La Commission des sanctions

DECISION DE LA COMMISSION DES SANCTIONS DANS LE CADRE DE LA DEMANDE DE M. A TRANSMISE À LA SUITE DE LA DÉCISION DU CONSEIL D’ÉTAT DU 30 JUILLET 2014

La Commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers (ci-après : « AMF »), réunie en assemblée plénière ;

Vu la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et notamment ses articles 6, 41 et 46 ;

Vu la décision de la Commission des opérations de bourse du 12 février 2002 prononcée à l’encontre de M. A ;

Vu la décision du Conseil d’Etat du 28 décembre 2005 statuant sur le recours formé par M. A contre la décision de la Commission des opérations de bourse du 12 février 2002 ;

Vu l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 20 janvier 2011 ;

Vu la lettre du 30 juin 2011 adressée par M. A au président de l’Autorité des marchés financiers ;

Vu la décision du Conseil d’Etat du 30 juillet 2014 annulant la décision du président de l’Autorité des marchés financiers du 14 février 2012 ;

Vu la lettre du président de l’AMF du 2 octobre 2014 au président de la Commission des sanctions ;

Vu la décision du 24 novembre 2014 du président de la Commission des sanctions désignant M. Christophe Soulard en qualité de rapporteur ;

Vu les lettres des 3 octobre et 24 décembre 2014 adressées par le conseil de M. A au président de la Commission des sanctions ;

Vu le procès-verbal d’audition de M. A du 31 mars 2015 ;

Vu le rapport de M. Christophe Soulard du 10 avril 2015 ;

17 place de la Bourse – 75082 Paris cedex 2 – tél. 01 53 45 60 00 – fax 01 53 45 63 20 www.amf-france.org

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Vu la lettre de convocation à la séance de la Commission des sanctions du 29 mai 2015 adressée, le 10 avril 2015, à M. A ;

Vu la lettre du 22 avril 2015 informant M. A de la composition de la formation de la Commission des sanctions lors de la séance, et lui précisant la faculté de demander la récusation de l’un ou l’autre de ses membres ;

Vu les observations écrites du 6 mai 2015 adressées à la Commission des sanctions par M. A en réponse au rapport du rapporteur ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Après avoir entendu au cours de la séance du 29 mai 2015 :

— M. Christophe Soulard en son rapport ;

- M^me Maëlle Foerster représentant le directeur général du Trésor, qui a indiqué ne pas avoir d’observations à formuler ;

- M^me Michaëla d’Orazio, représentant le Collège de l’AMF ;

- M. A ;

- M^e Yannick Le Port, conseil de M. A ;

M. A ayant eu la parole en dernier.

FAITS ET PROCEDURE

Par décision du 12 février 2002, la Commission des opérations de bourse (ci-après : « COB ») a prononcé à l’encontre de M. A une « interdiction à titre définitif d’exercer l’activité de gestion pour le compte de tiers » après lui avoir imputé les manquements suivants, commis en tant que président de la société […], agréée en qualité de société de gestion de portefeuille :

• le « non-respect du principe de l’autonomie de gestion (…), en permettant la réalisation massive d’investissements pour le compte de fonds ou de clients gérés dans une société […] dont M. A était administrateur, sur la base de documents comptables dont l’analyse révélait qu’elle connaissait des difficultés financières, [méconnaissant ainsi] gravement l’obligation de prévention des conflits d’intérêts et de gestion dans l’intérêt exclusif des mandants ou porteurs de parts » ;

• le non-respect du principe de l’autonomie de gestion, « en permettant l’exercice cumulé par une même personne de fonctions au mépris des exigences relatives à la séparation des activités de gestion pour compte de tiers et pour compte propre », méconnaissant également l’obligation de prévention des conflits d’intérêts ;

• les « graves fautes commises dans la gestion des actifs des fonds communs de placement », qui ont conduit M. A à manquer « gravement (…) à l’obligation de diligence que sont tenus de respecter les professionnels » ;

