Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. B… A…, M^me D… A… et M. C… A… ont demandé au tribunal administratif de Grenoble de condamner l’Etat à leur verser la somme de 306 629 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 avril 2021, date de réception de leur réclamation préalable, en réparation des préjudices, résultant de l’arrachage d’arbres sains, que leur a causés l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 12 novembre 2003 ordonnant l’arrachage des vergers d’arbres du genre Prunus présentant un taux de contamination par la maladie de la sharka supérieur à 5 % au cours de la période du 1er janvier 2001 au 21 août 2003.

Par un jugement n° 2104988 du 1er février 2024, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 2 avril 2024 et le 29 décembre 2025, MM et M^me A…, représentés par M^e Bard, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 1er février 2024 ;

2°) de condamner l’Etat à leur verser la somme de 306 629 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 avril 2021, en réparation des préjudices, résultant de l’arrachage d’arbres, que l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 12 novembre 2003 leur a fait subir ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la créance n’est pas prescrite ;

- l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 12 novembre 2003 constitue une faute de nature à leur ouvrir droit à réparation ;

- ils sont en droit de prétendre à l’indemnisation des préjudices subis, tenant à l’arrachage des arbres et au manque à gagner, à hauteur de 306 629 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mars 2025, le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

à titre principal, la créance est prescrite ;

à titre subsidiaire, le préjudice cultural n’est pas établi par le rapport d’expertise.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code rural et de la pêche maritime ;

la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Evrard, présidente-assesseure,

les conclusions de M^me Lordonné, rapporteure publique,

et les observations de M^e Brochard pour MM. et M^me A… et de M^me E… pour la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Considérant ce qui suit :

MM. et M^me A…, agissant en qualité d’héritiers de leur père décédé, qui exploitait des vergers de pêchers dans le département de la Drôme, ont recherché la responsabilité de l’Etat à raison des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait de l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 12 novembre 2003 prescrivant l’arrachage de l’intégralité des arbres des parcelles exploitées ayant présenté, au cours de la période du 1er janvier 2001 au 21 août 2003, un taux de contamination par le virus de la sharka compris supérieur à 5 %. Ils relèvent appel du jugement du 1er février 2024 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande.

Sur l’exception de prescription de la créance retenue par le tribunal :

En ce qui concerne le point de départ du délai de prescription :

Aux termes de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites, au profit de l’État, des départements et des communes (…) toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (…) ». Aux termes de l’article 3 de cette loi : « La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l’intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l’existence de sa créance ou de la créance de celui qu’il représente légalement ».

Aux termes de l’article 4 de l’arrêté du préfet de la Drôme du 12 novembre 2003 : « En application de l’article L. 251-8 [du code rural alors en vigueur], la présence de plus de 5 % d’arbres détectés contaminés sur une parcelle, en cumulé sur les trois dernières années (1er janvier 2001 – 21 août 2003) impliquera obligatoirement l’arrachage dans sa totalité de ladite parcelle avant le 1er février 2004. (…) ».

Il résulte de l’instruction que le fait générateur de la créance dont les consorts A… se prévalent est constitué par la publication de l’arrêté, présentant un caractère réglementaire, du 12 novembre 2003 et non par l’arrachage des arbres, qui n’en est que la conséquence. La publication de l’arrêté, qui impose l’élimination des arbres fruitiers dès franchissement du seuil de contamination de 5 %, alors que le ministre, seul compétent, n’avait pas fixé un tel seuil et que la plupart des études scientifiques disponibles à cette date retenaient un seuil de 10 %, est par elle-même de nature à porter à la connaissance des intéressés la créance qu’ils pouvaient détenir sur l’administration. Par suite, la circonstance que l’illégalité de cet arrêté n’a été révélée qu’ultérieurement par le juge n’est pas de nature à faire regarder les consorts A… comme ayant légitimement ignoré l’existence de leur créance.

