Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée (SAS) Bioroussillon a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l’arrêté du 8 septembre 2020 par lequel le maire de Montescot a fait opposition à la déclaration préalable déposée par M. A en vue de la mise en place d’une citerne souple pour le stockage de digestat liquide utilisé comme engrais pour l’épandage agricole, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n° 2101063 du 20 décembre 2022, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l’arrêté du maire de Montescot du 8 septembre 2020 ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par la société Bioroussillon, a enjoint au maire de délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d’un mois à compter de la date de notification du jugement, a mis à la charge de la commune de Montescot une somme de 1 500 euros à verser à la société requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus de ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 21 février 2023, la commune de Montescot, représentée par M^e Vigo, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de rejeter la demande de première instance de la société Bioroussillon ;

3°) d’ordonner le retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable du 20 janvier 2023 prise par le maire de Montescot en exécution du jugement contesté ;

4°) de mettre à la charge de la société Bioroussillon une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le tribunal a entaché sa décision d’erreurs de droit et de fait en n’accueillant pas sa fin de non-recevoir tirée du défaut d’intérêt à agir de la société requérante ;

— il a commis une erreur de fait et une erreur de droit en estimant infondé le motif tiré du risque que représente le projet pour la pollution des sols et sa proximité avec six forages profonds présents sur le territoire ;

— il a commis une erreur de droit et dénaturé les pièces du dossier en rejetant au fond sa demande de substitution de motifs ;

— le jugement a insuffisamment motivé l’injonction qu’il a prononcée et c’est à tort que le tribunal a enjoint au maire de délivrer à la société requérante une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par M. A ;

— elle maintient la fin de non-recevoir opposée en première instance, tirée de ce que la société requérante ne peut plaider pour le compte du pétitionnaire et le représenter et de ce qu’elle n’a pas un intérêt propre et direct pour agir ;

— le maire était fondé à s’opposer à la déclaration préalable, dès lors que le projet se situe à quelques mètres d’un forage d’alimentation en eau potable intercommunal et à moins de deux cents mètres des habitations du hameau « el Pa de Sucre », en méconnaissance des dispositions des articles 158, 159 et 160 du règlement sanitaire départemental des Pyrénées-Orientales ;

— elle sollicite la substitution aux motifs initialement opposés de trois nouveaux motifs tirés de ce que la réglementation de la zone agricole, en particulier l’article A2 du règlement du plan local d’urbanisme, s’oppose à la réalisation du projet, de ce que la déclaration préalable caractérise une fraude et de ce que le projet contrevient aux règles d’implantation d’équipements de cette nature, définies par les dispositions des articles 158, 159 et 160 du règlement sanitaire départemental ;

— en exécution de l’arrêt à intervenir, la cour ordonnera le retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable du 20 janvier 2023, prise sur injonction du tribunal, illégale puisqu’elle a été obtenue au bénéfice de manœuvres frauduleuses et en violation de l’article A2 du règlement du plan local d’urbanisme et des dispositions du règlement sanitaire départemental, notamment celles de l’article 158 qui interdisent le dépôt d’engrais à moins de deux cents mètres des habitations et à proximité des forages d’alimentation en eau potable, celles de l’article 159 qui interdisent leur épandage à moins de deux cents mètres des habitations et celles de l’article 160 qui imposent de prendre toutes les précautions pour éviter les contaminations du réseau d’eau potable et pour éviter toute pollution des points d’eau.

La requête a été communiquée le 6 avril 2023 à la société par actions simplifiée Bioroussillon, laquelle n’a pas présenté d’observations en défense, malgré l’envoi d’une mise en demeure le 9 novembre 2023.

Par une ordonnance du 28 octobre 2024, l’instruction de l’affaire a été rouverte et la clôture de l’instruction a été fixée au 18 novembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience :

— le rapport de M. Teulière, président-assesseur,

— et les conclusions de M. Diard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 10 mai 2017, le préfet des Pyrénées-Orientales a autorisé la société Bioroussillon à exploiter une installation de méthanisation, qui traite des sous-produits agricoles du territoire à partir desquels elle produit du biogaz. Le digestat, constitué par les résidus du processus de méthanisation, est valorisé comme fertilisant organique en agriculture, en substitution d’engrais chimiques. La société Marraud Architecture, mandatée par la société Bioroussillon, a déposé, le 30 juin 2020, au nom de M. A, propriétaire de la parcelle cadastrée située à Montescot (Pyrénées-Orientales), une déclaration préalable en vue de la mise en place sur cette parcelle d’une citerne souple pour le stockage de digestat liquide utilisé comme engrais pour l’épandage agricole. Après avoir prolongé le délai d’instruction de la demande, le maire de Montescot a, par un arrêté du 8 septembre 2020, fait opposition à cette déclaration préalable. La société Bioroussillon a formé un recours gracieux le 27 octobre 2020 à l’encontre de cet arrêté, qui a été implicitement rejeté.