• les « dépassements répétés, importants et persistants des ratios de composition de l’actif des OPCVM

(…) caractérisant une politique de gestion systématique en violation des règles de division des risques qui assurent la protection des investisseurs » ;

• les « sur-investissements réalisés dans les actions ‘(…)’ », méconnaissant ainsi « gravement (…), d’une part les règles prudentielles (…) relatives à la composition de l’actif d’un OPCVM et, d’autre part, l’obligation de promouvoir les intérêts des porteurs de parts ou d’actions d’OPCVM » ;

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• la « fourniture, dans des proportions importantes, de services d’investissement en libre prestation de services » en violation de la procédure applicable au moment des faits qui prévoyait notamment que « toute société de gestion de portefeuille qui (…) souhaite pour la première fois fournir des services d’investissement dans un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen doit notifier son projet à la Commission des opérations de bourse en indiquant le nom de l’Etat concerné et en précisant la nature des services qu’elle envisage de fournir et précise que la société de gestion de portefeuille communique, à la demande de la Commission des opérations de bourse, tous renseignements sur les modalités d’exercice de ses activités en libre prestation de services ».

Pour déterminer la sanction infligée à M. A, la COB a pris en compte « la gravité des fautes commises [par ce dernier], notamment en laissant réaliser des investissements qui se sont avérés contraires aux intérêts des mandants ou des porteurs de parts, dans une société dont il était administrateur et en permettant un non-respect répété et systématique des règles prudentielles, notamment dans la division des risques qui a compromis la sécurité des actifs gérés pour le compte des investisseurs ».

Par décision du 28 décembre 2005, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a rejeté le recours formé par M. A contre la décision de la COB.

Se plaignant de violations de l’article 6§1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après : « la Convention »), M. A a saisi la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après : « CEDH ») d’une requête dirigée contre la République française. La Cour a constaté, par arrêt du 20 janvier 2011, une triple violation de l’article 6§1 de la Convention tenant à l’impossibilité dans laquelle s’était trouvé le requérant, d’une part, de solliciter la tenue de débats publics devant la COB, d’autre part, d’avoir connaissance de l’identité des personnes composant la formation de la COB qui a prononcé la sanction et, enfin, tenant à la présence du commissaire du Gouvernement au délibéré de la formation de jugement du Conseil d’Etat.

A la suite de cet arrêt, M. A a adressé, le 30 juin 2011, une lettre au président de l’AMF, laquelle a succédé à la COB en vertu de la loi du 1er août 2003 dite de « sécurité financière ». Dans cette lettre, il demandait à l’AMF, « soit comme autorité qui a le pouvoir de prononcer les sanctions, de revoir sa décision, soit comme autorité qui a le pouvoir de donner son agrément à l’exercice de la profession de gestionnaire pour compte de tiers et dans le cadre d’une procédure de relèvement, de [l]’autoriser à exercer à nouveau [sa] profession compte tenu du délai écoulé ».

Par courrier du 14 février 2012, le président de l’AMF a rejeté ladite demande au motif que les textes applicables n’organisaient aucune procédure de réexamen ou de relèvement des sanctions prononcées par la COB ou la Commission des sanctions de l’AMF.

Le 16 avril 2012, M. A a déposé devant le Conseil d’Etat une requête en annulation pour excès de pouvoir de la décision de rejet du président de l’AMF.

Par décision du 30 juillet 2014, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a annulé cette décision au motif que : « Considérant qu’il appartenait (…) à la commission des sanctions de l’AMF d’examiner si la poursuite de l’exécution de la sanction infligée à M. A méconnaissait les exigences de la convention et, le cas échéant, d’y mettre fin, en tout ou en partie, eu égard aux intérêts dont elle a la charge, aux motifs de cette sanction et à la gravité de ses effets ainsi qu’à la nature et à la gravité des manquements retenus à l’encontre de l’intéressé ; qu’en rejetant la demande présentée par M. A le 30 juin 2011 au seul motif que les textes applicables n’organisaient ni procédure de réexamen, ni procédure de relèvement des sanctions prononcées par la COB ou la commission des sanctions de l’AMF, sans la transmettre à la commission des sanctions, le président de l’AMF a à la fois excédé sa compétence et commis une erreur de droit (…) ».