En outre, rien ne faisait obstacle à ce que les préjudices dont se prévalent les requérants, résultant du coût de l’arrachage des parcelles et de la plantation de nouveaux plants, aient pu être mesurés par eux dès qu’ils ont été subis, soit dès la date de la publication de l’arrêté. De même, le manque à gagner résultant de l’impossibilité d’exploiter ces arbres fruitiers, quand bien même il se calculerait sur une période de plusieurs années, s’impute, s’agissant d’un préjudice définitif, à l’année de publication de cet arrêté au cours de laquelle son importance et son étendue pouvaient être déterminées par les requérants.

Il s’ensuit que le délai de prescription de la créance invoquée par les requérants, résultant de l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 12 novembre 2003, a débuté le 1er janvier 2004.

En ce qui concerne l’interruption de la prescription :

Aux termes de l’article 2 de la loi du 31 décembre 1968 : « La prescription est interrompue par (…) Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l’auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l’administration qui aura finalement la charge du règlement n’est pas partie à l’instance (…) Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l’interruption. Toutefois, si l’interruption résulte d’un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée. ».

En vertu des dispositions citées au point 7, l’introduction par la société Valette, le 9 janvier 2004, au greffe du tribunal administratif de Grenoble, d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation de l’arrêté du préfet de la Drôme du 12 novembre 2003, lequel est relatif au même fait générateur de la créance que celui dont se prévalent les consorts A…, a eu pour effet d’interrompre la prescription à l’égard de ces derniers, sans qu’y fasse obstacle la circonstance que l’ampleur et les effets de l’illégalité commise sont susceptibles de varier pour chaque exploitant visé par l’obligation d’arrachage. Dans ces conditions, le tribunal administratif de Grenoble ayant statué sur le recours de la société Valette par un jugement du 19 mai 2009, un nouveau délai de quatre ans a couru à compter du 1er janvier 2010. Ce délai a de nouveau été interrompu par la requête de la société Valette du 15 octobre 2012 tendant à la condamnation de l’Etat à réparer les préjudices résultant de l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 12 novembre 2003, laquelle est également relative au même fait générateur. Un nouveau délai de quatre ans a ainsi couru à compter du 1er janvier 2017, la cour administrative d’appel de Lyon ayant statué sur le recours de la société Valette par un arrêt, passé en force de chose jugée, du 22 novembre 2016. Enfin, le délai de prescription a de nouveau été interrompu par le pourvoi en cassation introduit par la société Valette le 23 janvier 2017 contre cet arrêt, sur lequel le Conseil d’Etat a statué le 24 juin 2019. Dans ces conditions, la créance des consorts A… n’était pas éteinte le 2 avril 2021, date à laquelle le préfet de la Drôme a reçu leur demande tendant à ce qu’ils soient indemnisés du préjudice que leur a causé l’illégalité de l’arrêté du 12 novembre 2003. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que c’est à tort que le tribunal a retenu que leur créance était prescrite.

Toutefois, il appartient à la cour administrative d’appel, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les demandes indemnitaires des consorts A….

Sur la responsabilité de l’Etat :

Lorsqu’une personne sollicite le versement d’une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité d’une décision administrative entachée d’incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l’espèce, par l’autorité compétente. Dans le cas où il juge qu’une même décision aurait été prise par l’autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice d’incompétence qui entachait la décision administrative illégale.

