Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C… B… et M^me A… D… ont demandé au tribunal administratif de Bastia, d’une part, de condamner l’Etat à leur verser une somme de 399 249,38 euros, sauf à parfaire, assortie des intérêts à compter de la réception de leur réclamation indemnitaire préalable et de leur capitalisation, en réparation du préjudice qu’ils estiment avoir subi consécutivement à la délivrance, le 12 octobre 2012, par le maire de Pianottoli-Caldarello, au nom de l’Etat, sur la parcelle cadastrée section D n° 1452 qui est située sur le territoire communal, d’un permis de construire illégal, et, d’autre part, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2200510 du 30 mai 2024, le tribunal administratif de Bastia a condamné l’Etat à verser à M. B… et M^me D… une somme de 333 287,85 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2021 et de leur capitalisation, et mis à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, avant de rejeter le surplus des conclusions de leur demande de première instance.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 5 août 2024 et 16 octobre 2025, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, puis la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures, d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 30 mai 2024 en tant qu’il condamne l’Etat à verser à M. B… et M^me D… cette somme de

333 287,85 euros et de rejeter tant les demandes indemnitaires qu’ils ont présentées devant le tribunal administratif de Bastia que leur appel incident.

Le représentant de l’Etat soutient que :

- les premiers juges ont commis une erreur de droit et une erreur de qualification juridique des faits en retenant un lien de causalité direct entre la faute de l’Etat tenant à la délivrance d’un permis de construire illégal et les préjudices dont M. B… et M^me D… entendent obtenir réparation ;

- les frais d’architecte, de géomètre et d’huissier de justice invoqués par M. B… et M^me D… n’auraient pas été engagés en vain si ces derniers ne s’étaient pas abstenus d’exécuter ce permis de construire avant qu’il ne devienne caduc ;

- le devis du 4 juillet 2011 produit par M. B… et M^me D… pour demander la réparation des frais de démaquisage étant, comme l’a retenu le tribunal administratif de Bastia, antérieur à ce permis de construire délivré le 17 octobre 2012, il n’est pas démontré qu’il aurait été effectué postérieurement à la délivrance de ce permis ;

- les troubles subis par M. B… et M^me D… dans leurs conditions d’existence ne sont pas la conséquence directe de la délivrance illégale de ce permis de construire mais du fait qu’ils se sont abstenus d’exécuter celui-ci ;

- à titre subsidiaire, et si la cour devait estimer que le lien de causalité entre ce permis de construire et les préjudices indemnisés par le jugement était établi, elle devra constater que M. B… et M^me D… ont fait preuve d’une imprudence fautive en ne réalisant pas leur projet immobilier pendant le délai de validité de ce permis de construire devenu définitif ; cette imprudence est de nature à exonérer en tout ou partie l’Etat de sa responsabilité quant aux conséquences dommageables résultant de l’illégalité de ce permis de construire.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 septembre et 3 novembre 2025, M. B… et M^me D…, représentés par M^e Ribière, concluent :

- au rejet de la requête ;

- à ce que, par la voie de l’appel incident, l’Etat soit condamné à leur verser cette somme de 399 248,39 euros, assortie des intérêts de retard à compter de leur réclamation indemnitaire préalable et de leur capitalisation ;

- à ce qu’une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- l’Etat a commis une faute et sa responsabilité est donc engagée ;

- leur abstention à mettre en œuvre le permis de construire qui leur avait été délivré résulte de circonstances indépendantes de leur volonté et ne saurait rompre le lien de causalité direct entre la faute et leur préjudice, ou contribuer à la réalisation de celui-ci, et ne constitue pas une cause exonératoire de responsabilité ;

- la « solution » précédemment retenue par la cour dans d’autres affaires n’est pas transposable, est en contradiction avec la jurisprudence du Conseil d’Etat et est incompatible avec le principe de légalité ;

- ils demandent à la cour, par la voie de l’appel incident, de faire droit à l’intégralité de leurs demandes de première instance et de condamner l’Etat à leur verser une somme totale de

399 249,38 euros décomposée ainsi qu’il suit :

. 247 500 euros, au titre de la différence entre le prix d’achat du terrain et sa valeur réelle ;

. 96 160,63 euros, au titre des frais financiers ;

. 20 000 euros, au titre des frais d’architecte ;

. 239,20 euros, au titre des frais de géomètre ;

. 6 430 euros, au titre des frais de démaquisage ;

. 647,45 euros, au titre des frais d’huissier ;

. et 40 000 euros, au titre des troubles dans leurs conditions d’existence ;

- il ne saurait leur être reproché de n’avoir pas commis le délit pénal consistant à construire en méconnaissance des dispositions particulières applicables au littoral.

