Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… C… a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d’annuler l’arrêté du 27 septembre 2019 par lequel la directrice générale du ministère de l’action et des comptes publics a prononcé à son encontre une exclusion temporaire de fonctions d’une durée de vingt-quatre mois assortie d’un sursis de neuf mois et de condamner l’Etat à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation de son préjudice moral d’une part, et d’annuler la décision du 2 mars 2020 par laquelle la directrice générale des douanes a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle d’autre part.

Par un jugement n° 1908772, 2002748 du 18 novembre 2021, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement les 14 janvier 2022, 14 juin 2022 et 8 juillet 2025, M. C…, représenté par M^e Pujos, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler l’arrêté du 27 septembre 2019 et la décision du 2 mars 2020 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est insuffisamment motivé et est entaché de contradictions inextricables ;

- le jugement est irrégulier en ce que les premiers juges ont porté une appréciation sur une pièce annexée à un mémoire qui n’a pas été communiqué ;

- l’enquête administrative n’a pas pris en compte les éléments à décharge ;

- une double sanction déguisée lui a été infligée tirée de sa mutation d’office à un poste de chargé de mission ;

- l’inspection des services des douanes est incompétente pour enquêter au sein d’un service de renseignement ;

- le fait de considérer qu’il a dissimulé à ses collaborateurs le placement sur liste noire d’un aviseur est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

- les modalités de réalisation de l’opération Aurore ne lui sont pas imputables ;

- il n’a commis aucun manquement s’agissant de la multi-immatriculation d’un aviseur à partir de 2013 dès lors que cette pratique a été proscrite à compter de 2015 ;

- il ne peut lui être reproché d’avoir validé la rémunération d’un aviseur ;

- il ne peut lui être reproché de ne pas avoir pris en compte la dangerosité de l’aviseur ;

- il ne peut lui être reproché d’avoir recruté cet aviseur, ni d’en avoir assuré un suivi ;

- la sanction qui lui a été infligée est disproportionnée ;

- il aurait dû bénéficier de la protection fonctionnelle dès lors que sa faute n’est pas détachable du service.

Par des mémoires en défense et des pièces, enregistrés les 31 mai 2022, 27 février 2023, 19 novembre 2024 et 8 juillet 2025, le ministre de l’économie des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 2007-400 du 22 mars 2007 ;

- le décret n°2007-1664 du 26 novembre 2007 ;

- le décret n° 2012-586 du 26 avril 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Peton,

- les conclusions de M^me Bourguet, rapporteure publique,

- les observations de M. C….

Une note en délibéré, présentée pour M. C…, a été enregistrée le 20 octobre 2025.

Considérant ce qui suit :

M. C… est directeur principal des services douaniers. Il a exercé les fonctions de chef de la direction des opérations douanières (DOD), laquelle relève de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) du 1er juin 2008 au 31 août 2014. Il a ensuite été détaché auprès de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) à Bruxelles à compter du 1er septembre 2014 pour y exercer les fonctions de chef du bureau de la lutte contre la contrebande de tabacs et de contrefaçons. Ce détachement a pris fin le 31 août 2018 et M. C… a été réintégré dans les services déconcentrés de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) à compter du 1er septembre 2018 et affecté dans un emploi de chargé de mission auprès du directeur interrégional des douanes Grand Est à Metz.

A la suite d’une saisie de café de contrefaçon en juillet 2015 et de la mise en cause d’agents des douanes, une enquête administrative a été confiée à l’inspection des services de la direction générale des douanes et droits indirects sur le fondement d’une lettre de mission du 12 janvier 2017 par laquelle la directrice générale des douanes et droits indirects demandait de faire la lumière sur « les agissements et le comportement des agents des douanes, ainsi que de leurs supérieurs hiérarchiques, affectés à l’antenne DOD du Havre, à l’échelon DOD de Rouen, à la DVR d’Ivry et aux échelons de commandement DOD et DNRED à Ivry ». Une procédure disciplinaire a été engagée et, par un arrêté du 27 septembre 2019, la directrice générale des douanes et droits indirects a infligé à M. C… la sanction d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée de vingt-quatre mois dont neuf mois avec sursis. Ce dernier a également été mis en examen le 4 octobre 2017 pour complicité d’importation en bande organisée de marchandises contrefaites, complicité de détention en bande organisée de marchandises contrefaites, faux et usage de faux, prise du nom d’un tiers, escroquerie en bande organisée, détournement de fonds publics et corruption passive puis renvoyé devant le tribunal correctionnel de Paris. Par un arrêt du 5 mai 2025, la Cour d’appel de Paris a reconnu M. C… coupable de faux et usage de faux et l’a condamné à une peine de douze mois d’emprisonnement assorti du sursis et 10 000 euros d’amende.