Aux termes de l’article L. 251-8 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable au litige : « I. – L’administration chargé de l’agriculture peut prescrire par arrêté les traitements et les mesures nécessaires à la prévention de la propagation des organismes nuisibles inscrits sur la liste prévue à l’article L. 251-3. Il peut également interdire les pratiques susceptibles de favoriser la dissémination des organismes nuisibles, selon les mêmes modalités. / II. – En cas d’urgence, les mesures ci-dessus spécifiées peuvent être prises par arrêté préfectoral immédiatement applicable. L’arrêté préfectoral doit être soumis, dans la quinzaine, à l’approbation du ministre chargé de l’agriculture ». L’article 1er de l’arrêté ministériel du 31 juillet 2000 établissant la liste des organismes nuisibles aux végétaux, produits végétaux et autres objets soumis à des mesures de lutte obligatoire énonce que : « la lutte contre les organismes nuisibles mentionnés en annexe A du présent arrêté est obligatoire, de façon permanente, sur tout le territoire métropolitain ou dans les départements d’outre-mer, dès leur apparition, et ce quel que soit le stade de leur développement et quels que soient les végétaux, produits végétaux et autres objets sur lesquels ils sont détectés ». Cet arrêté a inscrit le Plum Pox Virus à l’origine de la maladie de la sharka à son annexe A.

Il résulte de ces dispositions que la compétence de principe pour édicter des mesures de prévention de la propagation des organismes nuisibles, au nombre desquels figure le virus de la sharka, appartient au ministre chargé de l’agriculture auquel il revient également, s’il décide de prescrire l’arrachage de la totalité des parcelles de prunus sensibles à ce virus, de fixer pour chaque département concerné, le seuil de contamination minimal à partir duquel une telle mesure doit être mise en œuvre. La compétence préfectorale n’est qu’une compétence d’exception, qui doit être justifiée par l’existence d’une situation d’urgence.

Dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction qu’aurait existé une situation d’urgence dans le département de la Drôme susceptible de fonder légalement l’intervention du préfet de la Drôme, son arrêté du 12 novembre 2003 par lequel ce dernier a prescrit des mesures d’arrachage en déterminant le seuil d’application de ces mesures a été pris par une autorité incompétente. Une telle illégalité entachant cet arrêté constitue une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat à l’égard des requérants, à la condition toutefois qu’elle présente un lien direct et certain avec les préjudices dont il est demandé réparation.

Il résulte de l’instruction que, s’il était préconisé par la plupart des études scientifiques disponibles à l’époque de l’arrêté litigieux, de procéder à l’arrachage des parcelles dont les arbres étaient affectés par la maladie de la sharka lorsqu’était atteint un seuil de contamination de 10 %, quelle que soit la durée de surveillance, il n’en allait pas certainement de même pour un seuil de contamination de seulement 5 %, en l’absence de consensus en ce sens et compte tenu des marges d’incertitude dont témoignaient les études alors disponibles. Ainsi, il ne résulte pas de l’instruction que le ministre aurait, comme l’a incompétemment fait le préfet de la Drôme par son arrêté du 12 novembre 2003, décidé d’abaisser ce seuil à 5 %.

Il résulte de ce qui précède que les consorts A… sont fondés à soutenir que l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 12 novembre 2003 est de nature à engager la responsabilité de l’Etat à leur égard, pour autant toutefois qu’ils aient été contraints d’arracher les arbres sains de parcelles atteintes entre 5 et 10 % au cours de la période du 1er janvier 2001 au 21 août 2003.

Sur les préjudices :

Les requérants demandent l’indemnisation des préjudices subis en conséquence des arrachages d’arbres sains pratiqués sur les parcelles contaminées entre 5 et 10 % par le virus de la sharka en exécution de l’arrêté du préfet de la Drôme du 12 novembre 2003. Ils soutiennent que ces préjudices se composent, d’une part, du coût de reconstitution d’un verger dont les capacités de production seraient équivalentes à celles des arbres illégalement arrachés et, d’autre part, du montant de la marge nette qui aurait été dégagée de la production de ces arbres sains pour la période courant entre la date où ces arbres ont été détruits et celle où un verger reconstitué atteindrait des capacités de production équivalentes à celles des arbres détruits.

