Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La société Mille et un Repas a demandé au tribunal administratif de Lyon de condamner le département du Rhône à lui verser les sommes de 32 023,78 euros TTC en réparation du préjudice financier qu’elle a subi du fait de factures impayées dans le cadre de l’exécution de trois contrats de délégation de service public de restauration sur place des collèges, de 200 372,31 euros TTC en réparation de la situation d’imprévision née du bouleversement économique de ces contrats au cours de l’exercice 2021/2022, et de 3 000 euros à titre de dommages et intérêt à raison de ses frais de conseil avant l’introduction de sa demande.

Par une ordonnance n° 2303376 du 6 novembre 2023, la présidente de la 3ème chambre du tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 5 janvier 2024, le 21 octobre 2024 et le 16 avril 2025, la sociétés Mille et un Repas, représentée par M^e Antoine, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 6 novembre 2023 ;

2°) le cas échéant après avoir désigné un expert judiciaire avec pour mission de déterminer le quantum de son préjudice financier, de condamner le département du Rhône à lui verser les sommes demandées en première instance ;

3°) de mettre à la charge du département du Rhône une somme de 8 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– sa demande devant le tribunal administratif était recevable, le contentieux ayant été lié et sa demande n’étant pas tardive ;

– le principe de loyauté contractuelle implique de ne pas se limiter à la simple application des clauses écrites mais doit prendre en compte la commune intention des parties ; en l’espèce, le département a accepté, pour chacun des trois lots délégué, de ne pas appliquer l’indice de révision des prix initialement prévu au contrat et a proposé de le remplacer, dans un premier temps, par l’indice des prix à la consommation, puis par les indices des coûts à la consommation des produits alimentaires et des taux des salaires horaires des ouvriers ; il a annexé pour chaque lot un projet d’avenant n° 1 au contrat, visant à permettre une régularisation du tarif de l’année 2020-2021, qui conduisait à la revalorisation du prix unitaire des repas de 1,03 %, qu’elle a signés ; le refus du département de signer à sa suite les avenants qu’il avait lui-même proposés caractérise un manquement au devoir de loyauté, lui-même constitutif d’une faute contractuelle ; la proposition initiale du département, manifestée par l’envoi des propositions d’avenants, qu’elle a signés, constitue un échange de volontés entre les parties qui a modifié le contrat initial en ce qui concerne l’index de révision des prix, qui ne peut plus être appliqué ; son préjudice lié à ce manquement s’élève à 32 023,78 euros TTC pour les trois lots ;

– le contexte économique d’augmentation générale du cours des produits alimentaires, des matières premières et de l’énergie, induit notamment par la crise sanitaire et la guerre en Ukraine, constitue un évènement exceptionnel, imprévisible à la date de signature des contrats et extérieur aux parties, qui a bouleversé leur économie ; elle subit depuis l’année 2020 un déficit d’exploitation structurel et une perte de chiffre d’affaires exponentielle ; elle est fondée à demander le versement d’une indemnité d’imprévision, représentant la part de la charges excédant les contraintes financières que l’interprétation raisonnable du contrat permet de lui faire supporter, soit, en l’espèce, 200 372,31 euros TTC, correspondant à la revalorisation du coût unitaire des repas de 4,5 % :

– eu égard à l’attitude d’obstruction du département du Rhône dans le règlement de cette situation, elle est fondée à demander sa condamnation à lui verser 3 000 euros au titre des frais qu’elle a dû engager pour assurer la préservation de ses droits.

Par des mémoires enregistrés le 7 mai 2024, le 19 décembre 2024 et le 2 mai 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, le département du Rhône, représenté par M^e Landot et M^e Karamitrou, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la SAS Mille et un Repas au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

– la demande devant le tribunal administratif était irrecevable faute de liaison du contentieux et à raison de sa tardiveté ;

– il n’a commis aucune faute contractuelle en refusant de signer les avenants aux trois contrats et en refusant de payer les factures émises en retenant l’indice de révision des prix prévus par ces avenants qui n’avaient aucune valeur juridique ;

– les conditions d’application de la théorie de l’imprévision ne sont pas réunies en l’espèce ; elle n’a pas démontré la réalité des surcoûts allégués, ni leur lien avec la crise sanitaire et la guerre en Ukraine ; en signant les conventions litigieuses, elle a accepté une part de risque propre à toute délégation de service public ; elle ne démontre aucun bouleversement de l’économie des contrats, surtout si on rapporte l’augmentation des prix pour l’année 2021-2022 à leur durée d’exécution ; la clause de révision des prix permet de couvrir une partie des surcoût allégués, ce qui limite la possibilité d’un bouleversement de l’économie des contrats ; en tout état de cause, l’indemnité pour imprévision doit uniquement compenser le déficit d’exploitation lié à l’évènement imprévisible et selon une part correspondant à une interprétation raisonnable des contrats conclus, de sorte que l’administration ne prendra pas en charge la totalité du déficit, mais seulement une part mineure de celui-ci ;