Le 22 décembre 2019, M. C… a demandé au directeur général des douanes et droits indirects de lui accorder la protection fonctionnelle. Sa demande a été rejetée le 2 mars 2020.

M. C… relève appel du jugement du 18 novembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes tendant à l’annulation de l’arrêté du 27 septembre 2019 et de la décision du 2 mars 2020.

Sur la régularité du jugement attaqué :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ». Il ressort des mentions du jugement attaqué que les premiers juges, qui n’étaient pas tenus de répondre à l’ensemble des arguments présentés à l’appui des moyens, ont répondu de manière suffisamment motivée à l’ensemble des moyens contenus dans les écritures produites par M. C…. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation du jugement attaqué doit être écarté.

En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l’attestation du directeur de la DNRED rédigée le 2 juillet 2021 citée par le tribunal au point 14 de son jugement a été produite à l’appui d’un mémoire enregistré le 2 juillet 2021 dans l’instance n° 1908772 dirigé contre l’arrêté du 27 septembre 2019. Ce mémoire a été communiqué au ministre de l’économie le 7 juillet suivant. Par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué aurait été pris en méconnaissance du principe du contradictoire doit être écarté.

En dernier lieu, la contradiction de motifs affecte le bien-fondé d’une décision juridictionnelle et non sa régularité. En conséquence, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait irrégulier en raison d’une telle contradiction doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne l’arrêté du 27 septembre 2019 :

Aux termes de l’article 29 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa version alors en vigueur : « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ». Aux termes de l’article 66 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat : « Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes. (…) Troisième groupe : (…) – l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans. ».

Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

Quant à la procédure disciplinaire :

En premier lieu, l’enquête de l’inspection générale, diligentée préalablement à l’engagement de la procédure disciplinaire, et le rapport qu’elle a remis au terme de sa mission ne constituent pas une phase de la procédure disciplinaire. Par conséquent, les irrégularités qui affecteraient le déroulement de l’enquête administrative sont, par elles-mêmes, à moins qu’elles ne revêtent un caractère irrémédiable, sans incidence sur la légalité de la sanction. Au demeurant, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette mission aurait omis de retenir des éléments à décharge s’agissant des faits sur lesquels elle était chargée d’investiguer.

Par ailleurs, l’inspection des services, qui est placée sous l’autorité du directeur général des douanes, était compétente pour conduire l’enquête administrative sur les activités de la DOD, direction fonctionnelle de la DNRED, dès lors qu’en vertu de l’article 5 de l’arrêté du 30 avril 2002 portant organisation de l’administration centrale de la direction générale des douanes et droits indirects, alors en vigueur, elle est chargée d’assurer des missions de contrôle des services à compétence nationale.

En second lieu, une mutation d’office revêt le caractère d’une mesure disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l’agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l’intention poursuivie par l’administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.

A la suite de la mise en examen de M. C…, le directeur de l’OLAF a prononcé la suspension de ce dernier et, à l’issue de sa période de détachement, M. C… a été réintégré dans les services déconcentrés de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) à compter du 1er septembre 2018 et affecté dans un emploi de chargé de mission auprès du directeur interrégional des douanes Grand Est à Metz. Un tel poste, qui ne comporte aucune mission d’encadrement, ne correspond pas au poste de directeur des opérations douanières et des missions qui s’y attachent qu’occupait M. C… antérieurement à son détachement. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que M. C… faisait l’objet d’un contrôle judiciaire qui lui interdisait toute activité de renseignement ou d’enquête judiciaire. Par ailleurs, les faits pour lesquels M. C… et d’autres agents des douanes ont été mis en examen ont fragilisé le service et nécessité une réorganisation de ce dernier. Par conséquent, eu égard à l’intérêt du service, la décision d’affecter M. C… à un poste de chargé de mission ne révèle pas une volonté de sanctionner cet agent et le moyen tiré de ce que M. C… aurait fait l’objet d’une double sanction doit être écarté.