2. La commune de Montescot relève appel du jugement du 20 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé l’arrêté du maire du 8 septembre 2020, ainsi que la décision de rejet implicite du recours gracieux de la société Bioroussillon et a enjoint au maire de Montescot de délivrer à cette société une décision de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d’un mois.

Sur la régularité du jugement :

3. Si la commune de Montescot se prévaut de plusieurs erreurs de droit et de fait qu’aurait commises le tribunal pour ne pas avoir accueilli sa fin de non-recevoir et pour avoir estimé infondé le motif tiré du risque que représentait le projet pour la pollution des sols et en raison de sa proximité avec six forages profonds présents sur le territoire ainsi que d’une erreur de droit et d’une dénaturation des pièces du dossier par le tribunal pour avoir rejeté au fond sa demande de substitution de motifs, de tels moyens se rattachent au bien-fondé du jugement et non à sa régularité.

4. Par ailleurs, le tribunal a suffisamment justifié, au point 19 de son jugement, l’injonction qu’il prononçait à l’égard du maire de Montescot de prendre une décision de non-opposition à déclaration préalable, après avoir relevé qu’il ne résultait pas de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée interdisaient d’accueillir la demande d’injonction pour un motif non relevé par l’administration ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y faisait obstacle. La seule circonstance qu’il n’ait pas rappelé, comme il l’avait fait au point précédent du jugement attaqué, que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée étaient cristallisées par application de l’article L.600-2 du code d’urbanisme, n’est pas de nature à entacher le jugement attaqué d’une insuffisance de motivation sur ce point.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée à la demande de la société Bioroussillon devant le tribunal administratif :

5. Pour justifier de son intérêt à agir en première instance, la société requérante Bioroussillon, qui ne représentait pas l’auteur de la déclaration préalable et propriétaire du terrain d’assiette du projet en litige, a soutenu qu’il était indispensable au bon fonctionnement de son installation de méthanisation d’évacuer quotidiennement le digestat, ce qui rendait nécessaire de disposer d’importantes capacités de stockage et de conclure des contrats avec des agriculteurs afin de pouvoir implanter des unités de stockage de digestat sur leurs propriétés. Il ressort des pièces du dossier que la société Bioroussillon s’est vu consentir, par le propriétaire du terrain sur lequel la citerne souple de stockage de digestat doit être implantée, un mandat de gestion de ce projet le 23 mars 2020. Elle a également conclu avec ce même propriétaire une promesse de bail civil de location d’une durée de trente ans le 23 juillet 2020, l’autorisant notamment à édifier sur la parcelle appartenant à ce propriétaire une zone de stockage comprenant une poche souple d’un volume de 990 mètres cubes et une aire d’accès. Dans les circonstances de l’espèce, alors même qu’il est constant que la société Bioroussillon n’a pas déposé le dossier de déclaration préalable et n’est pas la destinataire de l’arrêté du 8 septembre 2020, les décisions en litige ont pour effet de l’empêcher de réaliser un projet d’unité de stockage de son digestat, ainsi que sa valorisation et affectent ainsi directement ses conditions d’exploitation. Par suite, la fin de non-recevoir réitérée en appel et tirée du défaut d’intérêt propre et direct à agir de cette société, ne saurait être accueillie.

En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du 8 septembre 2020 :

6. Si la commune appelante soutient que son maire était fondé à s’opposer à la déclaration préalable, dès lors que le projet se situe à proximité immédiate d’un forage d’alimentation en eau potable intercommunal et à moins de deux cents mètres des habitations du hameau « el Pa de Sucre », en méconnaissance des règles d’implantation prévues par le règlement sanitaire départemental des Pyrénées-Orientales, il ressort de l’arrêté du 8 septembre 2020 que le maire de Montescot n’a pas entendu fonder son opposition au projet sur un tel motif tiré de la méconnaissance de ce règlement, celui-ci n’étant d’ailleurs pas visé dans l’arrêté litigieux, mais sur d’autres motifs distincts tirés de l’absence de garantie de non-nocivité du produit et de non-pollution des sols, de l’absence de précisions sur les zones d’épandage et de la nécessité de solliciter l’avis de la communauté de communes Albères-Côte Vermeille-Illibéris, gestionnaire de plusieurs forages profonds dans la nappe pliocène. Le tribunal a jugé que de tels motifs ne pouvaient justifier légalement les décisions contestées pour les raisons exposées aux points 8 à 10 du jugement attaqué et la commune appelante ne critique pas le jugement sur ce point.

