Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B… A… a demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté du 3 mai 2022 par lequel le président de la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais a refusé de la titulariser à l’issue de son stage et de condamner la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais à lui verser la somme totale de 10 000 euros en réparation des préjudices professionnel et moral subis du fait des fautes commises par son employeur au cours de la procédure de titularisation.

Par un jugement n° 2200270, 2201507 du 9 décembre 2024, le tribunal administratif de Pau a condamné la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais à lui verser une indemnité de 1 500 euros au titre de son préjudice moral et a rejeté le surplus de ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 12 février 2025, M^me A…, représentée par M^e Stinco, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 9 décembre 2024 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 3 mai 2022 du président de la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais ;

3°) de condamner la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac

Landais à lui verser une somme de 5 000 euros au titre de son préjudice professionnel et de 5000 euros au titre de son préjudice moral avec intérêts au taux légal à compter du 26 novembre 2021 ;

4°) d’enjoindre à la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac

Landais de procéder à sa réinscription sur la liste d’aptitude des éducateurs de jeunes enfants ;

5°) d’enjoindre à la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac

Landais de prononcer sa titularisation au grade d’éducatrice territoriale de jeunes enfants de 2nde classe à compter du 1er septembre 2020 et de procéder à la reconstitution de sa carrière, dans un délai d’un mois à compter du prononcé de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

6°) de mettre à la charge de

la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté de refus de titularisation attaqué, qui est intervenu plus de huit mois après la durée légale maximale de deux ans, prévue par l’article 4 du décret du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale et par le décret du 9 mai 2017 portant statut particulier du cadre d’emplois des éducateurs territoriaux des jeunes enfants, n’a pas respecté la procédure prévue par ces textes ;

- il est entaché d’une erreur de droit dès lors qu’elle aurait pu bénéficier des dispositions dérogatoires prévues par le décret du 21 août 2020, pris dans le contexte de la crise sanitaire, et être titularisée avant la fin de sa deuxième année de stage, avec effet rétroactif au 1er septembre 2020 ; les faits qui lui sont reprochés, postérieurs à la période légale de stage, ne peuvent être pris en compte dans l’appréciation portée sur sa manière de servir ;

- il est entaché d’une erreur manifeste dans l’appréciation de son insuffisance professionnelle ;

- le refus illégal de la titulariser est constitutif d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration ;

- elle a subi un préjudice professionnel et un préjudice moral qui peuvent être évalués à hauteur de 5 000 euros chacun.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 septembre 2025, la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais, représentée par M^e Danguy, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M^me A… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 ;

- le décret n° 2008-512 du 29 mai 2008 ;

- le décret n° 2017-902 du 9 mai 2017 ;

- le décret n° 2020-1082 du 21 août 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Farault,

- les conclusions de M. Gasnier, rapporteur public,

- les observations de M^e Stinco, représentant M^me A… et de M^e Danguy, représentant la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais.

Considérant ce qui suit :

M^me A…, monitrice-éducatrice titulaire de la fonction publique hospitalière, inscrite sur la liste d’aptitude au grade d’éducatrice de jeunes enfants, a été nommée par voie de détachement, par un arrêté du 1er septembre 2019 du président de la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais (Landes), au grade d’éducatrice de jeunes enfants de seconde classe stagiaire, à compter de cette même date pour assurer la fonction d’animatrice relais des assistantes maternelles (RAM) agréées, puis, à compter du mois de juin 2020, la codirection du centre multi-accueil de … en parallèle de ses fonctions d’animatrice RAM. M^me A… a été maintenue en position de stagiaire, par un arrêté du 8 décembre 2020, à défaut d’avoir pu suivre la formation obligatoire d’intégration, dans le contexte particulier lié à la crise sanitaire de la Covid-19. Par un arrêté du 3 mai 2022, le président de la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais a refusé de la titulariser à l’issue de son stage, l’a radiée des effectifs de cet établissement public à compter du 16 mai 2022 et a prononcé sa réintégration au sein du centre départemental de l’enfance des Landes dans son grade de monitrice-éducatrice. M^me A… a demandé au tribunal administratif de Pau l’annulation de l’arrêté du 3 mai 2022 et la condamnation de la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais à l’indemniser des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait des fautes commises dans le cadre de la procédure de titularisation. Le tribunal administratif a condamné la communauté de communes à verser à l’intéressée une indemnité de 1 500 euros au titre de son préjudice moral et a rejeté le surplus de ses demandes. M^me A… relève appel de ce jugement.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article 1er du décret du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale : « Est fonctionnaire territorial stagiaire la personne qui, nommée dans un emploi permanent de la hiérarchie administrative des communes, des départements, des régions ou des établissements publics en relevant (…) accomplit les fonctions afférentes audit emploi et a vocation à être titularisée dans le grade correspondant à cet emploi. ». Aux termes de l’article 4 du même décret : « La durée normale du stage et les conditions dans lesquelles elle peut éventuellement être prorogée sont fixées par les statuts particuliers des cadres d’emplois (…) ». Selon l’article 5 de ce décret : « Le fonctionnaire territorial stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu’il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. / Le licenciement est prononcé après avis de la commission administrative paritaire compétente pour le cadre d’emplois dans lequel l’intéressé a vocation à être titularisé (…) ».