Quant à la faute disciplinaire :

Il est reproché à M. C… des irrégularités dans la gestion de l’aviseur ZP s’agissant notamment des conditions d’inscription de cet aviseur sur une « liste noire », du fait qu’il a continué à travailler avec lui, qu’il n’a pas respecté les procédures habituelles au moment du transfert de cet aviseur à d’autres échelons, qu’il a commis des irrégularités dans l’immatriculation de ZP, qu’il a validé des demandes de rémunération illégales et a participé à des remises de fonds irrégulières ; ainsi que des validations de projets opérationnels « d’ouverture frontière » illégaux ; et enfin une gestion affranchie des lois et règlements ayant eu des conséquences négatives pour lui-même, pour les agents dont il avait la responsabilité et pour son administration.

Il ressort des pièces du dossier que l’aviseur ZP a été recruté par M. C…, lorsqu’il était directeur des opérations douanières et rattaché à la division des recherches de Paris le 1er avril 2009, sous le n° d’immatriculation 155 277 24-0. Dès la première opération réalisée, ZP a été considéré comme une source instable et dangereuse et une demande d’inscription sur la « liste noire des aviseurs » par le chef de la division des recherches « stupéfiants » a été présentée le 22 octobre 2009 et acceptée le jour même. M. A… a été inscrit sous le numéro d’immatriculation 155 277 24-0 sur la liste noire des aviseurs, le 24 octobre 2009, par le secrétariat général de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières, en charge de l’établissement et de l’actualisation des listes des aviseurs. M. C… soutient s’être opposé à cette inscription et ne pas en avoir été informé. A cet égard, la Cour d’appel de Paris a constaté, dans un arrêt du 5 mai 2025, en se fondant notamment sur les témoignages de l’ancien directeur de la DNRED qui n’a pas été entendu par la mission d’inspection, qu’en 2012, M. C… a pu considérer que la décision finalement prise en 2009 de ne pas inscrire ZP en liste noire était toujours d’actualité. Toutefois il résulte de l’instruction, et notamment du rapport d’inspection, qu’en février 2012, M. C… a été informé qu’une demande de rémunération avait été présentée pour un aviseur placé sur liste noire et non transféré et que le bureau central des sources avait sursis au paiement de cet aviseur dans l’attente d’informations plus précises sur son statut. A la suite de cette information, M. C… a déclaré prendre en charge le transfert de l’aviseur auprès de l’antenne de Rouen. Dès lors en 2012, M. C… était informé de l’inscription sur liste noire de l’aviseur et, malgré cette inscription, il a continué à travailler avec lui alors même que cet aviseur avait été signalé comme complexe et dangereux d’une part et que son inscription sur la liste noire justifiait qu’il soit sursis à sa rémunération d’autre part.

Ensuite, il ressort des pièces du dossier, que l’aviseur ZP a travaillé à minima sous cinq immatriculations différentes. M. C… soutient n’avoir commis aucun manquement, dès lors que la multi-immatriculation n’a été interdite qu’à compter de l’année 2015. La Cour d’appel de Paris a rappelé, dans son arrêt du 5 mai 2025, que « la référence à l’identité réelle interdit nécessairement qu’un aviseur soit immatriculé sous une fausse identité et ce d’autant plus lorsque cette multi-immatriculation n’est pas reportée dans le dossier source correspondant à l’identité réelle » avant de constater « qu’il ressort de la procédure et des explications convergentes de Pascal Schmidt et Magali Noel que c’est B… C… qui est à l’origine de cette idée d’immatriculer ZP sous d’autres noms que le sien au motif qu’il aurait fallu le protéger » et de déclarer M. C… coupable de faux et usage de faux. Par conséquent, M. C… n’est pas fondé à soutenir qu’il n’a commis aucun manquement s’agissant de la multi-immatriculation d’un aviseur.

Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, et notamment des résultats de l’enquête administrative, que l’aviseur ZP a bénéficié de 55 demandes de rémunérations sous 5 immatriculations différentes pour 30 affaires : 37 ordres de paiement ont été établis sous l’immatriculation « blacklistée » de cet aviseur et 18 sous une immatriculation fondée sur une identité fictive. Lors de l’enquête, M C… a également admis avoir remis les fonds sans la présence de la personne habilitée à le faire en raison du caractère méfiant de l’aviseur alors pourtant que les instructions de la direction générale des douanes prévoient que la remise des fonds est faite par le chef d’échelon, seul bénéficiaire de l’ordre de paiement, notamment afin de pouvoir en retracer la bonne exécution. En conséquence, M C… a permis la rémunération d’un aviseur placé sur « liste noire » et multi-immatriculé, en violation des règles administratives et comptables régissant le service d’une part et en le rémunérant lui-même, il a dérogé aux procédures de paiement d’autre part.

