Mai 2025.

EXPOSE DU LITIGE

M. [O] [P] et Mme [X] [N] épouse [P] (les époux [P]) ont conclu le 26 novembre 2018 un compromis de vente en vue d’acquérir un bien immobilier à rénover situé sur des parcelles cadastrées à [Localité 8] section AV n°[Cadastre 4], [Cadastre 5] et [Cadastre 3] et sis [Adresse 2] à [Localité 8] (17).

La Commune de [Localité 8] et l’Etablissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine (EPFNA, anciennement Etablissement public foncier de Poitou-Charentes, EPFPC) ont exercé un droit de préemption sur ce bien immobilier, en invoquant un objectif de construction notamment de logements sociaux.

Par deux assignations des 19 et 20 juillet 2022, les époux [P] ont engagé une action en justice contre la Commune de FOURAS, représentée par son maire, et l’Etablissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine, devant le tribunal judiciaire de Poitiers (1ère chambre civile) en vue d’obtenir réparation de leurs préjudices, en exposant que le projet de construction de logements sociaux a été abandonné au profit d’une autre opération dépourvue d’une telle vocation d’intérêt général, dans les 5 ans de l’exercice du droit de préemption, mais que pour autant les époux [P] ne se sont pas vus proposer l’acquisition de ce bien immobilier, en violation de la loi en pareil cas.

Par ordonnance sur incident du 12 décembre 2024, le juge de la mise en état a notamment :

Rejeté l’exception d’irrecevabilité de défaut d’intérêt à agir opposé par la Commune de [Localité 8] ;Renvoyé l’affaire à la mise en état.

En demande, M. [O] [P] et Mme [X] [N] épouse [P], suivant dernières conclusions notifiées par RPVA le 16 avril 2025, demandent au tribunal de notamment :

Rejeter l’ensemble des demandes, fins et conclusions de la commune de [Localité 8] et de l’EPFNA ;Juger de l’existence d’une faute commise par la commune de [Localité 8] et l’EPFNA au regard des dispositions de l’article L.213-11 du code de l’urbanisme ;Condamner la commune de [Localité 8] et l’EPFNA in solidum à indemniser les époux [P] de l’ensemble de leurs préjudices à hauteur de 1.292.428 euros assorti des intérêts au taux légal à compter du 13 février 2019, date de préemption par la Commune de [Localité 8] et l’EPF ;En toute hypothèse,

Condamner in solidum la commune de [Localité 8] et l’EPFNA à verser la somme de 2.000 euros à Monsieur et Madame [P], ainsi qu’aux entiers dépens ;Ordonner l’exécution provisoire de droit.

Au soutien de leurs demandes, les époux [P] exposent que la Commune de [Localité 8] et l’EPFNA, qui ont conclu une convention au titre d’un portage foncier, ont engagé leur responsabilité à l’égard des époux [P] en tant qu’acquéreurs initiaux des parcelles litigieuses, en ce qu’elles ont préempté ces parcelles au titre d’un projet d’intérêt général conformément à l’article L210-1 du code de l’urbanisme, projet abandonné moins de cinq ans plus tard, sans pour autant avoir proposé aux acquéreurs initiaux de pouvoir acquérir à nouveau les parcelles préemptées. Les époux [P] soulignent en effet que d’une part la Commune de [Localité 8] n’a pas acquis ou préempté d’autres parcelles indispensables à la réalisation du projet de construction de logements sociaux, d’autre part a manifestement abandonné ce projet constructif en ce que les parcelles litigieuses ont été intégrées dans une Orientation d’Aménagement et de Programmation (AOP) dans le PLU adopté le 02 décembre 2021, les parcelles devant désormais servir à la desserte d’un lotissement pourtant déjà desservi par ailleurs.

Les époux [P] exposent encore que la commune de [Localité 8] ne peut aujourd’hui entendre substituer d’autres objets de l’article L213-11 du code de l’urbanisme pour justifier la préemption litigieuse, qu’en outre la seule constitution de réserves foncières ne peut suffire à caractériser un projet d’intérêt général justifiant la préemption litigieuse, qu’encore la commune de [Localité 8] commet une erreur de fait en alléguant que les parcelles litigieuses sont incluses dans un projet d’aménagement dit [Localité 12] DE [Localité 9] alors qu’elles figurent seulement dans un autre projet dit [Localité 7], et que le projet de logements sociaux n’est maintenu que pour [Localité 12] DE [Localité 9] mais non pour [Localité 7].