Aux termes de l’article 5 du décret du 9 mai 2017 portant statut particulier du cadre d’emplois des éducateurs territoriaux de jeunes enfants : « Les candidats inscrits sur la liste d’aptitude prévue à l’article 4 et recrutés dans un emploi d’une des collectivités ou établissements publics mentionnés à l’article 2 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée sont nommés éducateurs stagiaires de jeunes enfants pour une durée d’un an par l’autorité territoriale investie du pouvoir de nomination (…) ». Aux termes de l’article 6 du même décret : « La titularisation des stagiaires intervient à la fin du stage par décision de l’autorité territoriale au vu notamment d’une attestation de suivi de la formation d’intégration établie par le Centre national de la fonction publique territoriale. Lorsque la titularisation n’est pas prononcée, le stagiaire est soit licencié s’il n’avait pas auparavant la qualité de fonctionnaire, soit réintégré dans son cadre d’emplois, corps ou emploi d’origine. / Toutefois, l’autorité territoriale peut décider que la période de stage est prolongée d’une durée maximale d’un an ».

Si la nomination dans un corps en tant que fonctionnaire stagiaire confère à son bénéficiaire le droit d’effectuer un stage dans la limite de la durée maximale prévue par les règlements qui lui sont applicables, elle ne lui confère aucun droit à être titularisé. Ainsi, en l’absence d’une décision expresse de titularisation, de réintégration ou de licenciement au cours ou à l’issue de cette période, l’agent conserve la qualité de stagiaire après cette date.

Par suite, la circonstance qu’aucune décision n’ait été prise à l’issue de la période de 2 ans n’a pas eu pour effet d’entacher d’irrégularité la décision refusant de titulariser la requérante.

En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article 10 du décret du 29 mai 2008 relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux : « Sauf dispositions statutaires contraires, la titularisation est subordonnée au respect de l’obligation de suivi de la formation d’intégration ». Aux termes de l’article 5 du décret du 9 mai 2017 portant statut particulier du cadre d’emplois des éducateurs territoriaux de jeunes enfants : « (…) Au cours de leur stage, ils sont astreints à suivre dans les conditions prévues par le décret du 29 mai 2008 susvisé, une formation d’intégration d’une durée totale de dix jours ».

D’autre part, aux termes de l’article 1er du décret du 21 août 2020 fixant à titre temporaire des règles dérogatoires de formation et de titularisation de certains fonctionnaires territoriaux en raison de la crise sanitaire née de l’épidémie de covid-19, dans sa version applicable au litige : «  Par dérogation aux dispositions de l’article 10 du décret du 29 mai 2008 susvisé et aux dispositions statutaires applicables aux cadres d’emplois mentionnés en annexe au présent décret, lorsque la titularisation d’un fonctionnaire stagiaire relevant de l’un de ces cadres d’emplois doit intervenir au plus tard le 31 décembre 2020, elle n’est pas subordonnée à l’obligation de suivi de la formation d’intégration si cette dernière n’a pu se dérouler, en tout ou partie, pendant la période comprise entre le 17 mars 2020 et le 31 décembre 2020. Dans ce cas, la formation d’intégration est réalisée avant le 30 juin 2021 ». Le 17° de la catégorie A de l’annexe de ce même décret mentionne le cadre d’emplois des éducateurs territoriaux de jeunes enfants.

Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 8 décembre 2020, qui est devenu définitif, le président de la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais a décidé, d’une part, de proroger la période de stage de M^me A… jusqu’à l’accomplissement de sa formation d’intégration obligatoire, reportée en raison de la pandémie de Covid, et d’autre part, de la titulariser avec effet rétroactif à la date de fin de la période initiale de stage, dès la réception de l’attestation de suivi de sa formation d’intégration. Il est constant que M^me A… a suivi sa formation obligatoire aux mois de février et d’avril 2021 et qu’elle a transmis l’attestation de suivi de cette formation à son employeur en mai 2021. Cependant M^me A… n’a pas été titularisée par la communauté de communes.

