Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B… A… a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l’Etat à lui verser une somme de 382 279 euros en réparation des préjudices consécutifs à l’impossibilité dans laquelle elle s’est trouvée de réintégrer son emploi au sein des services de l’ambassade de France en Russie et d’obtenir le versement des indemnités qui lui avaient été attribuées par les juridictions russes à la suite de son licenciement.

Par un jugement n° 2008863/5-1 du 7 juin 2024, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête sommaire, un mémoire ampliatif et un mémoire en réplique, enregistrés le 7 août 2024, le 24 septembre 2024 et le 26 mai 2025, le dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, M^me A…, représentée par la SCP Thouvenin, Coudray, Grévy, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 7 juin 2024 ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 382 279 euros, assortie des intérêts et de la capitalisation ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors qu’il ne comporte pas les signatures prévues par les dispositions de l’article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- le litige est détachable du contentieux relatif à l’exécution de son contrat de travail ;

- la responsabilité pour faute de l’Etat est engagée en raison de la contradiction induite par l’exception d’incompétence qu’il a soulevée devant la juridiction administrative française et l’immunité juridictionnelle qu’il a opposée devant les juridictions russes à l’occasion des litiges relatifs à son licenciement ;

- la responsabilité sans faute de l’Etat est engagée en raison de la rupture d’égalité devant les charges publiques qu’elle a subie, l’immunité juridictionnelle opposée par l’Etat français l’ayant privée de ses indemnités de licenciement initialement octroyées par les juridictions russes, ce qui constitue un préjudice grave et spécial ;

- elle a été privée d’accès à un recours juridictionnel effectif, en méconnaissance des stipulations de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article 1er de son protocole additionnel ;

- ses préjudices s’élèvent à 76 720 euros au titre de son indemnité pour licenciement illégal, 49 709 euros au titre de son éviction illégale entre le 23 juin 2016 et le 16 novembre 2017, 22 603 euros au titre de ses pertes de salaire entre le 16 novembre 2017 et le 16 juillet 2018, 70 117 euros au titre de l’indemnité versée aux agents à l’occasion de la fermeture de l’agence Business France en Russie, 150 000 euros au titre de la perte de chance d’obtenir une pension de retraite plus élevée, 13 070 euros au titre du préjudice moral et des troubles dans ses conditions d’existence.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mai 2025, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête.

Il soutient que le litige est porté devant une juridiction incompétente pour en connaître et que les moyens soulevés par M^me A… ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 7 mai 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 30 mai 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Bories,

- les conclusions de M. Perroy, rapporteur public,

- et les observations de M^e Coudray, représentant M^me A…, présente.

Considérant ce qui suit :

1. M^me B… A…, ressortissante française, a été recrutée en 1990 par le ministère de l’économie et des finances, en qualité d’agent contractuel, et placée sur un emploi d’attachée au poste d’expansion économique du consulat général de France à Saint-Pétersbourg (Fédération de Russie). Elle y est restée en fonction jusqu’à son engagement par l’établissement public Ubifrance, par un contrat de travail à durée indéterminée, à compter du 1er septembre 2010. Par une décision du 13 novembre 2013, elle a été licenciée avec une prise d’effet au 24 juin 2013. Elle a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l’Etat à indemniser les préjudices consécutifs à son licenciement. Par un jugement n° 1412406/5-2 du 18 juin 2015, puis par un arrêt n°15PA0332 du 20 septembre 2016, le tribunal et la cour administrative d’appel de Paris ont rejeté les demandes de M^me A… comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître. Par un jugement du 23 juin 2016, le tribunal du district Zamoskvoretski de Moscou a jugé abusif le licenciement de M^me A…, ordonné la réintégration de l’intéressée dans son emploi, et condamné son employeur à réparer son préjudice financier. Après que l’ambassade de France en Russie a invoqué l’immunité juridictionnelle devant la cour d’appel de Moscou, celle-ci a annulé ce jugement par un arrêt du 29 octobre 2018. Par un courrier du 24 février 2020, M^me A… a saisi le ministre de l’Europe et des affaires étrangères d’un recours indemnitaire préalable aux fins d’indemnisation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’impossibilité dans laquelle elle s’est trouvée de réintégrer son emploi et d’obtenir le versement des indemnités auxquelles elle estime avoir droit au titre de son licenciement. M^me A… relève appel du jugement du 7 juin 2024 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa requête indemnitaire comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Sur la compétence de la juridiction administrative :