Sur leur préjudice, les époux [P] indiquent avoir subi une perte de chance d’avoir pu acquérir le bien au prix proposé pour un préjudice total chiffré à 1.292.428 euros, à partir de la valeur du bien après achat et rénovation et en tenant compte de la tendance haussière du marché immobilier local. Ils invoquent également un préjudice moral de 50.000 euros en ce que cette acquisition était « le projet d’une vie » et qu’ils subissent le désagrément vexatoire de la rupture par la municipalité du principe d’égalité de traitement de ses administrés.

Les époux [P] concluent par ailleurs au rejet des demandes à leur égard au titre du recours abusif, en ce que la Commune de [Localité 8] ne fonderait sa demande ni en droit ni en fait.

En défense, la Commune de FOURAS, suivant dernières conclusions notifiées par RPVA le 13 mars 2025, demande au tribunal de notamment :

Débouter les consorts [P] de l’ensemble de leurs demandes fins et conclusions ;Condamner les consorts [P] au paiement d’une indemnité à hauteur de 5.000 euros ;Condamner les consorts [P] au paiement d’une somme de 2.000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile, outre les entiers dépens de l’instance.

Au soutien de la position en défense, la Commune de [Localité 8] indique qu’elle a délégué par délibération du 27 octobre 2015 à l’Etablissement public foncier de [Localité 11]-Charentes son droit de préemption urbain sur le périmètre et pour la durée définis par la convention, modifiée le 24 juin 2021. La Commune de [Localité 8] en déduit que toute action à son égard est vouée à l’échec en tout état de cause, en ce qu’elle ne peut être tenue responsable d’aucune faute commise par l’EPF, et qu’elle n’a pas elle-même préempté les parcelles litigieuses.

Sur le fond, la Commune de [Localité 8] conteste l’invocation par les époux [P] de l’article L213-11 du code de l’urbanisme, en ce que les parcelles litigieuses n’ont jusqu’à ce jour été ni utilisées ni aliénées, le seul changement de « vocation » au service d’un projet plutôt qu’un autre étant insuffisant pour fonder une action sur la violation de ce texte. La Commune de [Localité 8] expose que l’Orientation d’Aménagement et de Programmation (OAP) insérée au PLU approuvé le 02 décembre 2021 ne se confond pas avec une utilisation ou une aliénation des parcelles au sens de la loi, rappelant que l’OAP est un outil souple ne fixant pas de contraintes. La Commune de [Localité 8] explique ainsi que ces parcelles ont été préemptées par l’EPF en vue de constituer des réserves foncières au service de la construction de logements, que les études demeurent en cours sur de tels projets, et qu’ainsi aucune faute ne peut être caractérisée à ce stade des projets constructifs. Plus globalement, la Commune de [Localité 8] expose qu’une des trois parcelles préemptées aurait vocation à recevoir de la voirie mais que les deux autres auraient vocation à recevoir des logements, et que le tout est au service d’un projet constructif de logements sur la commune de [Localité 8]. La Commune de [Localité 8] objecte encore que c’est à tort que les époux [P] réduisent les motifs de la décision de préemption par l’EPFNA à la construction de 113 logements sociaux sur le triennal 2017-2019, alors que la décision de préemption a été prise dans le dessein plus large de répondre à l’objectif de constituer des réserves foncières pour répondre aux orientations du SCOT, du PLH, du PLU et de l’article 55 de la loi SRU.

A titre plus subsidiaire, la Commune de [Localité 8] conteste la consistance du préjudice allégué par les époux [P] en retenant que ceux-ci procèdent par voie d’affirmations, sans démontrer ni le coût ni la réalité du projet de rénovation qu’ils invoquent. La Commune de [Localité 8] rappelle en outre que le préjudice de perte de chance ne peut être fixé à l’avantage qu’aurait procuré cette chance si elle s’était réalisée.

En défense, l’Etablissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine, suivant dernières conclusions notifiées par RPVA le 18 mars 2025, demande au tribunal de notamment :

Débouter Monsieur [O] [P] et Madame [X] [N] épouse [P] de l’ensemble de leurs demandes, fins et conclusions ;CONDAMNER Monsieur [O] [P] et Madame [X] [N] épouse [P] à verser à l’EPFNA une somme de 3.000 euros au titre des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile ainsi qu’aux entiers dépens de l’instance.

Au soutien de la position en défense, l’EPFNA indique que les époux [P] font une lecture incorrecte de l’article L213-11 du code de l’urbanisme, en ce que ce texte n’impose aucunement à l’autorité administrative qui a préempté un bien de le proposer à nouveau aux acquéreurs initiaux lorsque le projet ayant justifié la préemption n’a pas été réalisé au bout de cinq ans, le placement même implicite en réserve foncière ne se confondant pas avec l’aliénation ni l’utilisation du bien préempté. L’EPFNA expose en fait que sa décision de préemption du 13 février 2019 était motivée par la finalité d’une « réalisation de logements sociaux en densification de l’urbanisation », que ce projet n’est pas abandonné même à défaut de réalisation dans les cinq ans de la préemption et alors que le terme de la convention entre la Commune de [Localité 8] et l’EPFNA est désormais prorogé jusqu’au 31 décembre 2025, et que ce projet n’a pas non plus été remplacé dès lors que la voirie publique envisagée fait partie intégrante du projet de création de logements y compris sociaux.