Des pièces, enregistrées le 3 décembre 2025, à 11 heures 03, et présentées pour M. B… et M^me D…, par M^e Ribière, n’ont pas été communiquées.

Par une ordonnance du 3 novembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 3 décembre 2025, à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le décret n° 92-129 du 7 février 1992 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Lombart, rapporteur,

- les conclusions de M^me Balaresque, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Ribière, représentant M. B… et M^me D….

Considérant ce qui suit :

Le 17 octobre 2012, le maire de Pianottoli-Caldarello a, au nom de l’Etat, délivré un permis de construire en vue de la réalisation d’une maison, d’une zone professionnelle et d’un gîte sur la parcelle cadastrée section D n° 1452, située au lieu-dit E…, sur le territoire communal, à M. B… et M^me D…, alors épouse B…, lesquels ont acquis cette parcelle par un acte du 23 décembre 2012, pour un prix de 247 500 euros. Par un arrêté du 13 novembre 2014, le même maire a, toujours au nom de l’Etat, prorogé la validité de ce permis de construire pour une durée d’un an. Les travaux autorisés n’ont toutefois pas été réalisés avant la péremption de cette autorisation d’urbanisme. Le 10 octobre 2019, M^me D… a sollicité la délivrance d’un certificat d’urbanisme en vue de la construction d’un bâtiment destiné à recevoir une résidence principale, une zone professionnelle ainsi qu’un gîte sur cette même parcelle cadastrée section D n° 1452. Mais, le 29 novembre 2019, le maire de Pianottoli-Caldarello lui a délivré, au nom de la commune, un certificat d’urbanisme pré-opérationnel déclarant non réalisable cette opération de construction. Par un jugement du 30 mai 2024, le tribunal administratif de Bastia a, à la demande de M. B… et M^me D… et après que leurs réclamations indemnitaires préalables ont été rejetées, principalement condamné l’Etat à leur verser une somme de 333 287,85 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2021 et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu’ils ont subis en raison de l’illégalité fautive entachant le permis de construire qui leur avait été délivré le 17 octobre 2012. Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a relevé appel de ce jugement tandis que M. B… et M^me D… demandent à la cour, par la voie de l’appel incident, de le réformer en tant qu’il n’a pas fait entièrement droit à leurs prétentions indemnitaires.

Sur la régularité du jugement attaqué :

Eu égard à l’office du juge d’appel, qui est appelé à statuer, d’une part, sur la régularité de la décision des premiers juges et, d’autre part, sur le litige qui a été porté devant eux, les moyens tirés de ce que le tribunal administratif de Bastia aurait commis une erreur de droit et une erreur de qualification juridique sont inopérants.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

Toute illégalité est constitutive d’une faute. Ainsi, la décision par laquelle l’autorité administrative délivre un permis de construire illégal constitue une faute de nature à engager sa responsabilité, à condition, notamment, que l’existence d’un lien de causalité direct et certain entre l’illégalité ainsi commise et le préjudice invoqué puisse être établi.

En ce qui concerne la responsabilité pour faute de l’Etat :

Aux termes du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : « I – L’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. (…) ». Il résulte de ces dispositions, sous réserve des exceptions qu’elles prévoient, notamment pour les activités agricoles, que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

Le schéma d’aménagement de la Corse, approuvé par décret en Conseil d’Etat du 7 février 1992 et alors applicable, qui vaut schéma de mise en valeur de la mer et produit les mêmes effets que les directives territoriales d’aménagement, prescrit que l’urbanisation du littoral demeure limitée. Pour en prévenir la dispersion, il privilégie la densification des zones urbaines existantes en évitant une urbanisation linéaire diffuse et prévoit que l’existant s’apprécie par référence à des critères d’équipement en voies, réseaux et service public de collecte de déchets mais également de densité du bâti et d’occupation des sols. De telles prescriptions apportent des précisions relatives aux modalités d’application des dispositions du I de l’article L. 146-4 du code l’urbanisme et ne sont pas incompatibles avec elles. Dès lors, la conformité d’un projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral doit être appréciée au regard de ces prescriptions.