En ce qui concerne la demande de substitution de motifs :

7. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

8. La commune de Montescot sollicite une substitution de motifs en persistant à soutenir que la réglementation de la zone agricole du plan local d’urbanisme communal dans laquelle se situe le projet en litige, en particulier l’article A2 du règlement de ce plan, s’oppose à la réalisation du projet dès lors que ce dernier ne constitue pas une activité présentant un lien suffisant avec une exploitation agricole et la nature de l’activité agricole, qu’il s’agit de réaliser une activité industrielle ou commerciale ne s’inscrivant pas dans le prolongement d’un acte de production agricole ou qui lui serait nécessaire et que le projet ne porte pas sur la réalisation d’un ouvrage qui se situerait dans le prolongement d’une activité de production agricole ou qui lui serait nécessaire. Elle invoque deux nouveaux motifs tirés de ce que la déclaration préalable caractérise une fraude et de ce que le projet contrevient aux dispositions des articles 158 à 160 du règlement sanitaire départemental des Pyrénées-Orientales.

9. En vertu de l’article A2 du règlement du plan local d’urbanisme de Montescot, relatif aux occupations et utilisations des sols soumises à des conditions particulières, sont autorisés : " () 3. Pour ce qui relève de l’activité agricole, les constructions et installations à destination d’exploitation agricole ainsi que leur restauration, aménagement et extension mesurée sous réserve que le pétitionnaire apporte la preuve : / – d’un lien suffisant entre la construction, l’exploitation agricole et la nature de l’activité agricole ; / – de la conduite d’une exploitation au moins égale à la moitié de la surface minimale d’installation au vu de la réglementation en vigueur. Sont également autorisées sous les mêmes réserves : / – les constructions destinées à la transformation et la commercialisation des produits de l’exploitation ainsi que leur restauration, aménagement et extension mesurée. () ".

10. Pour vérifier que la construction ou l’installation projetée est nécessaire à l’exploitation agricole, l’autorité administrative compétente doit s’assurer au préalable, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la réalité de l’exploitation agricole, laquelle est caractérisée par l’exercice effectif d’une activité agricole d’une consistance suffisante. Par ailleurs, le lien de nécessité, qui doit faire l’objet d’un examen au cas par cas, s’apprécie entre, d’une part, la nature et le fonctionnement des activités de l’exploitation agricole et, d’autre part, la destination de la construction ou de l’installation projetée.

11. Il ressort des pièces du dossier que M. A, pétitionnaire du projet et propriétaire de la parcelle sur laquelle doit être implantée la citerne souple de stockage de digestat liquide, est exploitant agricole, éleveur d’ovins, caprins et équidés. L’attestation d’affiliation de la caisse de mutualité sociale agricole du 17 novembre 2022 versée aux débats devant le tribunal mentionne sa qualité de chef d’exploitation depuis décembre 2002 et précise la superficie mise en valeur, qui était de plus de 45 hectares à la date de l’attestation. L’arrêté préfectoral du 9 juin 2021 a étendu le périmètre d’épandage du digestat en incluant des parcelles appartenant à M. A. Ces éléments, s’ils sont postérieurs aux décisions attaquées, apportent, en l’absence de toute preuve contraire, une indication sur la réalité et la consistance suffisante de l’exploitation de M. A aux dates des décisions en litige. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, d’une part, que l’unité de méthanisation de la société Bioroussillon produit du biogaz à partir de sous-produits agricoles du territoire et, d’autre part, que le projet en litige consiste à implanter sur la parcelle appartenant à M. A, une poche de stockage de digestat liquide, résidu du processus de méthanisation et fertilisant organique, destiné à être épandu sur les terres exploitées à proximité par M. A et par d’autres exploitations agricoles locales, dans le cadre d’un plan d’épandage autorisé par arrêté préfectoral. A ce titre, la société justifie, en particulier, de la conclusion d’un contrat d’épandage avec M. A. Par suite, ce projet présente, même si le digestat doit être acquis à titre onéreux par les agriculteurs, un lien suffisant avec leur exploitation agricole et la nature de l’activité agricole au sens des dispositions précitées de l’article A2 du règlement du plan local d’urbanisme. Par suite, la demande de substitution du motif tiré de ce que la réglementation de la zone agricole s’opposerait à l’autorisation du projet ne peut être accueillie.