Par courrier du 2 octobre 2014, le président de l’AMF a transmis au président de la Commission des sanctions le courrier de M. A du 30 juin 2011 « afin que la Commission des sanctions puisse tout d’abord examiner si, dans le respect des principes dégagés par le Conseil d’Etat, la poursuite de l’exécution de [la sanction d’interdiction définitive de l’activité de gestion pour compte de tiers prononcée à l’encontre de

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M. A par la COB le 12 février 2002] méconnaît les exigences de la convention, avant, le cas échéant, d’envisager d’y mettre fin, en tout ou partie ».

Le président de la Commission des sanctions a désigné M. Christophe Soulard en qualité de rapporteur par décision du 24 novembre 2014, ce dont M. A a été avisé, par lettre recommandée du 28 novembre 2014 avec demande d’avis de réception, en lui rappelant la possibilité d’être entendu, à sa demande.

Par lettre recommandée du 1er décembre 2014 avec demande d’avis de réception, M. A a été informé du délai d’un mois dont il disposait pour demander la récusation du rapporteur.

Le conseil de M. A a adressé au président de l’AMF et au président de la Commission des sanctions des courriers les 3 octobre et 24 décembre 2014 développant des arguments au soutien de la demande de son client.

Par lettre recommandée du 2 mars 2015 avec demande d’avis de réception, M. A a été convoqué à une audition par le rapporteur qui a eu lieu le 31 mars 2015.

M. Christophe Soulard a déposé son rapport le 10 avril 2015, qui a été adressé à M. A par lettre recommandée avec demande d’avis de réception du même jour, accompagnée de la convocation à la séance de la Commission des sanctions du 29 mai 2015.

Par lettre recommandée du 22 avril 2015 avec demande d’avis de réception, M. A a été informé de la composition de la Commission des sanctions lors de la séance et de la faculté qui lui était offerte de demander la récusation d’un ou plusieurs de ses membres.

Par lettre recommandée du 6 mai 2015 avec demande d’avis de réception, M. A a adressé ses observations en réponse au rapport du rapporteur.

MOTIFS DE LA DECISION

SUR L’EXAMEN DES DEMANDES FORMULEES PAR M. A

Considérant que la Commission des sanctions est saisie, à la suite de la décision susvisée du Conseil d’Etat en date du 30 juillet 2014, de la demande de M. A du 30 juin 2011, tendant à ce que l’AMF revoit la décision d’interdiction définitive d’exercer l’activité de gestion pour compte de tiers, prononcée à son encontre par la COB le 12 février 2002 ;

Considérant que l’autorité investie du pouvoir de sanction, lorsqu’elle est saisie d’une demande en ce sens, doit examiner s’il existe des éléments nouveaux de droit ou de fait devant être pris en considération et apprécier s’ils sont de nature à remettre en cause la poursuite de l’exécution de la sanction qu’elle a prononcée et, le cas échéant, y mettre fin, en tout ou en partie, pour l’avenir, et ce eu égard aux intérêts dont elle a la charge, aux motifs de la sanction et à la gravité de ses effets ainsi qu’à l’incidence desdits éléments nouveaux sur le maintien de la sanction prononcée ;

Considérant qu’à l’appui de sa demande, M. A se prévaut, d’une part, de l’arrêt de la CEDH du 20 janvier 2011 constatant les trois violations susmentionnées aux dispositions l’article 6§1 de la Convention, d’autre part, de plusieurs décisions de justice françaises intervenues entre le 5 mai 2003 et le 25 juin 2009, soit postérieurement à la décision de la COB ;

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En ce qui concerne l’arrêt de la CEDH en date du 20 janvier 2011