Il résulte de l’instruction, et, notamment, des termes mêmes de l’article 4 de cet arrêté, que ce dernier impose l’arrachage de l’intégralité des arbres des parcelles présentant une proportion d’arbres contaminés supérieure à 5 % sur la période du 1er janvier 2001 au 21 août 2003, cette mesure devant être mise en œuvre, sous le contrôle du service régional de la protection des végétaux de la direction régionale de l’agriculture et de la forêt Rhône-Alpes, avant le 1er février 2004. En outre, les requérants produisent des tableaux, établis par ce même service, relatifs à l’année 2003, indiquant que les arbres de leurs parcelles affectées au-delà du seuil de 5 % ont été arrachés. Enfin, l’administration ne conteste pas que les arbres arrachés ont effectivement été remplacés par des arbres sains. Ces éléments sont de nature à établir la réalité du préjudice invoqué par les requérants.

Pour justifier le montant des préjudices dont ils se prévalent, les consorts A… produisent un document, intitulé « note d’expertise », établi par un ingénieur agronome et daté du mois de mars 2021, évaluant les préjudices afférents au coût d’arrachage et de remplacement des arbres sains et au manque à gagner résultant de leur absence.

Pour évaluer le coût d’arrachage et de replantation des parcelles concernées par la mesure d’arrachage intégral lorsque le taux d’arbres contaminés était compris entre 5 et 10 %, l’expert a recherché le nombre, la variété et l’âge des arbres sains concernés, et a retenu, pour la replantation, une densité de 634 arbres par hectare et un coût moyen par arbre, intégrant les frais d’arrachage et le coût de plantation, de 33,49 euros. La seule circonstance que cette étude n’a pas été établie de façon contradictoire ne suffit pas à lui ôter tout caractère probant, l’administration, à laquelle cette étude a été communiquée, disposant de la possibilité de contester tant la méthode que les valeurs retenues. A cet égard, si l’administration fait état de l’absence d’éléments justificatifs du nombre d’arbres arrachés, de leur année de plantation et de la superficie des parcelles concernées, il résulte de l’instruction que l’expert s’est fondé sur les tableaux, qu’il joint en annexe, établis par le service régional de la protection des végétaux de la direction régionale de l’agriculture et de la forêt Rhône-Alpes, et précisant, par parcelle, l’espèce et la variété, l’année de plantation, la surface, le nombre d’arbres total et celui des arbres dont la contamination a été constatée par année.

En revanche, il ne résulte pas de l’instruction que le ministre en charge de l’agriculture n’aurait pas prescrit l’arrachage intégral d’une parcelle si, à la date de la publication de l’arrêté du 12 novembre 2003, la proportion d’arbres contaminés, constatée sur la période du 1er janvier 2001 au 21 août 2003, avait atteint et dépassé le seuil de 10 %, quel que soit le pourcentage d’arbres contaminés observé sur la seule année 2003. Le préjudice résultant de l’arrachage de la totalité d’une parcelle contaminée à hauteur de 10 % ou plus sur la période du 1er janvier 2001 au 21 août 2003 est ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, sans lien avec l’illégalité de l’arrêté du 12 novembre 2003. En l’espèce, il résulte de l’instruction, et, notamment, du tableau établi par le service régional de la protection des végétaux de la direction régionale de l’agriculture et de la forêt Rhône-Alpes intitulé « Montant des indemnités relatif au virus de la sharka – année 2003 » ainsi que du tableau intitulé « prospection et contamination en sharka sur les vergers des exploitations de M. et M^me A… depuis 1997 » établi par le FREDEC Rhône-Alpes, que seules les parcelles Ex3, Ex4 Ouest et Exv 1 pour la partie plantée de la variété Spring Lady et Exv 5 Bis, ont été contaminées entre 5 et 10 % entre le 1er janvier 2001 et le 21 août 2003, les parcelles Exv1 pour sa partie plantée de la variété Topaze, Exv 2 et Exv 4, atteintes à hauteur de, respectivement, 19,87 %, 19,49 % et 17,55 %, présentant un taux de contamination supérieur à 10 % pour la période en cause.