12. Il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre du mandat général de gestion du projet que lui a consenti le propriétaire de la parcelle, la société Bioroussillon a mandaté la société Marraud Architecture pour constituer le dossier de déclaration préalable qui a été déposé en mairie au nom du propriétaire, M. A. Ces seules circonstances ne révèlent, par elles-mêmes, aucune fraude destinée à contourner une règle d’urbanisme. Elles ne révèlent pas davantage des manœuvres de la société ou de M. A destinées à l’obtention d’une autorisation indue. Dans ces conditions, alors que la commune appelante se borne à reprocher à la société intimée la qualité de prête-nom de M. A, la demande de substitution du motif tiré de l’existence d’une fraude ne peut qu’être rejetée.

13. Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. »

14. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux de stockage du digestat liquide dans une poche souple fermée d’une capacité de 990 m3 a été déclaré par M. A au titre de la rubrique 2716 de la nomenclature des installations classées et relève ainsi de la législation des installations classées pour la protection de l’environnement. Par suite et en application du principe d’indépendance des législations, la commune de Montescot ne peut utilement invoquer les prescriptions du règlement sanitaire départemental des Pyrénées-Orientales pour fonder la décision d’opposition à la déclaration préalable en litige. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le projet doit être implanté à distance du forage profond d’alimentation en eau potable « F4 » et aucun épandage de digestat n’est prévu à proximité du forage. Il ressort également des pièces du dossier que la citerne souple de stockage doit être implantée en recul du chemin de desserte et à distance de celui-ci et qu’elle ne doit pas non plus être située à proximité immédiate d’habitations. Dans ces conditions, la commune de Montescot n’établit pas le risque d’atteinte à la salubrité publique qu’elle invoque. Par suite, sa demande de substitution de motifs fondée sur la méconnaissance des dispositions des articles 158 à 160 du règlement sanitaire départemental et des dispositions précitées de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme doit également être rejetée.

En ce qui concerne l’injonction prononcée par le tribunal :

15. Le tribunal administratif a enjoint à la commune de Montescot de délivrer à la société Bioroussillon une décision de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d’un mois. Si cette société s’était vu confier par le propriétaire de la parcelle un mandat général de gestion du projet, elle n’était pas la pétitionnaire du projet, la déclaration préalable ayant été déposée au nom de M. A, propriétaire du terrain d’assiette. Par suite, c’est à tort que le tribunal a enjoint à la commune de délivrer à la société Bioroussillon une décision de non-opposition à déclaration préalable. Au demeurant, le maire de Montescot a bien délivré, le 20 janvier 2023, en exécution de ce jugement, une décision de non-opposition, non pas à la société Bioroussillon mais à M. A.

16. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la commune de Montescot est seulement fondée à soutenir que c’est à tort que, par l’article 2 du jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier lui a enjoint de délivrer à la société Bioroussillon une décision de non-opposition à déclaration préalable.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

17. Le présent arrêt, qui annule seulement l’article 2 du jugement du tribunal administratif de Montpellier ordonnant à la commune de délivrer à la société Bioroussillon une décision de non-opposition à déclaration préalable, n’implique pas nécessairement, compte tenu de ses motifs et contrairement à ce que soutient la commune appelante, que soit ordonné le retrait de la décision du 20 janvier 2023 par laquelle le maire de Montescot a délivré à M. A une décision de non-opposition à la déclaration préalable qu’il avait déposée.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Bioroussillon, qui n’a pas, pour l’essentiel, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, la somme que la commune de Montescot demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’article 2 du jugement n° 2101063 du 20 décembre 2022 du tribunal administratif de Montpellier est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Montescot est rejeté.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Montescot et à la société par actions simplifiée Bioroussillon.

Délibéré après l’audience du 20 mars 2025, où siégeaient :

— M. Chabert, président de chambre,

— M. Teulière, président-assesseur,

— M. Jazeron, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.

Le président assesseur,

T. Teulière

Le président,

D. ChabertLe greffier,

N. Baali

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.