L’EPFNA conteste par ailleurs la matérialité des préjudices allégués par les époux [P].

La clôture a été prononcée par ordonnance au 17 avril 2025.

L’affaire a été fixée à l’audience collégiale du 05 mai 2025.

Avis a été donné que la décision était mise en délibéré par mise à disposition au greffe au 30 juin 2025.

MOTIFS DU JUGEMENT

Sur les demandes indemnitaires des époux [P].

L’article L300-1 du code de l’urbanisme dispose que : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser.

L’aménagement, au sens du présent livre, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations. »

L’article L210-1 alinéa 1er du code de l’urbanisme dispose que : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. »

L’article L213-11 du code de l’urbanisme dispose notamment que : « Les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L210-1, qui peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption. L’utilisation ou l’aliénation d’un bien au profit d’une personne privée autre que le concessionnaire d’une opération d’aménagement ou qu’une société d’habitations à loyer modéré doit faire l’objet d’une délibération motivée du conseil municipal ou, le cas échéant, d’une décision motivée du délégataire du droit de préemption.

(…)

Si le titulaire du droit de préemption décide d’utiliser ou d’aliéner pour d’autres objets que ceux mentionnés au premier alinéa de l’article L210-1 un bien acquis depuis moins de cinq ans par exercice de ce droit, il doit informer de sa décision les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel et leur proposer l’acquisition de ce bien en priorité.

Tout changement d’affectation du bien acquis par l’exercice du droit de préemption, dans la limite des objets prévus à l’article L. 210-1, doit faire l’objet d’une décision de l’organe délibérant de la collectivité.

(…)

Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l’acquisition dans les conditions visées aux alinéas précédents, le titulaire du droit de préemption doit également proposer l’acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien. (…) »

En l’espèce, il résulte des éléments mis dans les débats que, alors que les époux [P] avaient conclu le 26 novembre 2018 un compromis de vente en vue d’acquérir un bien immobilier à rénover situé sur des parcelles cadastrées à [Localité 8] section AV n°[Cadastre 4], [Cadastre 5] et [Cadastre 3] et sis [Adresse 2] à [Localité 8] (17), l’EPFNA, substitué à la Commune de [Localité 8] pour exercer son droit de préemption suivant arrêté préfectoral du 19 janvier 2018, a exercé le droit de préemption sur les biens objets de la vente suivant décision n°2019/24 du 13 février 2019, cette décision étant notamment motivée par les considérants suivants :

« (…) Considérant l’objectif défini dans la convention opérationnelle signée entre la commune de [Localité 8] et [l’EPFNA] de constituer des réserves foncières visant à répondre aux orientations du SCOT, du PLH, du PLU et de l’article 55 de la loi SRU ;

Considérant l’étude de faisabilité réalisée par le bureau d’études KWBG soulignant la possibilité de réaliser une opération d’une vingtaine de logements en densification de l’urbanisation (petits collectifs, maisons individuelles mitoyennes) sur un périmètre élargi comprenant les parcelles cadastrées AV n°[Cadastre 4]-[Cadastre 5] et [Cadastre 3] ;

Considérant l’intérêt de certains bailleurs sociaux pour réaliser une opération de logements locatifs sociaux sur le périmètre élargi comprenant les parcelles cadastrées AV n°[Cadastre 4]-[Cadastre 5] et [Cadastre 3];

Considérant que la commune doit construire 113 logements sociaux sur le triennal 2017-2019 ;

Considérant la rareté des opportunités foncières en vue du développement d’opérations d’habitat au sein de l’enveloppe urbaine de la zone agglomérée de [Localité 8] ;

Considérant que le bien objet de la DIA est situé au sein d’une vaste emprise foncière, dont la maîtrise foncière permettra la réalisation d’une opération de logements qui intégrera une part conséquente de logements locatifs sociaux, afin de répondre en partie à l’objectif de production de 113 logements sociaux pour la période [du] triennal 2017-2019 ; (…)

Considérant qu’il est opportun que [l’EPFNA] exerce son droit de préemption sur le bien objet de la DIA qui permettra à la commune de [Localité 8] de réaliser, sur un périmètre élargi comprenant le bien objet de la DIA, une opération de logements locatifs sociaux en densification de l’urbanisation (…) » (pièce [P] n°2).