M^me A… se prévaut des dispositions de l’article 1er du décret du 21 août 2020 citées ci-dessus à l’encontre de l’arrêté de refus de la titulariser. Toutefois, la décision de refus de titularisation contestée a été prise au motif de son insuffisance professionnelle et non en raison de l’absence de production de l’attestation de suivi de la formation obligatoire. La circonstance que sa période de stage a été prolongée est donc sans incidence sur la légalité de l’arrêté attaqué qui est fondé sur l’aptitude professionnelle et la manière de servir de l’agent au regard de l’ensemble de cette période probatoire même si celle-ci a dépassé le délai maximum de 2 ans prévu par le décret du 9 mai 2017. En outre, ainsi qu’il a été rappelé au point 4, même si M^me A… a continué à assurer ses fonctions au-delà du délai prévu pour la prorogation de son stage, elle a conservé sa qualité de stagiaire, à défaut de décision de titularisation expresse, et l’administration pouvait y mettre fin à tout moment pour des motifs tirés de son inaptitude professionnelle à exercer ses fonctions. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent ne peut qu’être écarté.

En troisième lieu, un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire, se trouve dans une situation probatoire et provisoire. La décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l’appréciation portée par l’autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir. L’autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation, qui n’est soumise qu’aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements, que si les faits qu’elle retient caractérisent des insuffisances dans l’exercice des fonctions et la manière de servir de l’intéressé. Cependant, la circonstance que tout ou partie de tels faits seraient également susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires, ne fait pas obstacle à ce que l’autorité compétente prenne légalement une décision de refus de titularisation. Il résulte de ce qui précède que, pour apprécier la légalité d’une décision de refus de titularisation, il incombe au juge de vérifier qu’elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu’elle n’est entachée ni d’erreur de droit, ni d’erreur manifeste dans l’appréciation de l’insuffisance professionnelle de l’intéressé, qu’elle ne revêt pas le caractère d’une sanction disciplinaire et n’est entachée d’aucun détournement de pouvoir.

L’arrêté attaqué a été pris aux motifs qu’au cours de son stage, M^me A… a été dans l’incapacité de répondre aux exigences de la fonction d’éducatrice de jeunes enfants qui requiert de s’intégrer au sein d’une équipe afin de contribuer à créer un environnement apaisé et sécurisé, que ce manque d’aptitude à travailler en équipe et les relations difficiles qu’elle entretenait tant avec ses collègues qu’avec sa hiérarchie se caractérise par une attitude désinvolte et un comportement non respectueux des personnes, qu’elle n’a pas respecté les consignes ni exécutées certaines tâches qui lui étaient confiées, caractérisant ainsi un refus d’obéissance, que sa communication et son attitude inappropriée à l’égard des administrés ont été de nature à porter atteinte à l’image de la collectivité.

Il ressort des pièces du dossier, notamment des témoignages concordants de certains agents du centre multi-accueil de Villeneuve-de-Marsan, que le comportement agressif et intimidant de M^me A… à l’égard de certaines employées du centre multi-accueil de … et ses exigences tendant à faire observer strictement le projet pédagogique de la crèche, sont à l’origine de tensions, générant une dégradation du climat au sein du service. Cette attitude apparaît de nature à excéder l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. En outre, il ressort des pièces du dossier que M^me A… a adopté un comportement irrespectueux à l’égard de l’autorité intercommunale et que son comportement avec les agents de la structure a été à l’origine de la dégradation des relations entre le personnel et la hiérarchie. Ces difficultés relationnelles ont perduré lors de la nomination du nouveau directeur de la structure et du service petite enfance, qui a pris ses fonctions en janvier 2022, dont le rapport circonstancié atteste de l’attitude contestataire de l’intéressée à l’égard des consignes données. Si ces faits pouvaient en outre faire l’objet d’une sanction disciplinaire, ils n’en révélaient pas moins une insuffisance sur la manière de servir de M^me A…, notamment eu égard à ses fonctions de co-directrice du centre multi-accueil de Villeneuve-de-Marsan qui exigeaient des relations apaisées. La commission administrative paritaire a d’ailleurs émis un avis favorable au refus de titularisation de M^me A… le 15 avril 2022. Par suite, et alors même que le comportement inapproprié dont cette dernière aurait fait preuve à l’égard des usagers n’est pas suffisamment établi par les deux seuls témoignages produits au dossier, en refusant de titulariser l’intéressée à l’issue de son stage en raison de sa manière de servir, le président de la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais n’a pas entaché sa décision d’erreur manifeste d’appréciation.

Il résulte de ce qui précède, que M^me A… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté ses conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du président de la communauté de communes du 3 mai 2022. Ses conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte doivent être écartées par voie de conséquence.

Sur les conclusions aux fins d’indemnisation :

En ce qui concerne l’étendue du litige :

M^me A… a obtenu partiellement satisfaction sur sa demande indemnitaire, le tribunal ayant condamné la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais à lui verser une indemnité de 1 500 euros au titre de son préjudice moral et a rejeté le surplus de sa demande indemnitaire qui portait sur une indemnité totale de 10 000 euros. Elle doit être regardée comme demandant l’annulation du jugement en tant qu’il n’a pas fait droit à l’intégralité de sa demande indemnitaire.