En l’espèce, comme les premiers juges l’ont jugé à bon droit et le ministre ne le contestant, du reste, pas en appel, le permis de construire qui a été délivré à M. B… et M^me D… le 17 octobre 2012 par le maire de Pianottoli-Caldarello, au nom de l’Etat, en ce qu’il autorise la réalisation d’une maison, d’une zone professionnelle et d’un gîte sur la parcelle cadastrée section D n° 1452, est entaché d’une illégalité fautive, alors même, au demeurant, qu’aucune décision juridictionnelle n’en a prononcé l’annulation ou ne l’a déclaré illégal avant le prononcé de ce jugement. En effet, il résulte de l’instruction, et en particulier des documents photographiques et cartographiques joints au dossier, que cette parcelle ne se situe pas en continuité d’une agglomération ou d’un village, ni même d’un hameau nouveau intégré à l’environnement au sens des dispositions alors en vigueur du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme telles que précisées par le schéma d’aménagement de la Corse. Il suit de là que M. B… et M^me D… sont fondés à obtenir la réparation des préjudices directs et certains qui ont résulté de cette illégalité fautive.

En ce qui concerne l’existence d’une faute exonératoire des victimes :

S’il est constant que M. B… et M^me D… n’ont pas exécuté le permis de construire du 17 octobre 2012 pendant sa durée de validité, ainsi que l’a relevé le tribunal administratif de Bastia, une telle circonstance ne saurait, par elle-même, être regardée comme constitutive d’une imprudence fautive alors qu’il ne résulte pas de l’instruction qu’ils auraient eu connaissance, préalablement à la péremption de ce permis de construire, d’éléments de nature à mettre en doute la constructibilité du terrain d’assiette du projet ou n’auraient pu légitimement ignorer de tels éléments. Le ministre n’est dès lors pas fondé à soutenir qu’ils ont commis une telle imprudence susceptible d’exonérer, même partiellement, l’Etat de sa responsabilité.

En ce qui concerne l’évaluation et la réparation des préjudices subis par M. B… et M^me D… :

S’agissant des frais de démaquisage :

Par son jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a estimé que, si M. B… et M^me D… soutenaient avoir engagé des frais de démaquisage de la parcelle cadastrée section D n° 1452 en vue de la réalisation de leur projet de construction, ils fondaient leurs prétentions sur un devis du 4 juillet 2011 qui était antérieur au permis de construire qui leur avait été délivré le 17 octobre 2012, alors même qu’il n’était pas établi que ce démaquisage avait été effectué postérieurement à cette délivrance. Le tribunal en concluait que ce chef de préjudice ne devait pas être indemnisé dès lors qu’une telle dépense, à la supposer établie, ne présenterait pas de lien de causalité direct et certain avec l’illégalité fautive commise par l’Etat. Les intimés n’apportent en cause d’appel aucun élément nouveau susceptible de faire regarder comme erronée l’appréciation ainsi portée par les premiers juges au point 10 du jugement attaqué dont il convient, dans ces conditions, pour la cour, d’adopter les motifs.

S’agissant des frais de géomètre :

Il résulte de l’instruction que le « mémoire d’honoraires » daté du 15 mai 2012, qui ne fait au demeurant pas état de l’identité de la personne qui l’a dressé, relatif à l’établissement d’un profil (AA) à partir du semi de points, ne comporte aucune indication permettant d’établir qu’il a été effectivement réglé par M. B… et M^me D…. Il n’y a donc pas lieu d’indemniser les intimés à ce titre.

S’agissant des frais d’huissier :

M. B… et M^me D… soutiennent avoir exposé des frais d’huissier à hauteur de 675,45 euros. Toutefois, ils n’apportent en cause d’appel aucun élément permettant de remettre en cause l’appréciation des premiers juges qui ont estimé à raison qu’il ne résultait ni de leurs écritures ni de la facture qu’ils produisaient à ce titre qu’une telle dépense avait été effectuée en pure perte en vue de la réalisation de leur projet immobilier. Dans ces conditions, il y a lieu d’adopter les motifs ainsi retenus par les premiers juges au point 11 du jugement attaqué.