Il n’est pas contesté que le projet de construction de logements, y compris sociaux, tel que visé dans les considérants de cette décision de préemption, n’a pas été réalisé à ce jour.

Le tribunal doit toutefois relever à partir des explications des parties que, de première part, les éléments aux débats ne démontrent néanmoins pas que ce projet serait définitivement compromis ou abandonné, dès lors que l’EPFNA souligne à juste titre que la convention opérationnelle le liant à la Commune de FOURAS pour le développement de l’offre de logements en densification et renouvellement urbain, signée initialement le 29 avril 2016, a été depuis lors régulièrement prorogée par plusieurs avenants (24 juin 2021, 25 août 2023, 19 août 2024) et que son terme est ainsi étendu à ce jour jusqu’au 31 décembre 2025, de sorte que cette convention demeure en cours au jour où le tribunal statue dans la présente instance.

Le tribunal relève de seconde part que les éléments aux débats tels que produits par les époux [P], quant au changement d’orientation d’urbanisme pour l’emprise foncière intégrant les parcelles litigieuses qui ont été préemptées, établissent effectivement que de nouvelles orientations d’aménagement et de programmation (AOP) ont été adoptées par la commune de FOURAS suivant délibération du 2 décembre 2021 (pièce [P] n°4). Toutefois, outre que ces seules AOP ne suffisent pas à établir une nouvelle décision municipale « d’utiliser » les parcelles au sens de l’article L213-11 précité du code de l’urbanisme, en tout état de cause ces nouvelles AOP ne peuvent permettre de présumer que l’autorité publique va nécessairement utiliser les parcelles litigieuses en vue d’autres objets que ceux mentionnés au premier alinéa de l’article L210-1 du même code, étant retenu que l’autorité publique n’est pas liée de manière limitative par les considérants détaillés dans la décision de l’EPFNA n°2019/24 du 13 février 2019.

En l’état de l’ensemble de ces éléments réunis, il n’est pas prouvé que, moins de cinq ans après l’exercice du droit de préemption par cette décision du 13 février 2019, il a été décidé d’utiliser les parcelles litigieuses pour d’autres objets que ceux mentionnés au premier alinéa de l’article L210-1 du code de l’urbanisme, étant rappelé que ce texte renvoie lui-même aux objectifs plus largement développés à l’article L300-1 du même code, notamment de mettre en oeuvre un projet urbain et une politique locale de l’habitat.

Il en résulte qu’aucune faute n’a été commise à l’encontre des époux [P] en tant que candidats acquéreurs des parcelles sur lesquelles le droit de préemption a été exercé.

Toutes les demandes des époux [P] sont ainsi rejetées.

Sur la demande reconventionnelle de la Commune de [Localité 8] contre les époux [P] en dommages et intérêts pour procédure abusive.

L’article 1240 du code civil dispose que : « Tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer. »

En l’espèce, les éléments mis aux débats ne mettent pas en évidence que l’engagement de l’action en justice par les époux [P] aurait dégénéré en abus du droit de saisir le juge, même en tenant compte de la circonstance que les époux [P] ont agi également contre la Commune de [Localité 8] alors même que celle-ci était et est encore liée par convention à l’EPFNA lequel a ainsi exercé le droit de préemption objet du présent litige.

La demande est rejetée.

Sur les mesures de fin de jugement et les dépens.

Sur les dépens.

Les époux [P] qui perdent leur procès sont tenus in solidum aux dépens.

Sur l’article 700 du code de procédure civile.

Les époux [P], tenus aux dépens, doivent payer à la Commune de [Localité 8] et à l’EPFNA la somme de 1.200 euros pour chacun au titre des frais irrépétibles, et il n’y a lieu à aucune autre condamnation sur le même fondement.

Sur l’exécution provisoire.

Rien ne justifie d’écarter l’exécution provisoire de droit.

PAR CES MOTIFS

Le tribunal, statuant par jugement contradictoire et en premier ressort, rendu après débats en audience publique par mise à disposition au greffe,

REJETTE toutes les demandes de M. [O] [P] et Mme [X] [N] épouse [P] ;

REJETTE la demande de la Commune de [Localité 8] contre M. [O] [P] et Mme [X] [N] épouse [P] en dommages et intérêts pour procédure abusive ;

CONDAMNE in solidum M. [O] [P] et Mme [X] [N] épouse [P] à payer 1.200 euros à la Commune de [Localité 8] et 1.200 euros à l’Etablissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine au titre de l’article 700 du code de procédure civile ;

REJETTE toute autre demande ;

MAINTIENT l’exécution provisoire ;

Le Greffier Le Président