En ce qui concerne la responsabilité de l’établissement public intercommunal :

En premier lieu, il résulte de ce qui est énoncé au point 9 que l’arrêté attaqué du président de la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais, n’a pas été pris en méconnaissance des dispositions du décret du 21 août 2020 fixant à titre temporaire des règles dérogatoires de formation et de titularisation de certains fonctionnaires territoriaux en raison de la crise sanitaire née de l’épidémie de covid-19. En tout état de cause, les dispositions de ce décret ne retirent pas à l’autorité territoriale son pouvoir d’appréciation sur l’aptitude professionnelle du stagiaire. Aucune faute n’est donc imputable à l’employeur de M^me A… à ce titre.

En deuxième lieu, ainsi qu’il a été dit au point 11, le président de la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais n’a pas entaché son arrêté de refus de titularisation d’une erreur manifeste d’appréciation quant à l’insuffisance professionnelle de l’intéressée. La circonstance que M^me A… n’ait pas fait l’objet d’une évaluation professionnelle durant son stage n’est pas de nature à faire obstacle à ce que son insuffisance professionnelle puisse être relevée. M^me A… n’est donc pas fondée à soutenir que la communauté de communes aurait commis une faute sur ce point.

En troisième lieu, il a été rappelé ci-dessus que M^me A… a débuté son stage le 1er septembre 2019, lequel, au regard de la durée maximale prévue par les articles 5 et 6 du décret du 9 mai 2017, aurait dû prendre fin au plus tard le 1er septembre 2021. S’il résulte de ce qui est énoncé aux points 4 et 5, qu’un refus de titularisation qui intervient au-delà de la durée maximale du stage ainsi fixée n’est pas illégal pour ce seul motif, toutefois, il est constant que la décision de refus de titularisation valant fin de stage en litige, qui a été prononcée à l’encontre de l’intéressée le 3 mai 2022, assortie d’une radiation des effectifs à compter du 16 mai 2022, est intervenue tardivement au regard des dispositions citées au point 3. Le caractère tardif du refus de titularisation de M^me A… constitue une faute de la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais de nature à engager sa responsabilité.

En ce qui concerne les préjudices :

La responsabilité des personnes publiques peut, en principe, être engagée en raison des fautes qu’elles ont commises, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain.

18. En premier lieu, M^me A… soutient en cause d’appel qu’elle a subi un préjudice professionnel, notamment en ce qu’elle ne peut plus accéder à la titularisation au grade d’éducatrice de jeunes enfants dès lors qu’elle n’est plus inscrite sur la liste d’aptitude correspondante. Toutefois le concours d’éducateur territorial dont M^me A… était titulaire, avait une validité de 4 ans à compter du 1er mai 2017, soit jusqu’au 1ermai 2021. Or, il ne résulte pas de l’instruction que M^me A…, qui n’apporte aucune précision sur ce point, aurait pu obtenir sa titularisation dans ce grade, après une année de stage, auprès d’une autre collectivité, dans le délai de validité de cette liste d’aptitude, si la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais avait prononcé son refus de titularisation dans le délai minimum d’un an, soit au 1er septembre 2020. Par suite, le préjudice professionnel dont l’intéressée se prévaut ne présente pas un caractère certain.

19. En second lieu, ainsi que l’ont retenu les premiers juges dans leur décision dont il convient d’adopter les motifs, le caractère tardif de la décision portant refus de titularisation de M^me A…, a laissé subsister, sans motif légitime, une incertitude sur l’avenir professionnel de l’intéressée pendant plusieurs mois. Par suite, la requérante est fondée à soutenir qu’elle a subi à ce titre un préjudice moral dont il a été fait une juste appréciation par le premier juge qui l’a fixé à la somme de 1 500 euros.

20. Il résulte de ce qui précède, que M^me A… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau n’a pas fait droit à l’intégralité de sa demande indemnitaire et a seulement condamné la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais à lui verser une indemnité de 1 500 euros.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M^me A…, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me A… la somme demandée par la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais, au même titre.

DECIDE :

Article 1er :

La requête de M^me A… est rejetée.

Article 2 :

Les conclusions de la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 :

Le présent arrêt sera notifié à M^me B… A… et à la communauté de communes du Pays de Villeneuve en Armagnac Landais.

Copie en sera adressée au préfet des Landes

Délibéré après l’audience du 10 mars 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Zuccarello, présidente,

- M. Normand, président-assesseur,

- M^me Farault, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2026.

La rapporteure,

C. FARAULT

La présidente,

F. ZUCCARELLO

La greffière,

V. SANTANA

La République mande et ordonne au préfet des Landes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.