La décision de sanction comporte ensuite un grief tiré de ce que M. C… a validé des projets opérationnels d’ouverture frontière illégaux au motif que ces projets étaient fondés sur l’information d’un aviseur inscrit sur liste noire et ayant un rôle majeur dans l’opération. Si M. C… soutient que la version finale du projet a été validée alors qu’il n’était plus directeur des opérations douanières, une telle circonstance est sans incidence dès lors qu’il a été à l’origine de tels projets et que le fait que l’aviseur se soit trouvé partie prenante à cette opération résulte de la gestion que M. C… a mise en place.

Enfin, l’arrêté du 27 septembre 2019 retient un grief tiré de la gestion affranchie des lois et des règlements et reproche à M. C… de s’être écarté de la règle. Contrairement à ce que soutient M. C…, en continuant à travailler avec ZP alors qu’il avait connaissance de son inscription sur liste noire, et en gérant personnellement cet aviseur de manière dérogatoire, M. C… a exposé ses agents et le service à des risques inutiles.

Quant à la proportionnalité de la sanction :

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. C… qui avait connaissance de la dangerosité de ZP et, a minima, de l’inscription de cet aviseur sur la liste noire des aviseurs depuis 2012 a manqué de vigilance et de prudence et contribué aux graves dysfonctionnements constatés au sein de la direction des opérations douanières. Il a ainsi porté atteinte au renom de l’administration. Eu égard aux responsabilités et au devoir d’exemplarité de M. C…, alors directeur des opérations douanières, celui-ci aurait dû veiller au respect de la règle. Dès lors, la sanction d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée de vingt-quatre mois, dont neuf mois avec sursis, n’est pas disproportionnée au regard de la gravité des fautes commises par l’intéressé.

En ce qui concerne la décision du 2 mars 2020 :

Aux termes de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « I. – A raison de ses fonctions (…) le fonctionnaire (…) bénéficie (…) d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause (…) IV. – La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté (…) ».

Lorsqu’un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales, sauf s’il a commis une faute personnelle, et, à moins qu’un motif d’intérêt général ne s’y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l’objet.

Pour l’application des dispositions précitées de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, présentent le caractère d’une faute personnelle détachable du service des faits qui révèlent des préoccupations d’ordre privé, qui procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité. En revanche, ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l’intéressé ne suffisent par eux-mêmes à regarder une faute comme étant détachable des fonctions, et justifiant dès lors que le bénéfice du droit à la protection fonctionnelle soit refusé à l’agent qui en fait la demande.

Il résulte de ce qui a été dit aux points 14 à 19 du présent arrêt que M. C…, de par ses fonctions, a été l’élément central de la gestion dérogatoire dont était l’objet ZP. Se retranchant derrière une nécessité d’efficacité, et malgré le devoir d’exemplarité dont il devait faire preuve eu égard à ses fonctions de chef de service, M. C… s’est affranchi du cadre légal et réglementaire durant de nombreuses années alors même qu’il avait été averti de plusieurs anomalies par d’autres services. De telles fautes présentent un caractère de gravité suffisant pour constituer une faute personnelle au sens de l’article 11 précité de la loi du 13 juillet 1983.

Il résulte de tout ce qui précède que M. C… n’est pas fondé à soutenir que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes. Par suite, sa requête doit être rejetée.

Sur les frais de l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante, le versement de la somme que M. C… demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par M. C… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… C… et au ministre de l’économie des finances et de la souveraineté énergétique, industrielle et numérique.

Délibéré après l’audience du 14 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

- M^me Rousselle, présidente,

- M. Barlerin, premier conseiller,

- M^me Peton, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2025.

La rapporteure,

Signé : N. Peton

La présidente,

Signé : P. Rousselle

Le greffier,

Signé : A. Betti

La République mande et ordonne au ministre de l’économie des finances et de la souveraineté énergétique, industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

A. Betti