2. D’une part, M^me A… fait valoir que l’ambivalence de la position adoptée par l’Etat successivement devant les juridictions françaises et russes lors des contentieux qu’elle a engagés à la suite de son licenciement par Ubifrance est fautive et qu’elle ouvre droit à l’indemnisation de ses préjudices. Il résulte de l’instruction que l’Etat s’est prévalu, d’une part, devant les juridictions françaises, de l’incompétence de la juridiction administrative française pour connaître d’un litige né de la rupture d’un contrat qui n’est pas régi par la loi française et, d’autre part, devant les juridictions russes, de l’immunité d’exécution garantie par les règles coutumières du droit public international, pour s’opposer à la saisie par les autorités russes, sur un compte de l’ambassade de France en Russie, des sommes que l’établissement public Ubifrance avait été condamné à verser à l’intéressée en réparation du préjudice tenant à l’illégalité de son licenciement.

3. La faute ainsi invoquée, qui résulte de l’attitude contentieuse de l’Etat français devant les juridictions russes et françaises, est détachable du litige relatif au contrat de travail de M^me A… et relève, par suite, de la compétence de la juridiction administrative.

4. D’autre part, la juridiction administrative est compétente pour connaître de conclusions indemnitaires tendant à la mise en cause de la responsabilité sans faute de l’Etat, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, du fait de la règle coutumière de droit public international de l’immunité de juridiction qu’il a opposée devant une juridiction étrangère.

5. Il résulte de ce qui précède que c’est à tort que le tribunal administratif de Paris a décliné la compétence de la juridiction administrative. Il y a lieu en conséquence d’annuler le jugement attaqué, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen d’irrégularité soulevé par la M^me A…, et de statuer par la voie de l’évocation sur sa demande.

Sur la responsabilité de l’Etat :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

6. M^me A… ne peut utilement opposer le principe de loyauté à l’Etat, auquel il était loisible d’adopter une ligne de défense différente devant les juridictions françaises et russes, faisant valoir devant les unes que son contrat la liait à Ubifrance, établissement public industriel et commercial, puis devant les autres qu’elle était employée par l’ambassade de France, alors même que cette stratégie contentieuse aurait eu pour conséquence de priver l’intéressée de l’indemnisation de son licenciement. La contradiction induite par les positions successives de l’Etat français n’est par suite pas de nature à engager la responsabilité de l’Etat sur le fondement de la faute.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

7. Il résulte d’une règle coutumière du droit public international que les Etats bénéficient par principe de l’immunité de juridiction devant les tribunaux d’un autre Etat. En vertu du quatorzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, « la République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international ». Il en résulte que la règle coutumière du droit public international d’immunité de juridiction des Etats, qui n’est écartée par aucune disposition législative, s’applique dans l’ordre juridique interne. La responsabilité de l’Etat est, par suite, susceptible d’être recherchée, sur le fondement de la rupture de l’égalité devant les charges publiques, dans le cas où son application entraîne un préjudice grave et spécial.

8. M^me A… demande la réparation du préjudice résultant de la revendication, par l’Etat français, de l’immunité de juridiction devant les juridictions russes, qui a fait obstacle à sa réintégration dans son emploi et au versement de ses indemnités de licenciement.