Considérant qu’il résulte des dispositions de l’article 46 de la Convention que la complète exécution d’un arrêt de la CEDH condamnant un Etat partie implique, en principe, que celui-ci prenne toutes les mesures qu’appellent, d’une part, la réparation des conséquences que la violation de la Convention a entraînées pour le requérant, d’autre part, la disparition de la source de cette violation ; qu’eu égard à la nature essentiellement déclaratoire des arrêts de la CEDH, il appartient à l’Etat condamné de déterminer les moyens de s’acquitter de cette obligation ;

Considérant que l’autorité qui s’attache aux arrêts de la CEDH implique en conséquence non seulement que l’Etat verse à l’intéressé les sommes allouées par la Cour au titre de la satisfaction équitable prévue par l’article 41 de la Convention mais aussi qu’il adopte les mesures individuelles et, le cas échéant, générales, nécessaires pour mettre un terme à la violation constatée ;

Considérant, dès lors, que le constat par la CEDH d’une méconnaissance des droits garantis par la Convention constitue un élément nouveau qui doit être pris en considération par l’autorité investie du pouvoir de sanction ; qu’il incombe à cette autorité, lorsqu’elle est saisie d’une demande en ce sens et que la sanction prononcée continue de produire des effets, d’apprécier si la poursuite de l’exécution de cette sanction méconnaît les exigences de la Convention et, le cas échéant, d’y mettre fin, en tout ou en partie, eu égard aux intérêts dont elle a la charge, aux motifs de la sanction et à la gravité de ses effets ainsi qu’à la nature et à la gravité des manquements constatés par la CEDH ;

Considérant, ainsi, que les violations constatées par l’arrêt de la CEDH du 20 janvier 2011 impliquent d’examiner en premier lieu si la poursuite de l’exécution de la sanction méconnaît les exigences de la Convention ; qu’à cet égard, dans sa Recommandation n° R (2000) 2 sur le réexamen ou la réouverture de certaines affaires au niveau interne à la suite d’arrêts de la CEDH, adoptée le 19 janvier 2000, le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a encouragé « les Parties contractantes à examiner leurs systèmes juridiques nationaux en vue de s’assurer qu’il existe des possibilités appropriées pour le réexamen d’une affaire, y compris la réouverture d’une procédure, dans les cas où la Cour a constaté une violation de la Convention, en particulier lorsque : i) la partie lésée continue de souffrir des conséquences négatives très graves à la suite de la décision nationale, conséquences qui ne peuvent être compensées par la satisfaction équitable et qui ne peuvent être modifiées que par le réexamen ou la réouverture, et ii) il résulte de l’arrêt de la Cour que a) la décision interne attaquée est contraire sur le fond à la Convention, ou b) la violation constatée est causée par des erreurs ou défaillances de procédure d’une gravité telle qu’un doute sérieux est jeté sur le résultat de la procédure interne attaquée » ;

Considérant que les trois violations constatées par la CEDH dans son arrêt du 20 janvier 2011 ne concernent pas des droits substantiels mais procéduraux ; que la Cour a considéré qu’en l’espèce « le constat d’une violation fournit en soi une satisfaction équitable suffisante pour le dommage moral subi par le requérant », après avoir relevé le « caractère particulier, voire formel » de l’une des violations ; qu’il ne peut être déduit des éléments du dossier que les violations de la Convention constatées lors de la procédure menée à l’encontre de M. A ont été d’une gravité telle qu’un doute sérieux serait jeté sur son résultat ;

Considérant, d’ailleurs, que le Comité des ministres du Conseil de l’Europe, par une résolution ResDH (2012)182 relative à l’exécution de l’arrêt A contre France du 20 janvier 2011, a pris acte que l’ensemble des exigences de l’article 46, paragraphe 1, avait été respecté, alors même que l’exécution de la sanction prononcée à l’encontre de M. A n’avait ni cessé, ni été atténuée ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la poursuite de l’exécution de la sanction ne méconnaît pas les exigences de la Convention ;