S’agissant des frais d’architecte :

M. B… et M^me D… se bornent à solliciter de la cour le versement d’une somme de 20 000 euros au titre de frais d’architecte. Sans autre précision apportée à cette demande, ces frais ne sauraient être regardés comme présentant un lien direct et certain avec l’illégalité entachant le permis de construire qui leur a été délivré le 17 octobre 2012 alors qu’il ressort des factures qu’ils produisent à ce titre que ces frais ont été engagés à compter du 14 octobre 2011, soit un an avant la délivrance de cette autorisation et alors même qu’ils n’avaient pas encore fait l’acquisition de la parcelle cadastrée section D n° 1452. Ces frais d’architecte ne sauraient davantage être regardés comme présentant un lien direct et certain avec l’illégalité qui entacherait la carte communale de Pianottoli-Caldarello approuvée par des délibérations de son conseil municipal des 5 avril et 30 mai 2008 puis par un arrêté préfectoral du 2 juillet 2008, les intimés n’établissant ni même n’alléguant, en tout état de cause, qu’ils auraient consulté ce document d’urbanisme en vue de la réalisation de leur projet avant la constitution de leur dossier de demande de permis de construire et qu’au vu du classement de la parcelle cadastrée section D n° 1452, ils auraient acquis la conviction que cette parcelle était constructible.

S’agissant du préjudice relatif à la différence entre le prix d’acquisition de la parcelle cadastrée section D n° 1452 et sa valeur réelle :

Il résulte de l’instruction que M. B… et M^me D… ont acquis la parcelle cadastrée section D n° 1452 pour une somme de 247 500 euros. Le tribunal administratif de Bastia a fixé, par le jugement attaqué, la valeur vénale de cette parcelle à un montant de 11 745,90 euros. Alors même que le tribunal a ainsi tenu compte du prix au mètre carré (m²) estimé par un professionnel de l’immobilier dans une étude sollicitée pour la parcelle cadastrée section D n° 1345, étrangère au présent litige, et non pour la parcelle cadastrée section D n° 1452, terrain d’assiette de leur projet de construction, le ministre ne conteste pas ce montant qui ne paraît en tout état de cause pas, au vu des pièces versées aux débats, excessif. Dans ces conditions, il y a lieu de fixer le préjudice subi par les intimés, en lien direct avec l’illégalité entachant le permis de construire qui leur avait été délivré le 17 octobre 2012 par le maire de Pianottoli-Caldarello, au nom de l’Etat, tenant à la différence entre le prix d’acquisition de cette parcelle et sa valeur réelle, à la somme de 235 754,10 euros.

S’agissant des frais d’emprunt :

Il résulte de l’instruction, notamment du tableau d’amortissement versé aux débats, que M. B… et M^me D… ont contracté, le 14 décembre 2012, en vue de l’acquisition de la parcelle cadastrée section D n° 1452, un prêt immobilier d’un montant de 250 000 euros, à un taux de 3,20 %, à raison de 180 échéances mensuelles, assorti de frais d’assurance, pour un montant de 31 024,34 euros, et des intérêts, pour une somme de 65 009,41 euros. Ainsi que l’ont relevé là encore à juste titre les premiers juges, il ne résulte pas de l’instruction que les intimés auraient eu besoin de recourir à un financement bancaire s’ils avaient acquis un terrain non constructible au prix de 11 745,90 euros tel que relevé au point précédent du présent arrêt. Par conséquent, c’est par une juste appréciation que les premiers juges ont alloué aux intimés un montant total de 96 033,75 euros au titre des frais d’assurances et des intérêts exposés en vain dont ils ont dû s’acquitter.

S’agissant des troubles dans les conditions d’existence :

En évaluant, au vu de l’instruction, à 1 500 euros le préjudice résultant des troubles dans les conditions d’existence subis par M. B… et M^me D…, lesquels ne produisent à cet égard aucune nouvelle pièce en cause d’appel, le tribunal administratif de Bastia a fait une exacte appréciation de ce chef de préjudice.

Il résulte de tout ce qui précède que, d’une part, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a condamné l’Etat à verser à M. B… et M^me D… une somme de 333 287,85 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2021 et de leur capitalisation en réparation de leurs préjudices et, d’autre part, les conclusions incidentes présentées par ces derniers tendant à ce que cette indemnité réparatrice soit portée à la somme de 399 249,38 euros doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ».

Dans les circonstances de l’espèce il y a lieu de laisser chacune des parties supporter ses propres frais. Leurs conclusions respectives fondées sur les dispositions précitées de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent donc être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : La requête du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est rejetée.

Article 2 : Les conclusions aux fins d’appel incident et d’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative présentées par M. B… et M^me D… sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, à M. C… B… et à M^me A… D….

Délibéré après l’audience du 31 mars 2026, où siégeaient :

- M^me Karine Jorda-Lecroq, présidente,

- M. Michaël Revert, président assesseur,

- M. Laurent Lombart, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 avril 2026.