– la requérante n’a pas droit à l’indemnisation de ses frais de conseil ou d’avocat engagés avant et à l’occasion de la présente instance.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de M^me Vinet, présidente-assesseure,

– les conclusions de M^me Psilakis, rapporteure publique,

– les observations de M^e Chaussat, représentant la société Mille et un repas, et de M^e Gouchon, représentant le département du Rhône.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Mille et un Repas a signé, en 2018 et 2019, trois contrats, correspondant à trois lots, de concession de service public de la restauration scolaire des collèges du département du Rhône, d’une durée de cinq ans. A compter de la crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19, puis du conflit armé en Ukraine, la société délégataire a, à plusieurs reprises, demandé au département du Rhône de revoir la clause de révision des prix de ses contrats et de lui allouer des compensations financières au titre de la dégradation de leurs conditions économiques d’exécution. Elle relève appel de l’ordonnance par laquelle la présidente de la 3ème chambre du tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à la condamnation du département à lui verser les sommes de 32 023,78 euros TTC, 200 372,31 euros TTC et 3 000 euros au titre de divers préjudices subis dans l’exécution de ses contrats, au motif que le contentieux n’était pas lié.

2. Aux termes des dispositions de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. / Le délai prévu au premier alinéa n’est pas applicable à la contestation des mesures prises pour l’exécution d’un contrat ».

3. En premier lieu, il résulte de l’instruction que, le 2 mars 2022, la SAS Mille et un Repas a demandé l’application des indices de révision des prix prévus par des projets d’avenants émis par le département mais finalement non signés par ce dernier, pour l’année 2020/2021, ainsi qu’une revalorisation de 4,5 % des prix unitaires pour l’exercice 2021/2022. Le 9 juin 2022, le département a rejeté cette demande. Le 2 décembre 2022, la société a réitéré cette demande par l’intermédiaire d’un avocat. Par courrier du 3 février 2023, le département du Rhône, s’agissant de la demande concernant l’année 2020/2021, lui a répondu que « Par la présente, je vous informe qu’il est en aucun cas possible pour le Département du Rhône de faire droit à vos demandes », expliquant ensuite les motifs de ce refus, et s’agissant du préjudice dont la requérante demandait l’indemnisation au titre de l’année 2021/2022, que les éléments fournis par la société ne permettaient pas d’établir l’existence d’un bouleversement de l’économie des contrats et la véracité des surcoût allégués. Le département y affirme également que l’incertitude des parties sur la durée de la crise économique empêche toute démonstration et confirme ensuite qu’il ne peut faire droit aux demandes de la société, en l’absence de preuve d’un droit à indemnisation dans son principe comme dans son montant. S’il indique que ses services ont pris attache avec la société Mille et un Repas en juin 2022 pour lui proposer la mise en œuvre de l’article 10.3 des contrats et que la société n’a pas répondu, ce qui ne lui aurait pas permis de saisir la commission de conciliation prévue contractuellement, et s’il indique sa volonté de continuer le dialogue en examinant, le cas échéant, toute nouvelle pièce produite par la société cocontractante, ce courrier du 3 février 2023 constitue sans ambiguïté un refus opposé aux demandes présentées par la SAS Mille et un Repas le 2 décembre 2022.

4. En second lieu, le premier alinéa de l’article R. 421-1 précité du code de justice administrative n’est pas applicable aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité contractuelle d’une personne publique qui, s’ils doivent être précédés d’une réclamation auprès de l’administration, ne tendent pas à l’annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. La prise en compte de la sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause indéfiniment des situations consolidées par l’effet du temps, est alors assurée par les règles de prescription prévues par la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur les départements. Il suit de là que la demande introduite par la SAS Mille et un Repas le 26 avril 2023, soit deux mois et treize jours après le rejet de sa demande par le département n’était pas tardive.

5. Il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce qu’a estimé la première juge, la demande de la SAS Mille et un Repas n’était pas irrecevable. Il y a lieu d’annuler l’ordonnance du 6 novembre 2023 et de renvoyer les parties devant le tribunal administratif de Lyon pour qu’il y soit statué sur la demande de la SAS Mille et un Repas.

6. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du département du Rhône une somme à verser à la SAS Mille et un Repas au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font par ailleurs obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de la SAS Mille et un Repas, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : L’ordonnance n° 2303376 du 6 novembre 2023 de la présidente de la 3ème chambre du tribunal administratif de Lyon est annulée.

Article 2 : La SAS Mille et un Repas est renvoyée devant le tribunal administratif de Lyon pour qu’il y soit statué sur sa demande.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Mille et un Repas et au département du Rhône

Délibéré après l’audience du 9 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Arbarétaz, président de chambre,

M^me Vinet présidente-assesseure,

M^me Soubié, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 novembre 2025.

La rapporteure,

C. Vinet

Le président,

Ph. Arbarétaz

La greffière,

F. Faure

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et à la préfète du Rhône, chacun en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,