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En ce qui concerne les décisions de justice intervenues entre le 5 mai 2003 et le 25 juin 2009

Considérant que M. A s’appuie sur les décisions susmentionnées, essentiellement pour soutenir qu’il avait été trompé par un tiers sur la situation financière de la société […] dont il était administrateur et dans laquelle la société de gestion qu’il présidait avait investi certains fonds apportés par ses clients ; qu’il en résulterait qu’une partie des faits qui lui ont été reprochés ne seraient finalement pas avérés et que la gravité d’autres manquements retenus devrait être très largement atténuée ;

Considérant, cependant, que les éléments dont se prévaut M. A, et qui ne concernent, pour l’essentiel, qu’un seul des griefs caractérisés à son encontre, sont en réalité sans incidence sur les faits retenus par la COB au soutien de ce grief qui traduisaient avant tout un défaut de prévention des conflits d’intérêts et une méconnaissance de l’obligation de gestion dans l’intérêt exclusif des mandants dont les fonds avaient été investis dans une entreprise en difficulté ; qu’il résulte de la décision du Conseil d’Etat du 28 décembre 2005 rejetant le recours de M. A contre la décision de la COB du 12 février 2002, que le Conseil d’Etat a déjà répondu, par une décision juridictionnelle définitive, au moyen tiré de la tromperie dont M. A avait été victime ; qu’à la date à laquelle le Conseil d’Etat a statué, cette tromperie avait déjà été expressément reconnue par la Cour d’appel de Versailles dans son arrêt du 5 mai 2003 ; que le Conseil d’Etat a considéré que les investissements que M. A avait laissé réaliser dans la société […] par la société […] n’en avaient pas moins, outre la méconnaissance de la prévention des conflits d’intérêts qui s’imposait à lui, traduit une gestion imprudente des intérêts de ses clients ;

Considérant, ainsi, que les décisions invoquées par M. A ne constituent pas des éléments nouveaux devant être pris en considération par la Commission des sanctions ; que, par voie de conséquence, le motif tiré par le requérant de la disproportion qui existerait entre ses manquements et la sanction prononcée ne peut qu’être écarté ;

Considérant que le temps écoulé et le comportement de M. A depuis le prononcé de la sanction n’ont pas davantage le caractère d’éléments nouveaux devant être pris en considération ;

Considérant, enfin, que si M. A sollicite de l’AMF, « comme autorité qui a le pouvoir de donner son agrément à l’exercice de la profession de gestionnaire pour compte de tiers et dans le cadre d’une procédure de relèvement, de [l]’autoriser à exercer à nouveau [sa] profession compte tenu du délai écoulé », l’octroi d’un tel agrément ne relève pas de la compétence de la Commission des sanctions ;

Considérant qu’il résulte de l’ensemble de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de mettre fin, en tout ou partie, à la poursuite de l’exécution de la sanction prononcée à l’encontre de M. A ; qu’en conséquence, la demande de M. A tendant à voir atténuer la portée de la décision prononcée par la COB le 12 février 2002 sera rejetée ;

PAR CES MOTIFS,

Et après en avoir délibéré sous la présidence de M. Michel Pinault, par M^me Marie-Hélène Tric, présidente de la 2ème section, M. Guillaume Goulard, M^mes France Drummond, Anne-José Fulgéras, Patricia Lazard-Kodyra, MM. Bernard Field, Bruno Gizard, Christophe Lepitre, Lucien Millou et

Miriasi Thouch, membres de la Commission des sanctions, en présence de la secrétaire de séance,

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DECIDE DE :

— rejeter la demande de M. A ;

- publier la présente décision sur le site Internet de l’Autorité des marchés financiers dans des conditions propres à assurer l’anonymat de M. A.

A Paris, le 19 juin 2015

La Secrétaire de séance,

Le Président,

Anne Vauthier

Michel Pinault

Cette décision peut faire l’objet d’un recours dans les conditions prévues à l’article R. 621-44 du code monétaire et financier.