Il s’ensuit que le préjudice subi par les requérants à raison de l’illégalité de l’arrêté du 12 novembre 2003 au titre du coût de la replantation d’arbres sains, en ne tenant compte que des parcelles Ex3, Ex4 Ouest, Exv 1 pour la partie plantée de la variété Spring Lady et Exv 5 Bis, s’élève uniquement à (11 321 + 12 894 + 12 592 + 20 931) = 58 038 euros.

Pour évaluer la perte de marge nette subie, l’expert a déduit de la marge nette qui aurait été générée par les arbres illégalement arrachés celle résultant de l’exploitation d’arbres aux caractéristiques comparables replantés quatre ans après arrachage, ce délai ayant été regardé comme raisonnable pour effectuer l’opération, et en retenant la moyenne des charges de structure et des charges opérationnelles supportées par l’exploitation au cours des trois années précédant la publication de l’arrêté, telles qu’attestées par son expert-comptable ainsi qu’un taux de rendement moyen correspondant aux variétés et à l’âge des arbres qui préexistaient sur les parcelles. Cette méthode, dont l’administration ne conteste pas le bien-fondé, est de nature à permettre une exacte évaluation des préjudices subis par l’exploitation. Il y a lieu toutefois, ainsi qu’il a été dit aux points précédents, de ne retenir que la perte d’exploitation des parcelles dont le taux de contamination était compris entre 5 et 10 % entre le 1er janvier 2001 et le 21 août 2003, à savoir les parcelles Ex3, Ex4 Ouest, Exv 1 pour la partie plantée de la variété Spring Lady et Exv 5 Bis, soit la somme de (33 926 + 10 279 + 43 154 + 45 465) = 132 824 euros. Il en résulte que le préjudice subi par les requérants à raison de l’illégalité de l’arrêté du 12 novembre 2003 au titre du manque à gagner s’élève à 132 824 euros.

En dernier lieu, il résulte de l’instruction que les requérants ont bénéficié, à raison des seules parcelles affectées entre 5 et 10 %, d’indemnités de la part de l’Etat d’un montant total, non contesté, de (3 247 + 1 521 + 4 583 + 6 728) = 16 079 euros au titre de l’année 2003. Cette somme, accordée en réparation des mêmes préjudices, doit être déduite du montant de la somme mise à la charge de l’Etat à raison du coût de l’arrachage des arbres sains et de la plantation d’arbres de remplacement, ainsi que du manque à gagner de l’exploitation des arbres sains arrachés.

Il s’ensuit que le montant des préjudices matériels subis par les consorts A… s’élève à (58 038 + 132 824) – 16 079 = 174 783 euros.

Sur les intérêts :

Les consorts A… ont droit aux intérêts au taux légal correspondant à l’indemnité de 174 783 euros à compter du 2 avril 2021, date de réception de leur demande par le préfet de la Drôme.

Il résulte de ce qui précède que les consorts A… sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande, et à demander la condamnation de l’Etat à leur verser ensemble la somme de 174 783 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 avril 2021, en réparation des préjudices matériels que l’illégalité de l’arrêté du préfet de la Drôme du 12 novembre 2003 leur a fait subir.

Sur les frais liés au litige :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat, partie perdante, la somme globale de 2 000 euros à verser aux consorts A… en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2104988 du tribunal administratif de Grenoble du 1er février 2024 est annulé.

Article 2 : L’Etat est condamné à verser aux consorts A… ensemble la somme de 174 783 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 avril 2021.

Article 3 : L’Etat versera aux consorts A… la somme globale de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… A…, en sa qualité de représentant unique des requérants, et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l’audience du 24 mars 2026 à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

M^me Aline Evrard, présidente-assesseure,

M^me Vanessa Remy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 avril 2026.

La rapporteure,

Aline EvrardLe président,

Jean-Yves Tallec

La greffière,

Péroline Lanoy

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,