9. Il résulte de l’instruction que le tribunal de l’arrondissement Zamoskvoretski de Moscou a reconnu, par un jugement du 23 juin 2016, le caractère abusif du licenciement de M^me A…, au motif que son employeur était tenu de lui proposer, aux termes de l’article 81 du code du travail de la fédération de Russie, un transfert sur un autre poste vacant, de nature équivalente. Le tribunal a, en conséquence, condamné l’agence Business France à réparer le préjudice financier subi par M^me A…, correspondant aux salaires non versés depuis son licenciement, ainsi que son préjudice moral et ses frais divers, et lui a enjoint de réintégrer cet agent. Un jugement du 19 février 2018 du même tribunal a pris acte du défaut d’exécution de cette décision, a actualisé le montant du préjudice financier de l’intéressée et a renouvelé l’injonction de réintégration. Ces jugements des 23 juin 2016 et 19 février 2018 ont toutefois été annulés par un arrêt de la cour d’appel de Moscou du 29 octobre 2018, au motif que l’Etat français bénéficiait de l’immunité juridictionnelle dès lors que les activités d’Ubifrance, employeur de l’intéressée, étaient en réalité gérées par un service de l’ambassade française. Enfin, l’appelante a formé un pourvoi en cassation devant la cour suprême de la fédération de Russie qui a été rejeté par une décision du 17 mai 2019.

10. D’une part, il résulte de l’instruction qu’eu égard au montant des sommes en cause et à la situation de M^me A…, le préjudice invoqué revêt un caractère de gravité de nature à ouvrir droit à indemnisation sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques. D’autre part, compte tenu des attentes que pouvait légitimement former M^me A… quant à l’exécution de son contrat de travail avec un établissement public industriel et commercial de droit français en Russie, et du caractère isolé de la position adoptée par le poste consulaire, les préjudices dont elle se prévaut peuvent être regardés comme présentant un caractère spécial.

11. Toutefois, compte tenu de l’annulation par la cour d’appel de Moscou des jugements précités des tribunaux russes, qui a fait disparaitre de l’ordonnancement juridique le jugement reconnaissant le caractère abusif du licenciement de M^me A… et ordonnant sa réintégration, les préjudices invoqués par M^me A…, et tenant à l’indemnisation de son licenciement illégal et de son absence de réintégration, ne sauraient être regardés comme ayant un caractère certain.

12. En revanche, il résulte de l’instruction que le parcours contentieux suivi par M^me A… tel que décrit précédemment, et l’impossibilité qui en est résultée de soumettre à un juge le litige l’opposant à son employeur à la suite de son licenciement, lui ont créé un préjudice moral et des troubles dans les conditions d’existence, dont il sera fait une juste appréciation en condamnant l’Etat à lui verser une somme de 40 000 euros.

Sur les intérêts :

13. M^me A… a droit aux intérêts au taux légal sur la somme qui lui est due à compter du 27 février 2020, date de réception par l’administration de sa demande préalable d’indemnisation. La capitalisation des intérêts a été demandée le 24 juin 2020, date à laquelle l’intéressée a saisi le tribunal administratif. Sa demande de capitalisation prend dès lors effet à compter du 27 février 2021, date à laquelle les intérêts étaient dus pour une année entière. Il y a lieu de faire droit à sa demande tant à cette date qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Sur les frais de l’instance :

14. Il y a lieu de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par M^me A… et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Paris du 7 juin 2024 est annulé.

Article 2 : L’Etat versera à M^me A… la somme de 40 000 euros en réparation de son préjudice moral. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 27 février 2020. Les intérêts échus le 27 février 2021 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 3 : L’Etat versera à M^me A… une somme de 3 000 euros au titre de l’article

L. 761-1 du code de justice administrative

Article 4 : Le surplus des demandes de M^me A… est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M^me B… A… et au ministre de l’Europe et des affaires étrangères.

Copie en sera adressée à l’établissement Business France.

Délibéré après l’audience du 3 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Vidal, présidente de chambre,

M^me Bories, présidente assesseure,

M. Segretain, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre 2025.

La rapporteure,

C. BORIES

La présidente,

S. VIDAL

La greffière,

C. ABDI-OUAMRANE

La République mande et ordonne au ministre de l’Europe et des affaires étrangères, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution.