Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Cazorla SL a demandé au tribunal administratif de Melun d’annuler la décision du 3 novembre 2021 par laquelle l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) a retiré le permis de commerce parallèle pour le produit phytopharmaceutique « Faelilou » dont elle disposait, ainsi que la décision par laquelle l’ANSES a implicitement rejeté son recours gracieux.

Par un jugement n° 2202257 du 27 septembre 2024, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 27 novembre 2024, 27 février 2025 et 27 octobre 2025, la société Cazorla SL, représentée par la SCP Célice Texidor Périer demande à la Cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la décision du 3 novembre 2021 par laquelle l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) a retiré le permis de commerce parallèle pour le produit phytopharmaceutique « Faelilou » dont elle disposait, ainsi que la décision par laquelle l’ANSES a implicitement rejeté son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de l’ANSES une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ; l’association AUDACE dont elle est adhérente a formé un recours gracieux en son nom ;

- le jugement attaqué est irrégulier, le sens des conclusions du rapporteur public n’ayant pas été mis en ligne dans un délai raisonnable avant l’audience du 10 septembre 2024 ;

- le tribunal a méconnu ses pouvoirs d’instruction du dossier ainsi que la charge de la preuve résultant de l’application du règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 ;

- le courrier du 20 septembre 2021 par lequel l’ANSES l’invitait à présenter ses observations sur un éventuel retrait de son PCP, qui doit être lu au regard de ce qui lui a également été indiqué dans un courriel du 2 novembre 2021 reposait sur un motif distinct de celui fondant la décision contestée ; par suite, elle n’a pas été mise à même de présenter des observations appropriées ; la procédure méconnait notamment les stipulations de l’article 41 paragraphe 2 de la chartre des droits fondamentaux et celles de l’article 44 paragraphe 2 du règlement de 2009 et est donc irrégulière ;

- le changement intervenu dans la composition du produit de référence français est mineur et non significatif ; il ne s’agit pas d’une modification de la composition intégrale du produit mais d’un changement de la source d’un formulant ; or, les sources des deux formulants sont similaires ;

- l’ANSES ne peut invoquer le respect du secret des affaires pour ne donner aucun détail sur les divergences identifiées entre les coformulants des produits Viper et Boa ; il appartient à l’ANSES de donner plus de précisions sur les études et évaluations sur lesquelles elle s’appuie ; elle n’apporte pas la preuve d’une différence de composition entre les deux produits ; il lui appartient de mettre en œuvre les dispositions de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative et de produire un mémoire distinct exposant les motifs pour lesquels aucun élément ne peut soumis au débat contradictoire.

Par un mémoire en défense enregistré le 22 septembre 2025, l’ANSES, représentée par M^e K’Jan, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre des frais d’instance.

Elle soutient que :

- la requête de première instance de la société Cazorla SL était irrecevable compte tenu de ce que le recours gracieux a été présenté par l’association Audace qui ne disposait pas d’un mandat à cet effet ; la requête d’appel est irrecevable pour le même motif ;

- les moyens soulevés par la société ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

- le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le guide européen SANCO/10524/2012 intitulé « Guidance document concerning the parallel trade of plant protection products » ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Palis De Koninck,

- les conclusions de M^me Dégardin, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Amedro, représentant la société Cazorla.

Une note en délibéré a été présentée pour la société Cazorla le 18 mars 2026.

Considérant ce qui suit :

1. Le 3 février 2020, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) a réceptionné une demande de délivrance d’un permis de commerce parallèle (PCP) reposant sur l’identité des produits « Boa », produit de référence autorisé en France (autorisation de mise sur le marché (AMM) n° 2150387), herbicide contenant du pénoxsulame, et « Viper », produit bénéficiant d’une AMM en Italie. Après avoir demandé aux autorités italiennes des informations actualisées sut la composition du produit Viper et avoir réalisé une nouvelle évaluation de l’identité des deux produits, l’ANSES a conclu que leurs compositions ne pouvaient plus être considérées comme identiques. En conséquence, elle a décidé de retirer l’ensemble des PCP qui avaient été délivrées pour l’importation en France du produit Viper sur la base d’une identité avec le produit de référence Boa. Se faisant, le 20 septembre 2021, l’ANSES a notifié à la société Cazorla son intention de retirer le permis de commerce parallèle de son produit « Faelilou » qui lui avait été octroyé le 26 juillet 2012 (alors sous la dénomination « Cazoboa ») en référence au produit « Boa » autorisé en France au motif que les informations transmises par les autorités italiennes sur la composition intégrale du produit « Viper » ont fait apparaitre que les compositions intégrales du produit « Boa » autorisé en France et du produit « Viper » autorisé en Italie ne pouvaient plus être considérées comme identiques. Le 3 novembre 2021, la directrice générale déléguée chargée du pôle des produits réglementés de l’ANSES a retiré le permis de commerce parallèle du produit « Faelilou ». Un recours gracieux a été formé contre cette décision par l’association AUDACE le 5 novembre 2021 qui a été implicitement rejeté. La société Cazorla relève appel du jugement susvisé par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant à l’annulation de ces décisions.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 7 du code de justice administrative : « Un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu’elles appellent ». Aux termes de l’article R. 711-3 du code de justice administrative : « Si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties (…) sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne ». Les parties et leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l’audience, l’ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d’adopter, à l’exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

3. Il ressort des pièces du dossier, d’une part, que le rapporteur public a porté à la connaissance des parties le sens de ses conclusions le samedi 7 septembre 2024 à 00h00, et, d’autre part, que l’audience publique s’est tenue le mardi 10 septembre 2024 à 9h30. Dès lors, contrairement à ce que soutient la requérante, les parties ont été mises en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l’audience, l’ensemble des éléments du dispositif que le rapporteur public comptait proposer à la formation de jugement d’adopter.

4. En deuxième lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel, non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée, dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Par suite, la société Cazorla ne peut utilement soutenir que les premiers juges auraient méconnu les principes de droit interne ou résultant de l’application du règlement du 21 octobre 2009 du Parlement européen et du Conseil relatifs à la charge de la preuve, ni que le tribunal a commis une erreur de droit ou d’appréciation au regard des dispositions applicables pour demander l’annulation du jugement attaqué.

Sur le cadre juridique du litige :

5. Aux termes de l’article 28 du règlement du 21 octobre 2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques : « 1. Un produit phytopharmaceutique ne peut être mis sur le marché ou utilisé que s’il a été autorisé dans l’État membre concerné conformément au présent règlement. / 2. Par dérogation au paragraphe 1, aucune autorisation n’est requise dans les cas suivants : (…) / e) mise sur le marché et utilisation de produits phytopharmaceutiques pour lesquels un permis de commerce parallèle a été accordé en application de l’article 52. ». Aux termes de l’article 29 du même règlement qui définit les conditions d’autorisation de mise sur le marché : « 1. (…) un produit phytopharmaceutique ne peut être autorisé que si, selon les principes uniformes visés au paragraphe 6, il satisfait aux exigences suivantes : (…) / c) ses coformulants ne figurent pas dans l’annexe III ; (…) / e) dans l’état actuel des connaissances scientifiques et techniques, il satisfait aux conditions prévues à l’article 4, paragraphe 3 [exigeant qu’il n’ait pas « d’effet nocif immédiat ou différé sur la santé humaine », ni « aucun effet inacceptable sur les végétaux »] ; / f) la nature et la quantité de ses substances actives, phytoprotecteurs et synergistes et, le cas échéant, les impuretés et coformulants importants sur le plan toxicologique, écotoxicologique ou environnemental peuvent être déterminés à l’aide de méthodes appropriées ; (…) / h) ses propriétés physico-chimiques ont été déterminées et jugées acceptables pour assurer une utilisation et un stockage adéquats du produit ; (…) / 2. Le demandeur est tenu de prouver le respect des exigences énoncées au paragraphe 1, points a) à h). / 3. Le respect des exigences énumérées au paragraphe 1, point b) et points e) à h), est assuré par des essais et des analyses officiels ou officiellement reconnus (…) / 6. Des principes uniformes d’évaluation et d’autorisation des produits phytopharmaceutiques (…) sont définis dans des règlements (…). / En vertu de ces principes, l’interaction entre la substance active, les phytoprotecteurs, les synergistes et les coformulants doit être prise en compte lors de l’évaluation des produits phytopharmaceutiques ». Le paragraphe 3 de l’article 33 énumère les rapports d’essais et d’études qui doivent en principe être joints à la demande d’autorisation.

6. Aux termes de l’article 52 du même règlement : « 1. Un produit phytopharmaceutique qui est autorisé dans un État membre (État membre d’origine) peut, sous réserve de l’octroi d’un permis de commerce parallèle, être introduit, mis sur le marché ou utilisé dans un autre État membre (État membre d’introduction) si ce dernier établit que la composition du produit phytopharmaceutique est identique à celle d’un produit phytopharmaceutique déjà autorisé sur son territoire (produit de référence). (…) /. 2. (…) Sur demande, les États membres se communiquent les informations nécessaires à l’évaluation du caractère identique du produit dans un délai de dix jours ouvrables à compter de la réception de la demande. La procédure d’octroi d’un permis de commerce parallèle est suspendue à compter du jour où la demande d’information est transmise à l’autorité compétente de l’État membre d’origine et jusqu’à ce que la totalité des informations requises aient été fournies à l’autorité compétente de l’État membre d’introduction / 3. Les produits phytopharmaceutiques sont réputés identiques aux produits de référence : a) s’ils ont été fabriqués par la même société ou par une société associée ou sont fabriqués sous licence selon le même procédé de fabrication ; / b) s’ils sont identiques pour ce qui est de la spécification, de la teneur et du type de formulation aux substances actives, phytoprotecteurs et synergistes et du type de formulation ; / c) s’ils sont identiques ou équivalents en ce qui concerne les coformulants présents et la dimension, le matériau ou la forme de l’emballage, pour ce qui est de l’impact négatif potentiel sur la sécurité du produit en ce qui concerne la santé humaine ou animale ou l’environnement. / 4. La demande de permis de commerce parallèle comprend les informations suivantes : / a) le nom et le numéro d’enregistrement du produit phytopharmaceutique dans l’État membre d’origine ; / b) l’État membre d’origine ; / c) le nom et l’adresse du titulaire de l’autorisation dans l’État membre d’origine ; / d) l’étiquette et les consignes d’utilisation d’origine qui accompagnent le produit phytopharmaceutique à introduire lors de sa distribution dans l’État membre d’origine, si l’autorité compétente de l’État membre d’introduction estime ces consignes nécessaires aux fins d’examen. L’autorité compétente peut demander une traduction des passages importants des consignes d’utilisation ; / e) le nom et l’adresse du demandeur ; / f) le nom à donner au produit phytopharmaceutique qui doit être distribué dans l’État membre d’introduction ; / g) un projet d’étiquetage du produit destiné à être mis sur le marché ; / h) un échantillon du produit destiné à être introduit, si l’autorité compétente de l’État membre d’introduction le juge nécessaire ; / i) le nom et le numéro d’enregistrement du produit de référence. / (…)7. Sans préjudice des dispositions spécifiques du présent article, les articles 44, 45, 46 et 55, l’article 56, paragraphe 4, ainsi que les chapitres VI à X s’appliquent mutatis mutandis aux produits phytopharmaceutiques faisant l’objet d’un commerce parallèle. / 8. Sans préjudice des dispositions de l’article 44, un permis de commerce parallèle peut être retiré si l’autorisation du produit phytopharmaceutique introduit est retirée dans l’État membre d’origine pour des raisons de sécurité ou d’efficacité. / 9. Lorsque que le produit n’est pas identique au produit de référence au sens du paragraphe 3, l’État membre d’introduction ne peut accorder que l’autorisation requise pour une mise sur le marché et une utilisation conformément à l’article 29 (…) ».

7. Aux termes de l’article 44 intitulé « Retrait ou modification d’une autorisation » de ce même règlement : « 1. Les États membres peuvent réexaminer une autorisation à tout moment si certains éléments portent à croire que l’une des exigences visées à l’article 29 n’est plus respectée. / Un État membre réexamine une autorisation lorsqu’il conclut que les objectifs de l’article 4, paragraphe 1, point a) iv) et point b) i), ainsi que de l’article 7, paragraphes 2 et 3, de la directive 2000/60/CE peuvent ne pas être atteints. / 2. Lorsqu’un État membre a l’intention de retirer ou de modifier une autorisation, il en informe le titulaire et lui donne la possibilité de présenter des observations ou des informations supplémentaires. / 3. L’État membre retire ou modifie l’autorisation, selon le cas, lorsque : a) les exigences visées à l’article 29 ne sont pas ou ne sont plus respectées ; / b) des informations fausses ou trompeuses ont été fournies au sujet des faits étayant l’autorisation accordée ; / c) une condition figurant dans l’autorisation n’est pas remplie ; / d) compte tenu de l’évolution des connaissances scientifiques et techniques, le mode d’utilisation et les quantités utilisées peuvent être modifiés, ou / e) le titulaire de l’autorisation ne respecte pas les obligations découlant du présent règlement. / 4. Lorsqu’un État membre retire ou modifie une autorisation en application du paragraphe 3, il en informe immédiatement le titulaire, les autres États membres, la Commission et l’Autorité. Les autres États membres appartenant à la même zone retirent ou modifient l’autorisation en conséquence en tenant compte des paramètres nationaux et des mesures d’atténuation des risques, à l’exception des cas où l’article 36, paragraphe 3, deuxième, troisième ou quatrième alinéa, a été appliqué. L’article 46 s’applique, le cas échéant ».

8. Aux termes de l’article R. 253-23 du code rural et de la pêche maritime : « Le directeur général de l’Agence statue sur les demandes de permis de commerce parallèle ainsi que sur les demandes de modification, de renouvellement ou de retrait de ces permis. Pour établir l’identité des produits par un examen réalisé conformément au paragraphe 3 de l’article 52 du règlement (CE) n° 1107/2009, l’Agence peut utiliser les informations contenues dans le dossier du produit de référence ou celles mises à sa disposition par l’Etat membre d’origine. (…) ».

Sur la légalité des décisions :

9. En premier lieu, par lettre du 20 septembre 2021, l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail a informé la société Cazorla qu’elle envisageait de retirer le permis de commerce parallèle dont elle bénéficiait pour le produit Faelilou en raison d’une absence d’identité entre les compositions intégrales des produits Boa, autorisé en France, et Viper, autorisé en Italie. Contrairement à ce que soutient la requérante, il n’était pas indiqué que cette absence d’identité résultait d’un changement de composition du produit Viper. Dans cette lettre, l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail a donc donné le motif pour lequel elle envisageait de retirer le permis de commerce parallèle. Le bien-fondé de ce motif est sans incidence sur la régularité de la procédure mise en œuvre à l’encontre du titulaire du permis, lequel a, du reste, présenté des informations par le truchement de l’association des utilisateurs et distributeurs de l’agrochimie européenne le 2 novembre 2021. Il ressort clairement des termes de ce courrier que le contenu de la lettre du 20 septembre 2021 était suffisant pour mettre l’intéressée en mesure de présenter utilement ses observations sur le retrait envisagé, quand bien même l’ANSES a apporté des précisions complémentaires en cours d’instance sur l’absence d’identité des co-formulants des deux produits. Par suite, la décision de retrait du 3 novembre 2021 n’a pas été prise à l’issue d’une procédure irrégulière.

10. En deuxième lieu, aux termes de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : « 1. Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, organes et organismes de l’Union. / 2. Ce droit comporte notamment : / a) le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre (…) ». Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne que cet article s’adresse non aux Etats membres mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l’Union. Ainsi, le moyen tiré de leur violation par la décision attaquée, prise par une autorité d’un Etat membre, est inopérant.

11. En troisième lieu, aux termes de la décision contestée, l’ANSES a retiré à la société Cazorla le PCP dont elle bénéficiait pour son produit « Faelilou » au motif du défaut d’identité entre le produit phytopharmaceutique « Viper » autorisé en Italie et le produit de référence « Boa », dont la mise sur le marché est autorisée en France pour la société Corteva Agrosiences.

12. Conformément aux dispositions du paragraphe 2 de l’article 52 du règlement (CE) n°1107/2009 du 21 octobre 2009, l’ANSES, dans le cadre d’une demande de PCP qui lui a été adressée par une société tiers, a sollicité auprès des autorités italiennes les informations nécessaires à l’évaluation du caractère identique des produits. Certaines de ces informations, comme la composition complète d’un produit phytopharmaceutique, sont confidentielles et ne peuvent être communiquées aux sociétés sollicitant un permis de commerce parallèle en application des dispositions du paragraphe 2 de l’article 63 intitulé « Confidentialité » du règlement précité. Compte-tenu des éléments transmis, l’ANSES a estimé, en se fondant sur le guide européen SANCO/10524/2012, le 2 juin 2020 que les compositions intégrales de ces produits ne pouvaient être considérées comme identiques ou équivalentes, malgré l’origine commune des substances actives composant les deux produits.

13. En vertu de la protection des intérêts commerciaux rappelée par l’article 63 du règlement précité, l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail n’est pas tenue de préciser le ou les éléments de la composition de l’un des deux produits comparés ayant subi une modification ou dont l’impact sur la santé humaine, animale ou sur l’environnement serait devenu négatif en raison de l’évolution des connaissances scientifiques.

14. En dernier lieu, il résulte des éléments versés au dossier que le retrait contesté n’est pas fondé sur une modification de la composition intégrale du produit italien « Viper » ou du produit français de référence « Boa », et ce bien qu’il ait fait l’objet d’un changement mineur, mais sur une nouvelle appréciation de cette composition, tenant compte du dernier état des connaissances scientifiques comme indiqué au point 11. Par suite, le moyen invoqué tiré de l’absence de modification de la composition des deux produits « Viper » et « Boa » ne peut qu’être écarté comme inopérant.

15. Il résulte de tout ce qui précède sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que la société Cazorla n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande d’annulation de la décision de l’ANSES du 3 novembre 2021 et de la décision rejetant son recours gracieux.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’ANSES de qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société requérante demande au titre des frais liés au litige. Il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros à verser à l’ANSES sur ce même fondement.

d é c i d e :

Article 1er : La requête de la société Cazorla est rejetée.

Article 2 : La société Cazorla versera la somme de 1500 euros à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Cazorla et à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail.

Délibéré après l’audience du 17 mars 2026 à laquelle siégeaient :

M. Delage, président,

M^me Julliard, présidente assesseure,

M^me Palis De Koninck, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2026.

La rapporteure,

M. PALIS DE KONINCK

Le président,

Ph. DELAGE

Le greffier,

E. MOULIN

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.